缪开金，于洪生

（中国浦东干部学院，上海 201204）

城镇化建设是一项复杂的系统工程，不仅是对城乡经济二元结构的深刻变革，同时带来了农村的组织结构、社会结构和农民的思想观念、生活方式、利益诉求的深刻变化。面对城镇化带来的新变化，如何重构党在基层的组织体系、工作机制，进一步夯实党的执政基础，增强党的基层组织的创造力、凝聚力、战斗力，是当前急需研究的重要课题。

一、城镇化对基层党组织的影响

在城市化进程中，随着社区及党员的规模、类型不断扩大，群众的主体意识不断增强，这些都对基层党组织产生了重要的影响。

第一，城镇化对过去以行政村为单位的基层党组织设置方式提出了挑战。长期以来，党的农村基层组织是按行政村设立的。党章规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”按行政村设置的党的农村基层组织体系严整、职责明确，具有政权的性质。在计划经济和权力一元化的时代，党的基层组织体系使党能够深入到相对固定化的农村社会的每个角落，极有成效地发挥了对最广大人民群众的动员、组织、教育等功能，也使党的各项政策能够最大限度地贯彻执行。

按行政村设置的党的基层组织在城镇化过程中表现出了严重的不适应性，面临着诸多严峻的挑战。首先，市场经济取代计划经济和城镇化的社会极大地冲击了农村基层党组织赖以依靠的单位制度。农村土地被大面积征用，失去土地的农民在各种性质的经济组织中自谋职业；大量无行政主管却承载着包括原村级集体经济组织在内的各种经济组织、中介服务等社会组织新经济组织等涌入城镇，它们和其他党的基层组织缺乏横向联系。其次，社会经济权力的多元化对基层党组织的政权性质构成严重的冲击。在企业和相当一部分事业单位中，行政组织的自主权得到提高，基层党组织对职工的利益分配、个人生活等方面的影响日益淡化。在农村基层社区，由居民直选产生的基层自治组织虽然仍接受基层党组织的领导，但是与居委会之间的矛盾时有发生。基层党组织在居 （村）委会、物管企业、业主委员会三者协调中也显得乏善可陈,有的居民委员会形同虚设。城镇化导致原来的农村基层党组织出现组织涣散、思想混乱、凝聚力和“战斗力”严重下降的局面，

第二，城镇化增加了基层社区党组织对于社区中各种类型的党员管理难度。与城区相对成熟的社区相比，城镇化形成的社区由于其构成人口的复杂性，党员之间的异质性，远较传统的农村地区多元。农村党员与城市党员观念、意识等差异性较大,造成教育管理手段难于统一。大量农村党员涌入城市，由于价值观念、风俗习惯等影响，在党员活动中带来了许多冲突。比如农村社区党组织对区内的企事业单位,尤其是上级部门派出机构的党员和党组织关系不在本辖区的流动党员、高档住宅区的党员管理普遍存在畏难思想。二是部分党员人户分离,流动党员、隐性党员大量出现,造成管理上的空白点。三是由于行政体制上的条块分割和长期以系统为主的党建手段,使社区党组织面对社区中各种类型的党员缺乏教育管理力度,活动方式停留在走访、会议、联谊等传统形式上,致使党组织活动单一化、形式化和娱乐化,缺乏凝聚力和影响力。党员管理的难度直接影响了基层党组织正常的组织生活，从而影响了基层党组织作用有效性的发挥。

