董大维

（上海市水务行政执法总队，200050，上海）

我国第一部流域综合性行政法规 《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）正式颁布施行，标志着太湖流域管理进入了依法治水的新阶段，这是水利法治建设的重大成果，对上海进一步加强水资源管理和保护必将产生深远的意义。

结合上海水利行业行政执法特点和上海市当前及今后一段时期城市建设特点，从水利行业行政执法特点出发，浅议水行政执法“项目跟踪制”的含义、必要性和具体做法，以期将《条例》的有关规定真正落到实处，做到依法行政，提升执法效能，维护正常的水务管理秩序。

一、水行政执法实行“项目跟踪制”的含义

上海市“十一五”期间主要水利违法现象有擅自填堵河道、违法涉河施工、违规设置排污口、未经防汛论证建设地下公共工程以及危害堤防安全等。除危害堤防安全外，其他违法现象大多与工程项目的开发建设有关。在执法工作开展过程中，上海市有关水务行政执法单位探索形成了以 “项目跟踪制”为核心的执法模式。

“项目跟踪制”是指通过各种信息渠道，了解和掌握上海市各类建设项目信息，以关注“填堵河道、涉河施工、入河排口以及地下空间防汛”为重点，有针对性地开展法制宣传、日常巡查、专项执法、批后监管等工作，并采取“针对性检查、阶段性监督、过程性掌控”的方式，对涉水建设项目进行事前、事中、事后动态监管。

二、水行政执法实行“项目跟踪制”的必要性

上海地处长江流域和太湖流域下游河口平原三角洲河网地区，市内水网密布，全市共有河道33127条，长24915 km；湖泊 26 个，面积 73.1 km2；河道（湖泊）总面积642.7 km2，河面率为10.1%。主要河道有黄浦江、苏州河等，其中，黄浦江是太湖流域的重要排水通道，也是上海市重要的排水、引水、通航骨干河道，黄浦江中上游防洪、除涝、灌溉和航运与太湖流域的综合规划关系密切，而其下游则在上海市区境内，与上海发展息息相关。

《条例》的颁布施行正值上海“十二五”规划开局起步之年。上海市“十二五”规划对推动城乡一体化发展，加快推进资源节约和环境保护提出了基本要求。就水行政执法而言，准确把握当前面临的形势和任务，聚焦重点开发建设项目和热点开发区域，将城市建设过程中可能危及上海市水资源、水环境、水安全的水事违法行为遏止在萌芽状态，显得尤为重要。

“项目跟踪制”是在结合上海市城市建设特点基础上贯彻落实 《条例》的有效举措。上海市随着城乡一体化的大力推进，基础设施建设、新城镇建设、工业园区建设以及房产开发项目建设力度的不断加大，建设主战场已由中心城区转移到郊区，水行政执法工作的重心也势必随之转移到对郊区涉水建设项目的监管上来。

“项目跟踪制”是在结合上海市水利行业行政执法特点基础上贯彻落实《条例》的有效途径。大量基础设施建设、市政配套建设以及房产开发建设对上海市河道、堤防等造成了不同程度影响，事后处罚难以根本消除威胁和隐患。在执法工作中，以执法效果为目标导向，对全市涉水建设项目进行动态监管，规范建设主体的涉水行为，无疑是一种较为有效的途径。

“项目跟踪制”是在探索后世博水行政执法长效监管机制基础上贯彻落实《条例》的有效抓手。水行政执法仅仅依靠单打独斗往往难以取得很好的效果，必须联合各方力量。而“项目跟踪制”无疑是调动各种执法资源的有效抓手，水行政执法单位在执法宣传、联合检查、批后监管过程中，可以项目跟踪、动态监管为平台，实现全方位、全过程监管，从而更好地整合水务和相关单位执法资源，实现优势互补，形成工作合力。

三、水行政执法实行“项目跟踪”的步骤

分类梳理、锁定重点和分步实施、动态监管是“项目跟踪制”的基本步骤。“分类梳理、锁定重点”主要解决“十二五”期间每年水行政执法工作“做什么”的问题，其目的是确保执法部门能够根据职责对水行政执法形势、工作目标和工作任务作出准确研判，从而有目的地开展执法工作；“分步实施、动态监管”主要解决“十二五”期间每年“怎么做”的问题，其目的是确保执法部门结合形势任务，落实具体工作措施。

1.梳理、锁定重点

主要通过各种政府门户网站等信息渠道对上海市各区县 “十二五”建设项目信息进行收集梳理，针对“填堵河道、涉河施工、入河排口以及地下空间防汛”等事项，按照条块结合的方式进行分类，即建设项目是以铁路、公路、轨交和隧道等条线建设为主，还是以新城镇、工业园区、保障性住房和房产开发等以板块开发为主，以及建设项目是否办理水行政许可、是否受过水行政处罚等进行分类，对“十二五”期间水行政执法的工作形势和任务有一个总体把握。然后，通过分类梳理，结合形势任务和上级有关要求确定“十二五”期间和年度执法工作重点，根据所辖区域明确重点监管项目，分解目标任务，制定工作措施，落实工作责任，有序推进各项执法工作的开展。

2.动态监管

“分步实施、动态监管”，即按照“事前、事中、事后”的步骤实施。“事前”主要以柔性执法为主，体现和谐执法的理念，运用行政指导、行政合同、执法宣传、自查整改等柔性执法方式，规范建设主体涉水行为，完善水行政许可手续，落实防汛责任，确保区域防汛安全，达到关口前移、源头治理、惩防并举、预防为先的目的。“事中”主要以刚性执法为主，体现分步实施的理念，以专项整治、行政处罚、行政强制等刚性执法手段，对经过宣传、指导、服务、告诫、提醒等仍拒不整改，以及发生严重破坏水环境、危害水安全的突发事件加大执法力度，督促相对人落实整改，完善相关水行政许可和备案手续。“事后”主要对许可事项的执行情况进行监督检查，明确各类水利行政许可事项的监管要点，根据项目建设的时间节点，以实地检查为主，以书面检查为辅；由以往侧重程序监督向以程序监督与实体监督并重的工作方式转变，督促建设主体落实许可要求。通过对建设项目实行事前、事中、事后全过程监管，最终达到对涉水建设项目实行动态监管的工作目的，从而进一步提升执法效能，树立水务行政执法良好形象，维护正常的水务管理秩序。