□邓蓉敬

网络舆论与问责公正
——网络舆论引发的行政问责现象探讨

□邓蓉敬

网络舆论对司法审判的影响已经引起重视，但对行政问责的影响并未受到关注。行政问责固有的特性，使得它并不能和司法审判一样具有较强的“免疫力”。如果不重视行政问责中的网络暴力和舆情审判，整个行政系统将会产生灾难性的后果。只有将民意和法意有机融合并健全网络问责的程序性规定，才能确保问责公正，促进网络问责和网络自身的健康发展。

网络舆论;行政问责;公平公正

近年来，网络舆论导致的行政问责事件接连发生并有飞速发展之势，不能不引起有关方面的关注和反思。一方面，公民通过网络监督政府活动，并对失职渎职官员提出问责，体现了公民权利对行政权力的有效制约。这种新型的制约机制，有效地弥补了我国权力监督制约机制的不足。另一方面，由于网络所固有的特性，网络舆论有时并不代表真实的民意，一些极端的、非理性的舆论充斥网络，并给政府施加种种压力。为了尽快地平息网络舆论，政府部门往往过分地迁就和妥协，匆忙地对有关人员进行问责。由于问责的公平与公正缺乏实体和程序保障，有关人员有时受到不公平对待，其他人员也因此产生失望和抵制心理。同时，这种惯常的思维定势和操作方式给网民释放出一些错误信号——只要网络舆情暴涨，政府就会息事宁人。于是，更多的非理性因素开始滋长，网络暴力得以生成，政府又要以更大的动作处理相关人员。显然，这种可怕的恶性循环正在形成。如何合理吸收和采纳网络舆论中的民意，如何提升网络舆论催化下的行政问责的公平性与公正性，这是摆在我们面前的一个崭新而棘手的问题。

一、促进行政问责的深入发展:网络舆论的积极功能

行政问责是指特定的监督监察机关或上级领导部门就政府部门或政府官员的违法失职行为、不良品行等提出的训诫与惩治。行政问责的广度与力度与社会民主政治发展水平基本上是一致的。社会民主程度愈高，行政问责的范围愈广、力度愈大。网络社会的迅猛发展似乎打破了行政问责的发展速率。强大的网络力量催生行政问责事件数量不断增加，力度不断加大，甚至使政府部门时常陷入防不胜防、措手不及的窘境。

网络媒体时代，行政问责固有的封闭性、自决性逐渐开始打破。正如美国麻神理工学院媒介实验室主任尼葛洛庞帝指出，在信息网络时代，每个人都是没有执照的电视台。①尼葛洛庞帝:《数字化生存》，海南出版社1997年版，第107页。试想，有执照的电视台有时都使政府部门焦头烂额，何况是那些没有执照的电视台!更何况，每个人都可能是一个没有执照的电视台。网络舆论对政府管理和政治生活的挑战可想而知。就行政问责而言，网络舆论的挑战和冲击主要体现在以下几方面:

首先，网络舆论用“望远镜”和“显微镜”观察政治生活，推动行政问责的范围不断拓宽，力度不断加大。如果说传统媒体时代政府部门还可以对某些违法行为遮遮掩掩、避重就轻的话，网络时代的政府基本上不具备这种能力。网络恢恢，疏而不漏。只要是政府部门或政府人员的违法犯罪行为，网络都会进行无情地揭露和批判，直至将违法犯罪人员绳之以法。网络舆论不但对违法行政行为进行监督，还对合法但不合理、或不良行政行为进行监督。政府的自由裁量权历来是行政权力监督的薄弱环节，但网络可以对任何一起自由裁量行为进行评论和监督，促进政府部门不但要合法行政，而且要合理行政。此外，网络还时刻关注官员的廉洁自律、个人品性、工作能力甚至私人领域和业余生活，一旦有蛛丝马迹，就会将有关人员“绳之以网”，有关部门不得不进行问责。有时政府官员的不当言论也会引起群情激愤，甚至导致官员辞职。如此多层次、多角度的行政问责事件，在以往是难以想象的。