第三，城镇化过程中居民的主体意识增强和公共意识的削弱，对党的基层组织的动员能力提出了挑战。城镇化不仅仅是经济体制的转轨、社会结构的转型及文化模式的转换，同时也是人们心理上的转型，并伴随着出现社会认同上的巨大变化。由于城镇化的居民多数由习惯于独门独院的农民转化而来，培育对城镇社区的认同感还需要一个漫长的过程。旧的小农意识还没有完全消除，新的公共理念、公共意识等还没有培养起来。在城镇中，居民的流动尤其是空间的流动性，也包括社会的流动性，使得居民相互陌生，邻里关系的作用愈来愈小了。致力于集体活动或帮助他人的意愿因此降低了。[1]（P49）有的本着与世无争、多一事不如少一事的想法，对与切身利益不直接相关的事情置若罔闻。但是随着城镇化的推进，居民的主体意识明显增强，对于城镇化进程中的自身定位有了新的认识，更强烈地要求拥有并实现自己的权利。自我保护意识加强，人们需要通过政治参与向政府表达自身的利益要求和利益愿望，并积极参与政府对社会利益的分配。城镇化中社会各阶层的利益矛盾以及它们日益增长的利益意识使党和政府的利益整合和社会整合任务十分艰巨。

第四，城镇化过程中产生的利益纠纷考验基层党组织的利益整合能力。城镇化形成的农村社区的特征决定它存在着不同于农村社区和城市社区的各种问题。一是土地征占的补偿问题。城镇化提高了农民的收入水平，改善了生活条件。农村社区集体土地被征为国有土地，数量众多的农民失去土地，打破了农民传统利益结构。二是就业和社会保障等问题。城镇化就是农业劳动力转移的过程。大批农业劳动者从土地中解放出来，他们需要解决就业安置问题。三是一些城镇化地区由于各种历史和现实原因，村委会、居委会并存，原有行政村居住和管理模式被打破，但没有撤村建居，村民性质没有改变，这带来了选举、财务、党建等管理服务的新问题，同时行政村的功能逐渐向社区转移，村委会的设置和人员安排也出现了新的矛盾。这些问题，核心就是需要基层党组织平衡、协调各方面利益，是利益整合的问题。

第五，现代的城市社会管理对党的基层干部提出了更高的要求。目前，绝大多数基层农村党员的年龄结构偏高。二是文化水平偏低，本身缺乏对现代经济和城市社会管理必要的知识和技能。三是服务意识淡化。由于从事社区管理工作人员的工资收入相对较低，且不容易出“政绩”，很多干部不愿意做社区工作、群众工作。部分农村社区党员干部对宣传党的“三农”政策、提高农民素质、推进农业发展、维护农村稳定的组织等方面，领导和服务不到位。一些党员干部对群众的困苦不闻不问,对集体的公益事业漠不关心,有的只顾自己致富,缺少带领群众致富的意识和热情。由此造成从事社会管理工作的人员大多数是退居二线的老干部和刚参加工作的大学生，工作队伍相对薄弱。

总而言之，在城镇化的背景下，靠原有的工作模式很难适应形势的发展，导致党组织在整合资源、协调利益方面显得力不从心。这些都需要基层党组织发挥党建工作中的政治工作、群众工作、社会工作的优势，强化价值引领、突出利益协调、努力凝聚人心。

二、城镇化背景下的吴江市基层党建工作创新

江苏省吴江市是我们小城镇研究的起始地。近年来，随着市委市政府“乐居吴江”战略目标的推进，吴江按照“人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中”的原则，大幅提升工业化、城镇化水平，基本形成以工促农、以城带乡的发展格局。城市化率由1979年的10.6%上升到2011年的63.02%。根据2011年全国第六次人口普查统计结果，吴江市常住人口达127.75万，其中，中心城区（松陵镇、开发区、汾湖、盛泽）建成区面积超100平方公里，常住人口83.2万，占全市常住人口的65.26%，人口集中集聚态势明显，极大提高了公共资源和设施的利用效率。面对城乡一体化发展趋势，吴江市大力破除传统“城乡分治”理念和思维定势的影响，有效突破城乡区域、单位界限及摆脱了身份性质等思维窠臼，牢固确立城乡统筹的基层党建工作理念，完善工作体系，创新工作方法，推动新形势下基层党建工作科学、全面、协调、可持续发展。

