巫菡蕾，刘国红

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）是流域综合管理和保护的一项重大法律制度建设，也是立法工作服务流域经济社会发展的重大举措。立法是基础，执法才是关键，好的法律制度仍需一个付诸实践的艰巨过程。强化监督，规范执法，是贯彻实施《太湖流域管理条例》、推进依法行政和依法治水的关键。

一、《条例》对流域监督执法工作的促进作用

1.明晰监督职责

《条例》明确了地方人民政府及其水行政、环境保护等主管部门，以及太湖流域管理机构的监测及监督检查职责。地方人民政府建立饮用水水源保护区日常巡查制度，在饮用水水源一级保护区设置水质、水量自动监测设施。组织对饮用水水源、供水设施以及居民用水点的水质进行实时监测。环境保护主管部门负责水环境质量监测和污染源监督性监测，加强对重点水污染物排放总量削减和控制计划落实情况的监督检查，并按照职责权限定期向社会公布。太湖流域管理机构和两省一市人民政府水行政主管部门负责水文水资源监测，加强对水功能区保护情况的监督检查，定期公布水资源状况；太湖流域管理机构负责两省一市行政区域边界水域和主要入太湖河道控制断面的水环境质量监测，以及太湖流域重点水功能区和引江济太调水的水质监测。

2.创新监督手段

《条例》建立了区域暂停审批制度，规定未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划，行政区域边界断面、主要入太湖河道控制断面未达到阶段水质目标，未完成违法设施拆除、关闭任务，因违法批准新建、扩建污染水环境的生产项目造成供水安全事故等严重后果等情形的，要暂停办理相关区域可能产生污染的建设项目的审批、核准以及环境影响评价、取水许可和排污口设置审查等手续，并通报有关地方人民政府采取治理措施。同时《条例》还规定主要入太湖河道控制断面未达到水质目标的，在不影响防洪安全的前提下，关闭其入湖口门并组织治理。

3.建立考核制度

《条例》规定国家对太湖流域水资源保护和水污染防治实行地方人民政府目标责任制与考核评价制度。国务院有关部门，对两省一市人民政府水资源保护和水污染防治目标责任执行情况进行年度考核，考核结果报国务院。同时规定了地方各级政府逐级考核的责任。

4.推动信息互通

《条例》规定建立统一的太湖流域监测信息共享平台，实现全流域监测信息的互联互通、资源共享，提升流域整体监督执法的决策支持与保障能力。《条例》还建立了跨部门跨地区的违法行为互相通报机制，太湖流域县级以上地方人民政府水行政、环境保护、渔业、交通运输、住房和城乡建设等主管部门和太湖流域管理机构，在对太湖开发、利用、保护、治理的监督检查中发现违法行为，应当通报有关部门进行查处，必要时可以直接通报有关地方人民政府进行查处。

5.加大处罚力度

《条例》在与现行法律、行政法规衔接的基础上，提高了对违法行为的罚款数额，对破坏太湖流域水资源、造成水污染的各类违法行为规定了相应的法律责任。

6.明确责任追究

《条例》对有关管理部门、单位及其相关工作人员不履行相关管理职责，规定了责令改正、通报批评、行政处分、依法追究刑事责任等责任追究办法。

二、流域监督执法工作的新特点

流域监督执法工作涉及面宽，专业性强，且随着《条例》的实施，监督执法工作将呈现出新的特点。

1.任务更重

《条例》结合流域实际和水环境综合治理经验提出的一些创新制度，如对太湖等重点河湖水域及沿岸一定陆域范围实行特别保护，对垃圾场、水上餐饮、高尔夫球场等实行项目禁入，明确运输剧毒物质、危险化学品的船舶不得进入太湖。为了确保这些新的制度切实得到落实，相关部门监督执法的范围更广，内容更多，任务更重。

2.阻力更大

《条例》除了规范管理，严格准入，规定了禁止可能造成水资源短缺、水质恶化、污染加剧、洪涝灾害、湖面萎缩、地下水超采、生态退化的各类行为的预防保护措施外，还规定了调整现有产业布局，淘汰落后产能，拆除、关闭、搬迁现有与《条例》不符的企业、设施，实施排污总量控制削减及退渔还湖、退地还湖等治理措施和退出机制，这必然涉及既得利益的调整甚至削减，也涉及局部利益对流域全局利益的服从。随着利益主体多元化、利益格局复杂化，严格、公正实施监督执法的阻力非常大。