最后，网络舆论以社会常识和道德底线作基础，推动行政问责更加趋于公平和公正。在封闭式的环境中，行政问责的公平和公正往往受到诸种因素的影响:当事人和领导者关系密切，受到的惩处可能会较轻;事件传播开来可能对单位的荣誉造成很大的损失，有关部门要求适可而止甚至轻描淡写;事件盘根错节，严肃处理起来涉及面广，其中有些人员不得不进行保护，等等。当网络舆论全方位、深层次介入行政问责事件以后，这些因素会逐渐失去效用。网络强大的信息搜索和信息提供功能，使得政府部门无法掩盖事实真相，必须全面彻底地公开事件原委。在事实根据非常清晰的情况下，网络舆论会以社会常识和道德基准作出初步判断，政府部门的处罚决定不能有太多出入。社会常识告诉人们，罪与罚应该基本相当，有过错就要承担责任;而社会的基本道德准则既约束和衡量普通人的行为，又约束和衡量政府官员的行为。在社会常识和道德底线面前，人人都必须接受“无形法官”的审判，政府官员尤其如此。更何况，网络中时常潜伏着各种专业人士和意见领袖，会对政府的决定进行非常专业的、精辟入理的分析。如果政府部门显失公正，网络舆论会施加强大压力，说不定会导致更多的问责事件的发生。正是这种无处不在、无法回避而又不容忽视的网络力量，推动政府部门以事实为依据，以法律法规、社会道德和行政伦理为准绳，严肃认真、公平公正地处理每一起问责事件。

二、舆论暴力与问责偏颇:网络舆论的负面效应

很早以前，人们就已经意识到媒体可能对司法审判造成某种程度的影响。为了防止媒体对司法的不当影响，美国主要采取三种方式加以应对:其一，延缓诉讼进行。如果某个案件受到媒体的过度报道，估计会对审判公正产生影响，就会延缓对该案件的审判;其二，异地审判。如果某个案件在某个地方已经产生很多舆论，就将案件移交给媒体相对关注较少的地方。当然，这只针对在某个区域内影响较大的案件，对全国性影响较大的案件并不适用;其三，从严挑选陪审团。剔除已受媒体影响的人选，或者当陪审团受到媒介的影响已经产生成见时，立即予以更换。①［美］唐纳德．M．吉尔摩、杰罗姆．A．巴龙等:《美国大众传播法:判例评析》(上册)，清华大学出版社2002年版，第357页。虽然这些措施会有一定效果，但要完全消除媒体对司法审判的影响也是较难的。

网络媒体是一种崭新的媒体。网络媒体对司法审判的影响也已引起法律界人士的充分重视。最近几年，关于网络舆论与司法公正的讨论方兴未艾，人们从正反两方面对网络舆论的影响进行了辩证的、深入的分析。有人认为，网络舆论对司法公正的积极作用体现在:借助网络舆论传播在全社会彰显法律的精神;网络舆论有利于实现审判的公正高效;网络舆论有利于促进司法人员廉洁自律和文明办案。网络舆论对法院审判的消极作用体现在:网络舆论损害司法的权威性;网络舆论往往以“网络舆论审判”的形式出现;网络舆论产生对法官公正审判的压力。②王军、崔四星:《论网络舆论对法院公正审判的影响与良性互动的策略》，载郭卫华主编:《网络舆论与法院审判》，法律出版社2010年版，第308页。当然，司法是一项专业性、独立性很强的活动，网络舆论即使会对司法产生某种程度的影响，也不会撼动司法本身的独立性基础和公正根基。

如果说司法审判具有较强的舆论“免疫力”的话，行政问责的“免疫力”显然十分脆弱。这是由行政问责的固有特性所决定的。行政问责和司法审判虽然都是一种制裁行为，但二者有很大的差异。司法审判是独立的审判机关对违法犯罪人员作出的公开审判。由于审判具有公开性，司法机关必须接受新闻媒体和社会各界的监督，任何枉法裁判行为都会面临巨大的风险。因此，司法审判事实上经受了媒体监督和社会监督的长期考验，网络舆论仅仅是这种考验的继续和拓展，不会对司法公正产生革命性影响。与司法审判不同的是，行政问责常常是行政系统内部的自我批评、自我惩戒行为，带有很大的封闭性，一般不需要经过公开裁判的程序。行政问责历来难以真正受到外界监督，问责本身的公平性、公正性也常常受到质疑。长期的封闭造成了问责体系本身的脆弱性。在突如其来的、强大的网络舆论的压力下，主持问责的机关往往不知所措，全面“屈服”和迁就于网络舆论，甚至通过过度处罚尽快平息舆论。越迁就网络舆论，网络舆论越发高涨;网络舆论一旦高涨，有关部门又需要更大程度地处罚当事人，舆论暴力得以形成。