1.创新基层组织设置体系。党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的。如果环境变更，工作条件改变，政治任务变化，党的组织形式与工作方法也必须有所改变。吴江市围绕农业向规模经营集中、工业向园区集中、农民向城镇集中趋势，突破传统的区域和城乡界限，改变基层党组织行政化的单一设置模式和封闭化的自我运行机制，建立更加灵活、务实、管用的基层党组织设置模式。一是适应城镇化发展趋势，根据地域相邻、资源互补的特点，以村村联建、村企联建、村居联建、村与社区等形式建立基层党组织。二是适应产业区域化、规模化发展趋势，在产业链条、龙头企业、生产基地、专业协会等处建立党组织，根据实际采取“同业组建”、“支部+协会”、“协会支部+龙头企业”等方式。三是适应党员就业多元化特点，在“两新”组织、集贸市场、社区楼宇、产业园区等处建立党组织，根据流动党员分布状况合理设置流动党组织。四是积极推行强强联建、强弱合建，发挥先进党组织在经费保障、人才集聚、规范化建设等方面的优势，探索局企共建、局村共建、局社共建、村企共建等党组织建设模式。

2．创新干部人才管理体系。打破城乡、行业、地域、身份和所有制界限，推进城乡干部人才资源的合理流动，建立城乡互动的干部人才工作体系。一是建立城乡干部人才双向选拔培养机制。采取直选形式选好配强村级领导班子，吸引和鼓励镇机关干部和外出务工、经商办企业的优秀人才、复原退伍军人等回村担任村干部，落实“一村一名大学生”计划，落实培养措施，加大从优秀村干部中定向招录公务员、事业单位工作人员的力度。树立“在基层一线培养选拔干部”导向，机关提拔干部原则先要到基层一线。二是探索建立双向挂职交流机制。有计划、有批次组织市镇机关事业单位优秀年轻干部到村、社区锻炼，选拔优秀村干部到乡镇挂职、乡镇干部到市级机关挂职。对挂职干部实行目标管理和激励考核，加大挂职干部的提拔力度。三是实行双向教育管理。建立全市党员整体培训规划，实行城乡党员联合培训。整合城乡教育资源，积极开展科技下乡、送法下乡、文艺下乡等活动，组织党员干部到农村接受现场教学。积极推进农村党员干部现代远程教育，实行城乡党员教育资源和信息资源共建共享。

3．创新党员动态管理体系。突破以行政区划为主的城乡党员二元管理结构，实现党员在日常管理、教育培训、服务群众等方面的互动与融合。一是建立城乡共同培养发展党员的模式。组织城乡党组织相互提供平台培养对方入党积极分子，相互协助建立入党积极分子信息库，并采取异地培养、委托培养、跟踪培养、驻地党组织协助培养等灵活多样的方式，增强培养效果。二是加强对流动党员教育管理。落实流动党员流入地属地管理、流出地延伸管理、流入地与流出地双向共管的职责，建立健全城乡互通、相互联网的党员信息管理系统。三是建立城乡一体党员培训机制。依托远程教育、科技素质培训等载体，采取岗位培训、学历培训、赴外培训等多种途径，积极构建多层次、多渠道、多形式的党员教育培训格局，实行城乡党员教育资源和信息资源共建共享。四是建立城乡联动的党员服务机制。以党员服务中心和党员服务站、流动党员服务站为平台，为党员提供学习培训、职业介绍、技术培训等服务，实现党员服务区域化、社会化。

4．创新党组织活动体系。一是探索城乡区域联动的党员活动模式。在村、企业、社区、机关、非公企业党组织中，地域相近、产业相连、行业相通、结对共建的党组织间定期联合开展党员活动。二是拓宽党组织共建内容。整合党组织活动资源，完善党内活动载体和平台，共建活动不断向法律服务、文化服务、创业与就业服务、医疗服务、教育科技服务等方面延伸扩展。三是构建城乡共享的党内激励关怀帮扶体系。建立党员帮扶制度，采取“党费补助一点、财政划拨一点、党员捐助一点”的办法，探索设立全市党员互助资金，用于帮扶城乡困难党员。完善领导干部联系点、结对帮扶、定期走访、谈心交流等制度，加快实现党内激励关怀帮扶常态化、长效化。

