李兴民

完善地方政府金融管理体制的思考

李兴民

编者按：地方政府金融管理体制是我国金融管理体制的重要组成部分。完善地方政府金融管理体制，对推动我国金融业的发展和地方经济、社会的发展具有重要的作用。在完善地方政府金融管理体制方面，人们做出了一些有益的探讨，同时也直面当前我国地方金融管理体制存在的一些需要迫切解决的问题，进行了深入的剖析和提出一些解决对策。本期编发一组文章，以飨读者。

地方政府金融管理体制是我国金融管理体制的重要组成部分。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出要“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。这既有前瞻性，也恰逢其时。当前，在地方政府不断探索金融管理体制的基础上，如何进一步调动地方政府的积极性、完善地方政府金融管理体制，推动我国金融业更好更快发展，已成为一个迫切需要解决的课题。

一、完善地方政府金融管理体制是经济发展的迫切需要

金融资源是地区经济发展不可或缺的增值要素，在地方经济社会发展中的地位和作用日益凸显。目前，我国金融业实行“一行三会”自上而下的垂直管理模式，虽然在一定程度上保证了监管的专业性和金融机构的稳定性，但这种模式对地方金融发展整体规划的关注不够，不能较好地兼顾各地经济发展及金融需求的差异性。当地方金融发展与金融监管出现矛盾时，地方金融发展往往被置于次要位置。地方中小金融机构的发展还没有受到应有重视，即使在经济较发达地区，也同样存在地方金融发展滞后、中小企业和“三农”融资困难等问题。因此，加快地方金融发展、促进经济增长、保持地区稳定是地方政府的现实需要。

客观上讲，我国金融业的垂直管理模式，有效避免了地方政府对金融业的行政干预，确保国家宏观调控政策的独立性和执行力，但这种模式也存在一定的管理空白（如非法集资问题的解决离开地方政府的参与很难取得实效等）。随着经济社会发展和金融体制改革的不断深化，越来越多的区域性中小商业银行以及其他非银行金融机构快速涌现，现有金融管理体制的矛盾和问题日益凸显。今年以来，地方城投债券出现违约风险、多地发生民间高利贷风险积聚、温州“跑路”等事件，给地方金融监管敲响了警钟。尽快完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任的呼声日益强烈。

地方政府金融管理部门熟悉当地经济、社会发展状况，能够更为准确和客观地对地方法人金融机构的经营和风险状况作出评估，灵活采取各种手段，促进金融业与地方经济的互利共赢，在一定程度上填补了垂直管理的空白，起到了沟通地方政府与基层央行、金融监管部门之间的桥梁作用，便于基层央行、金融监管部门动态掌握当地金融运行情况，有利于有效防范和处置潜在的风险，保证国家货币政策的正确执行。因此，尽快完善地方政府金融管理体制，是贯彻国家宏观调控政策、有效防范和化解系统性金融风险的需要。

二、当前地方政府金融管理体制存在的问题

1．地方政府具体履行金融管理职能的部门众多。近年来，为了吸引更多的金融机构进驻和资金流入本地，地方政府纷纷设立了专门机构负责地方金融资源的统筹协调工作。据统计，自 2002年 12月北京市政府金融工作办公室挂牌成立以来，31个省区市都成立了省级政府金融办公室（以下简称“金融办”），283个地级以上城市中也有222个成立了金融办，一些县市、区级政府也成立了相应的机构。除金融办外，地方政府还有多个部门承担具体的金融管理职能。比如，一些省级信用联社受省政府委托，对农村合作金融机构行使管理指导、协调和服务的职能；省、市国资委对同级信托公司行使出资人和监管的职能；典当行的管理由经贸委或商贸局负责；融资性担保公司的管理由中小企业局负责，等等。在这种“多龙治水”的模式下，既不利于全面掌握地方法人金融机构的整体情况、统一调配资源，又容易产生推诿扯皮、覆盖面不足等弊端，大大降低了管理效率。

2．地方政府金融管理部门职责边界尚不明晰。目前，金融办由地方政府自行设定，其履职缺乏法律法规的支撑，运行情况也参差不齐。地方政府金融办的职能究竟是应着眼于防范金融风险、维护地方金融稳定，还是致力于促进地方融资，仍然不明晰。从目前情况看，各地金融办的“三定”方案中或明确包含或实际上承担了促进地方融资的职能，这与金融办逐步纳入的金融监管职能之间明显存在着冲突。特别是在融资性担保业的监管上，金融办面临的职能冲突更大（政府控股的担保公司可能被金融办用来为地方融资平台贷款服务甚至于违规担保）。金融办职责边界的不明晰在一定程度上使中央金融监管机构的监管权威在基层受到影响。由于金融办代表地方政府行事，“一行三会”的派出机构虽然不归地方政府领导，但在开展工作时必须得到地方政府的配合，常常要仰仗金融办；不仅如此，一些省份的金融办还负责地方金融机构的人事任免，继而对地方金融机构的日常经营施加影响，一定程度上削弱了金融机构的公司治理水平。