司法审判除了有严格的实体性规定，还有许多程序性规定，法院对这些规定不能随意取舍。正是严格而具体的实体和程序性规定，为司法审判的公平与公正提供了最基本的制度性保障。我国的行政法治建设仍然处于初级阶段，行政问责的规范化、制度化和法治化任重道远。这些年来，行政问责的相关制度虽然不断地建立和完善，但在实际工作中，制度执行并没有也不可能达到司法审判的严格程度，有关部门根据不同的情况进行了大量的自由裁量。网络问责是一项崭新的事务，从中央到地方都缺乏专门的制度性规定，受网络舆论影响产生的问责随意性、不合理性并不鲜见。更何况，我国的行政机关实行的是首长负责制。在遇到行政问责案件时，领导人的态度和意志具有很大的影响力。很多问责往往会随领导人的改变而改变，随领导人意志的改变而改变。有时，领导人为了彰显个人刚直不阿、铁腕治吏的作风，在网络舆论面前，可能“小题大做”、速战速决，虽然平息了舆论，但处罚本身的公平与公正并未经过充分的认证。

司法机关虽然也要注重民意，但与行政机关对民意的态度可以有很大的不同。特别是在司法审判中，司法机关必须保持审判的独立性和公正性，尽可能地减少网络舆情的干扰，最多只是适当吸收网络舆情中经过过滤的、合情合法的民意。行政机关与公众的日常生产生活联系更为密切，更为广泛，行政管理工作需要更多地取得公众的理解和支持。尊重民意、吸纳民意，历来是行政工作的重要出发点和归宿点。网络产生以后，很多行政机关经常性地在网络上收集民意，体察民情，把网络舆情作为民意的重要组成部分。从改进工作的角度来讲，这是十分必要的，也是十分有益的。和行政机关的其他工作一样，网络舆情也逐渐地渗透到行政问责之中，有关部门对其越来越重视。如果行政问责中没有充分吸收和采纳网络舆情中的主流民意，政府部门要么被陷入舆论的漩涡，要么今后许多工作都无法获得社会的理解和支持。这样，网络舆情在行政问责中的影响越来越大，大有盖过其他因素之势。如果简单地用网络舆情取代或者盖过真正的民意，行政问责中的“网络审判”也就在所难免了。

行政问责中的舆论暴力与舆情审判，在短时期来看似乎是一个迫不得已的现象，从长远来看，它造成的社会后果恐怕是灾难性的。从当事人来看，自己的不当言行引起社会的不满，理应承担相应的责任，接受相应的处罚。但网络舆论的放大效应非常明显。本来是一件很小的事情，过去经过批评教育或许就可以解决问题，或者通过温和的批评教育会更好地达到教育人和感化人的双重目的。但网络舆论往往将极小的事件放大，歪曲当事人本意，断章取义，以偏概全，或者故意诋毁当事人，把当事人“置于死地”而后快。在抽样调查和深度访谈中，我们发现，有些人经过十七八年乃至近二十年的艰苦奋斗好不容易晋升为乡镇长一级的干部，却由于某些非主观过错行为免职，个人的挫折感可想而知。而且，这样的挫折感还会在公务人员中逐步蔓延，有些人甚至对当前的问责制度感到恐惧和失望，对公职人员的前途感到迷惘和消沉。缺乏公正与公平的网络问责，摧毁的是很多人对人生、对社会的信心，以及对整个行政组织的信任。