5．创新党组织工作体系。一是探索建立党建资源统筹配置机制。按照以城带乡、以工补农、互促共进的思路，统筹配置城乡党建资源，促进城乡党建实现合理有序流动。二是建立完善基层党建工作横向交流机制。建立完善不同类型党组织“党建工作联系（席）会议制度”，定期组织开展工作例会和经验交流活动，共同分析党建工作形势，提出开展党组织共建的办法和措施。三是建立城乡全覆盖的党员联系服务群众工作体系。深入开展“党员干部进万家”活动，城镇机关党组织和党员领导干部定期下访相关的基层单位和群众，坚持和完善党员联户制度，构建城乡一体党员联系服务群众工作体系。

6．创新党建责任体系。一是建立与统筹城乡发展相适应的领导体制。健全党委（党组）抓党建工作责任制，建立市委统一领导、组织部门牵头指导、各镇（开发区）党（工）委具体协调、基层党组织广泛参与的工作机制。二是建立与统筹城乡发展相适应的考核评价机制。坚持党建工作与经济工作同谋划、同落实、同检查、同考核，建立健全定期报告、目标管理、工作督查等制度，把基层党建工作成效作为考核领导班子和领导干部实绩的重要内容，把参与、支持城乡区域化党建工作情况作为衡量单位、部门党建工作的重要标准。三是建立与统筹城乡发展相适应的基层党建工作保障机制。落实党建工作责任制，保障城乡基层党组织工作经费，把基层党建工作经费纳入本级财政预算，确保满足基层党组织工作和活动的基本需要。

三、启示

一要坚持统筹城乡党建思想为指导。坚持“围绕经济抓党建、抓好党建促发展”的工作思路，把服务和促进科学发展作为党建工作首要任务。坚持用科学发展观来研究和确定基层党建工作思路，把构建城乡统筹基层党建格局放在推动城乡一体化发展、促进城乡社会和谐的大局中谋划，按照以人为本、同向加强城乡党员主体地位的核心理念指导城乡党建工作，按照统筹兼顾、推动城乡全面协调可持续发展的要求改进城乡基层党建工作，努力把党的组织和政治优势转化为发展优势。

二要牢牢把握城乡经济社会一体化发展趋势。牢牢把握住工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向适度规模经营集中这些基本趋向谋划和部署基层党建工作，紧紧围绕城乡建设规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、劳动就业一体化等任务确定党建工作基本内容，密切结合建立覆盖城乡的公共财政制度、发展壮大农村集体经济、构建城镇化和新农村建设互促共进机制等改革重点进行体制机制创新，及时针对城乡一体化发展过程中涌现的新情况新问题认真加以探索研究，使城乡统筹基层党建新格局框架体系和基本内容越见清晰，工作方向越见明确。

三要着眼于推动农村、企业、城市社区等各个领域党建工作的全面协调可持续发展。必须确立农村、城市、企业等各个领域党建工作全面协调发展的整体观，增强城乡开放意识，转变城乡二元分割的思维模式，将各领域党建工作置于同等重要位置，统一谋划、系统考虑和整体推进。以统筹兼顾为党的建设的根本方法，统筹城乡要素、党建资源和社会力量，不断提高基层党建工作的质量、效率和活力。积极探索新途径，努力拓展新领域，特别是把党的工作和党的基层组织覆盖到新涌现的经济社会组织，全面引领和指导社会各领域的发展方向。

[1][德]托马斯·海贝勒，君特·舒耕德.从群众到公民——中国的政治参与[M].张文红，译.北京：中央编译出版社，2009.