3．地方金融监管协调难度大漏洞多。目前，我国地方金融管理体制仍是“一行三局”的分业监管模式。由于各监管行业的分支机构在各自的职权范围内行使监督职能，随着金融网点急剧增多，缺乏有效的信息共享机制，导致监管协调难度大。据统计，到2010年末，我国银行业金融机构网点达19.5万个；保险专业中介机构达2550家，兼业代理机构达18.99万家，证券公司达106家。而且，随着金融不断创新和混业经营不断发展，金融业务综合化、大众化、社会化趋势越来越明显，地方金融和民间金融量大面广，仅靠垂直监管难以做到“监管全覆盖”，存在监管盲区。同时，由于地方政府具体履行金融管理的部门众多，导致对一些地方金融机构的监管存在重叠或真空。例如，对于农村信用联社的管理，金融监管部门以及省、市、县三级政府均可不同程度地对其经营管理进行干预；而对于市、县两级的证券机构和保险机构，既无当地监管部门，各级地方政府也不对其进行管理。在此情况下，地方金融管理的效率与效果很难得到保证。

4．地方政府对金融机构的隐性干预较多。为使金融机构服务于本地企业和经济增长，地方政府对金融机构有强烈的干预动机，但往往不直接以行政命令的形式要求金融机构按其偏好发放贷款，而是凭借其强有力的行政权力和政治影响，通过规劝、诱导、诱使甚至施加压力的方式，间接影响金融机构的信贷决策和经营行为。当地方政府决策的一些项目不能通过正常渠道得到资金支持时，地方政府就会运用行政手段，“命令”某些政府能够控制的金融机构为这些项目提供资金支持。一些地方政府还利用掌握的资源，如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴、税收优惠等对金融机构进行“诱导性”干预，促使当地金融机构增加对地方政府所推荐的行业和项目的融资与投入。

金融办为发展地方经济，往往过于强调贷款投放对经济的支撑作用，给金融机构设定信贷目标并对完成情况进行考核；而对经济结构、信贷结构优化调整及民生金融重视不够；常常为了地方经济发展，不惜违规操作。从长远看，这种对金融机构的隐性干预，在一定程度上影响了中央宏观调控政策的执行效果，扭曲了资金的市场化配置，损害了资源配置效率和金融市场定价机制，对地方金融的健康发展极为不利。

5．部分地方金融机构经营管理质量有待提高。目前，部分地方金融机构自身存在问题较多，主要体现在：一是资产质量不高。目前我国现有城市商业银行约110家，通常由所在城市政府（地级以上）参股并对其进行管理。而中国银监会发布的统计数据显示，截至2010年12月末，我国境内商业银行不良贷款余额4293亿元，其中：次级类贷款1591.6亿元，不良贷款率0.42%；可疑类贷款2042.7亿元，不良贷款率0.54%；损失类贷款658.7亿元，不良贷款率0.18%。而占比为7.58%的城市商业银行不良贷款余额高达325.6亿元，占比为6.35%的农村商业银行不良贷款余额达272.7亿元。二是内部治理结构不健全、外部监管措施不到位。一些地方金融机构内部治理结构不健全，没有真正起到对金融机构内部经营管理的监督制约作用。特别是一些地方性金融控股公司，它们大多由地方政府相关组织组建，与地方政府有着千丝万缕的联系。如果地方政府在行政管理与行使出资人权利中职能混淆，既当运动员又当裁判员，那么破坏市场公平竞争秩序的现象就会时有发生。例如，个别地方金融机构存在着对大股东发放关系贷款、违规提供担保，甚至将金融业务变为利益输送的工具等问题。

三、完善地方政府金融管理体制的建议

1．建立金融监管的中央与地方协调机制。一是进一步明确中央与地方金融监管权限。在确保金融市场统一性前提下，依据地方差异性，按照权责一致的原则，科学划分地方金融管理权限，合理引导和调动地方政府加强金融监管的积极性，赋予地方政府发展地方金融业的权力，赋予地方政府监管中小企业融资平台的职能。二是建立“一行三局”同地方政府间稳定的协调机制。明确地方政府在防范和处置地方金融风险中的牵头协调职能，建立地方金融监测体系，适时判断区域金融活动的合法性、合理性和有效性等，防止出现监管盲区。

2．加强地方政府金融管理机构的建设。一是整合分散在多个政府职能部门的监管职责，明确地方政府金融管理部门的职责，对地方金融实行统一规划、管理、协调、服务。二是建立规范有效的管理、监督体系，地方政府金融管理部门应更多地采用经济、法律和市场化的手段管理地方金融机构，监督其合法经营，防止出现违法经营及其他危害地方金融安全的行为。三是加强金融管理部门与相关部门之间的沟通协作，搭建政府部门与金融机构的信息交流平台，促进金融监管信息共享，提高金融监管的有效性。

3．加强对地方金融机构的指导和管理。加强地方金融机构内控机制的建立和落实，降低不良资产率，化解风险，提高管理水平。一是完善地方金融机构内部管理运行机制，强化约束激励机制，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控。二是对于各类新型金融机构和准金融机构，不断完善管理细则，通过外部监管规范其经营，关注其成长过程中可能出现的风险。三是建立适当的信息披露制度，及时向社会公众披露有关金融机构的经营状况和财务成果，增加市场透明度。

4．优化金融生态环境。一是建立健全地方金融机构管理配套法律法规，研究制定统一、规范的业务流程和操作标准，加强对地方准金融机构和其他机构的管理，规范地方金融机构发展。二是建立地方金融预警制度，及时发现、预警并采取有效措施，防止风险或危机的扩大和恶化。三是进一步完善金融基础设施建设，建立银行业、证券业和保险业的投资者保护制度，加强反洗钱监管工作。四是鼓励地方政府根据本地实际，推进金融创新，破解中小企业、“三农”等融资难题。五是加快政府职能转变，建设服务型政府，提高公共服务水平。

（作者系中央政策研究室信息局副局长）

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