从网络的社会功能来看，网络作为一种新型的媒介，作为监督政府的一种新的途径和新的方式，它的社会功能是不可低估的。如果网络能够健康地发展和运行，在行政问责中发挥积极作用，它必将弥补我国权力监督体制的不足，为我国权力监督机制的发展和完善作出重要贡献;如果网络的非理性因素不断滋长，网络审判在行政问责中大规模地存在，网络本身的发展也将受到致命的打击。一个舆论暴力、情感宣泄充斥的网络，不但不能形成以理性、协商和责任为基础的公民社会，反而会蜕变为混淆视听、加深冲突和仇恨的虚拟暴力社会。这样的网络不但不会得到大多数责任公民的支持，反而会使人们逐渐地疏远它、排斥它，最后淘汰它。因此，网络舆情审判初看起来是网络的胜利，网民的胜利，但从根本上讲，它是网络的失败，网民的失败，是网络和网民的慢性“自杀”行为。

成矿母岩往往具有多期多相的复杂结构，一般岩石具有斑状结构。在产状较复杂的花岗岩中，常含有多层中粒及细粒斑状花岗岩，前者为第1期，后者为第2期。无论是第1期还是第2期，它们在成分上都有显著的差异变化，如第2期有细晶岩、花岗斑岩、微斜花岗岩、闪长玢岩以及煌斑岩岩脉。

从行政机关本身来看，权威性、公正性是行政机关的重要特征。行政机关建立的根本目的，就是为了维护社会最起码、最基本的公平和秩序，促进社会和谐、文明和理性地发展。无论何时何地，行政机关都不能以牺牲权威性和公正性为代价，迎合和偏袒理性缺失的行为。在行政问责中一味地向网络舆论妥协，过分地迁就网络中的不太完整、不太真实的民意，在短时期内似乎得到了网民的认可和支持。但长此以往，政府最为可贵的对公平正义价值的恪守丧失了，以及建立在公平正义基础之上的自身的权威性也得到侵蚀。它为社会树立的不是尊重秩序与规则、注重平等与公正的典范，而是提供了倚强凌弱、以权压法的消极示范。因此，如果任凭网络舆情主宰行政问责行为，政府就会被网络“绑架”，被舆情“绑架”，最终在舆情的漩涡中失去自身真正的独立自主性与合法性资源。对于现代政府和法治社会而言，无疑这是一场灾难，一场与社会发展趋势背道而驰的深重灾难。

三、合民意性与合法律性的有机融合:问责公正的必由之路

正因为网络舆论对行政问责正反两方面的效应都非常明显，我们必须辩证地看待网络舆论，正确地处理网络舆论，扬长避短，兴利除弊，使之在行政问责中尽可能发挥正面效应，进一步推动行政权力的制约和公民权利的保障。

诚然，由于网络的匿名性、虚拟性、互动性、开放性与情绪感染性等特征，网络上的许多现象已经超出人们的想象。在互帮互助、正义伸张、道德激励、建言献策等许多真善美存在的同时，虚假言论、情绪宣泄、诽谤攻击、煽动蛊惑等假丑恶也不时地体现出来。于是，赞颂网络者有之，力主封杀网络者亦有之。我们认为，不管网络对行政问责带来多大的挑战和冲击，政府始终必须保持理性、开放和包容。这是因为:

许多事物都有正反两方面的意义，网络也不例外。正如马克思所言:“一切东西都有好的一面和坏的一面，好的一面应当吸收，而坏的一面则应抛弃。”①《马克思恩格斯选集》第3卷，第251页。对于网络，我们同样别无选择。尽管它给政府管理和政治生活出了一道又一道难题，尽管它把政府部门和政府官员一次又一次推到风口浪尖，但是，我们无法拒绝它，也不能拒绝它。在不回避、不对立的情境下，政府在网络舆论的批判中不断走向成熟，行政问责在网络的监督中不断向前发展。

网络是一种新型的媒体，重视媒体的作用也就必须重视网络的作用。随着社会的发展，人们对新闻媒体与良治政府之间关系的认识越来越深刻。在美国许多案件的审理中，法官们的评论无不闪烁着真知灼见。例如，在密尔斯诉阿拉巴马(Mills V．Alabama)一案中，最高法院认为，“新闻媒体充当而且旨在充当防止政府官员滥用权力的烈性消毒剂的作用。它是保证民选官员对人民负责的法定手段。”②384 U．S．at 219．Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut:Greenwood Press，Inc，1986，p．12．在美国诉纽约时报(United States V．New York Times)一案中，联邦法院认为:“为了更好地维护表达自由和人民的知情权，使之发挥更大的价值，权力部门必须忍受一个脾气坏的、固执的而又无处不在的新闻媒体。”③328 F．Supp．324，331(S．D．N．Y．1971)．Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut: Greenwood Press，Inc，1986，p．11．在纽约时报诉美国一案中，法官胡果·布莱克(Hugo Black)说道:“只有一个自由的不受限制的新闻媒体才能有效地揭露政府的欺诈行为。新闻自由的最大功能在于防止政府的任何机构欺骗人民。”④403 U．S．713，717(1971)，Quoted by Achal Mehra:Free flow of information:a new paradigm，Westport，Connecticut:Greenwood Press，Inc，1986，p．12．杰斐逊总统则用精练的语言概括了自己的思想:“我们应该拥有一个没有报纸的政府还是没有政府的报纸，如果要我在此二者之间作出选择，我会毫不犹豫地选择后者。”⑤Clarifying and Protecting the Right of the Public to Information，Congressional Record，June 20，1966，p．13653．

网络媒体是当今最为活跃的媒体之一，尊重媒体的表达自由同样必须尊重网络的表达自由。虽然网络媒体上的言论时常挑战政府的忍耐力，但热烈的、充分的网络表达并非一定是坏事——“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难。”⑥罗伯特·达尔:《论民主》，北京:商务印书馆1999年版，第105－106页。

网络是信息技术发展的一个新的阶段和形式，也是社会监督的一种新的方式。从农业时代、工业时代再到信息时代，每个时代都有科学技术的重大突破，每项重大技术也都不断地被运用到生产、生活、政府和社会管理等各个领域。信息网络技术在其他领域得到广泛运用的同时，也自然地向政府和社会管理领域渗透。因此，网络监督是科技进步和社会发展的必然结果。当今时代，由于公共事务日益纷繁和复杂，行政权力也不断向社会各领域渗透和扩张。权力的扩张必然带来权力监督、权力制约的新难题。没有与之适应的监督机制和监督方式，权力或许会像脱缰的野马，放荡不羁，奔腾肆虐。在某种程度上讲，网络监督的出现，正是与权力扩张相抗衡，是权力肆虐的“天敌”。权力扩张后的政府如果要保持健康和稳定，必须自觉接受网络媒体的监督，在网络的帮助下及时清除体内的病菌和毒素，及时约束贪欲的膨胀和诱惑的滋长。如果说传统的行政问责方式与传统的政治经济社会环境相适应，今天的网络问责方式也是当今政治经济社会发展的客观要求和必然产物。主动适应环境和社会的变化，是新的历史时期公共部门和公共官员的素质要求与道德自觉。

那么，在行政问责中，如何甄别、吸纳和融合网络舆情中所体现的真实民意呢?网络时代也是全民监督时代，只要发现政府官员的违法乱纪行为，网民都可能将线索提供给网络。现在的许多行政问责事件，最初都是因为网民提供了线索或图片。因此，发挥网络在行政问责中的作用，首先必须十分重视网络的线索提供功能。纪检监察机关虽然有自己的信息渠道，但完全依靠人员有限、物力有限的监督机关毕竟不能发现和解决所有问题。借助网络，依靠网民，纪检监察机关的触角不断延伸，最终形成一张无形的、全覆盖的、强大的监督网络，这是网络舆情最大的贡献。为了保障信息畅通，应该鼓励地方型、主流型网站的建立与发展，让网民在当地影响较大的网站上发布监督信息。事实上，有些地方(如浙江温州、天台等地)的网络已经在此方面取得了令人瞩目的成就，政府部门、网络负责人、网民之间建立了相互信任、相互合作、相互监督的良好关系。

在行政问责的调查处理阶段，要建立网络舆情的收集、甄别、吸纳和快速反馈机制。纪检监察部门要成立专门的网络舆情收集、分析与研判机构。行政问责事件发生以后，该机构负责全面收集、甄别舆情，并将舆情的主要内容梳理后及时汇报给问责决策部门。决策部门在参考网络舆情并依据相关法律法规作出处理决定后，及时将处理结果和处理依据反馈给网络和其他媒体。需要指出的是，决策部门对网络上的任何舆论必须进行理性、冷静的分析，决不能迁就和盲从网络舆论，决不能受网络舆论的影响有意加重对当事人的处罚。对于网络上的不真实报道或者谣言，网络新闻发言人要及时给予澄清。对于重大复杂的案件，必要时可以邀请网民代表全过程参与事件调查和处理，确保整个行政问责过程的公开与公正。

鉴于目前网络舆情引发的行政问责处理程序简单，处理依据不够明晰，处理结果较为随意的情况，有必要建立和完善相关的法律、法规和规章等。有些问责事件可能是典型的已经触犯刑律的案件，依法由法院追究当事人刑事责任即可;有些问责事件是明显的行政违法事件，只要依据原有的法律法规处理即可。但行政问责中的很多事件，很多并不是违法犯罪案件，甚至相关的行政规章和纪律规定也没有明确地加以界定，一旦网络舆情暴发，纪检监察部门往往草率处理，既缺乏严肃性，也缺乏公正性。因此，对于此类案件，必须出台专门的处理规定。要对常见的网络问责事件分门别类地加以研究，根据事件的类别、性质和严重程度提出相应的处理意见。这样，政府部门每次决定都是依照有关规定、有关程序进行，在全社会树立了严格依法办事、依规办事的形象，也有利于引导全社会的法治意识、规则意识，而不至于让网民随时随地在网络上进行肆无忌惮的泄愤和演绎无边无际的舆情暴力。

为了实现合民意性与合法律性的有机融合，还必须重视行政问责的听证程序。在我国，将听证程序运用到纪律处分中并不多见，网络舆论引发的行政问责采用听证程序的则更少。纪检监察机构应该对重大复杂案件或者当事人提出听证要求的案件进行认真听证。听证参与人员可以由当事人、纪检监察机构人员、人大政协代表、专家学者、媒体代表、公众代表、网民代表等组成。允许各方代表进行充分的讨论和辩论，允许当事人进行申述和答辩。听证程序既是一个事实真相的调查程序，又是一个处理建议的论证程序。听证的程序和规则设计等可以参照国外的公开调查制度(Public Inquiries)进行。①王名扬:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第122页。在不影响保密规定和隐私权规定的情况下，听证甚至可以通过网络进行直播，既保证处理过程的公开透明，保障当事人的合法权益，又充分尊重网民的知情权，也让事实得到澄清，理性得到张扬。

为了实现合民意性与合法律性的有机融合，同样必须尊重当事人的法律救济权利。法谚云:有权利就有救济，没有救济也就没有权利。现在的行政问责事件，尤其是那些网络舆论反响比较强烈的事件，有关部门作出处理决定以后，当事人很少进行权利救济，许多网民似乎也忽略了当事人的这种正当权利。痛快淋漓地对当事人进行指责和批判，而又不重视当事人的救济权利，这也正是网络不成熟，“网言可畏”的地方之一。不管当事人有什么过错，网民有指责的权利，纪检监察部门有处理的权力，但当事人同样具有申请救济的权利。尊重和保障救济权利，是法治国家的必然要求，也是文明社会的重要标志。因此，必须尽快完善网络问责的程序性规定，包括调查程序、处理程序、救济程序等。要明确规定当事人具有哪些救济权利，可以选择哪些救济渠道，以怎样的程序实现权利救济，等等。救济程序的完善，有利于尊重和保障处于不利地位的当事人的人格尊严和正当权利，有利于减少网络舆情中非理性因素的滋长和蔓延。只有将网络舆情中真实合理的民意和代表法律规定与法律精神的法意相融合，网络社会才会健康成长，行政问责才会真正完善，我们才能真正迈向文明与法治的国度。

(责任编辑:严国萍)

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1007－9092(2012)05－0044－06

邓蓉敬，中共浙江省委党校《当代社科视野》编辑部助理研究员，主要研究方向为行政管理理论与实践。本文系中共浙江省委党校青年教师学术促进会2012年度青年课题“网络舆论与问责公正:网络舆论引发的行政问责研究”(QCH201213)的阶段性成果。