3.联系更紧

《条例》一方面规定水利、环保、渔业、交通等部门和太湖流域管理机构都要依法加强监督检查，有关审查、审批主管部门都可以依法实施暂停审批；另一方面也对相关职责进行了分工和有序衔接，例如，以“未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划”作为依据实施暂停审批时需要环境保护部门的相关监督信息，以“行政区域边界断面、主要入太湖河道控制断面未达到阶段水质目标”作为依据实施暂停审批则需要太湖流域管理机构的监测监督数据，各有关部门在监督执法工作中的信息沟通显得尤为重要。

三、太湖流域水行政监督执法的经验

1.流域水法规建设成绩显著

近年在国家水法规体系不断完善的基础上，流域内两省一市围绕防汛抗旱、水利工程管理、河道及采砂管理、水资源管理、水土保持、水行政执法等不断强化地方立法力度，出台了如《江苏省湖泊保护条例》《浙江省建设项目占用水域管理办法》《上海市饮用水水源保护条例》等一系列地方性法规、规章，为流域依法行政、依法治水奠定了良好的基础。

2.水行政执法体系不断健全

流域各省、市以及太湖流域管理局不断加大执法机构、队伍及装备建设力度，组织开展多渠道、多形式、多层次的选拔、培训与考核，任命水政监察员，人员配置日趋合理，素质不断提高。同时，拟订了一整套内部规章制度及执法文书，水政监察硬件条件不断改善，水政监察基础设施从无到有，逐步发展壮大，各水政监察队伍都配备了车船、调查取证、信息处理等基本设备，在巡查、调查取证、案件查处等工作中发挥了重要作用。

3.水行政执法力度不断加大

流域内各级水政监察队伍认真履职，不断加大水行政执法力度，通过开展专项执法活动，加强巡查，查处案件，为维护正常的水事秩序、保障流域水资源可持续利用发挥了重要作用。如江苏省开展了百湖执法大检查专项活动，在全省范围内掀起了保护湖泊、维护河湖健康生命的新高潮。浙江省执法队伍多级联动，联合开展水政巡查，加大对河道、水工程、取水户以及开发建设项目等巡查和查处力度，取得明显成效。上海市加强工作协同，市区联手，专业联合，部门联防，条块联动，以“三违一堵”“汛期水环境安全保障”“苏州河上游泥浆入河排口检查”等专项执法活动为抓手，严肃查处各类水事违法案件，依法维护了水务管理正常秩序。太湖流域管理局不断强化日常巡查，及时发现、报告水事违法行为，为及时查处违法案件发挥了重要作用。同时以直接查处违法案件为抓手，不断加大查处和督办力度，水事违法项目明显减少，水事秩序明显改善。

4.积极探索水行政执法合作机制

太湖流域管理局会同地方水行政主管部门多次组织开展联合执法检查和专项执法行动，在此基础上总结提出了“一湖两河”水行政执法联合巡查制度，将联合巡查、定期磋商、案件处理、重大或有特殊影响案件的报告、案件督办、培训与交流、表彰等多种流域和区域的合作机制以制度的形式予以固定。该制度实施以来，太湖流域管理局各级执法队伍组织地方开展了20余次联合巡查，共发现、处理水事违法案件近百起，一批大案要案和影响较大的水事违法案件得到了依法妥善处理，扩大了影响，充分发挥流域和区域的合力优势，推进了水行政执法工作。

四、进一步强化监督执法的建议

1.完善监督执法工作制度

要建立完善执法巡查、立案和报告等制度，对监督执法各个具体环节的执法规范、质量标准作出细致的规定，防止执法随意性，根据不同职责范围、工作层面，规定执法巡查的目标、巡查频次、主要任务、工作重点及对巡查工作的具体要求，以及保障执行的措施，规范巡查报告行为，理顺报告处理程序，明确违法项目检查要求，强化巡查纪律和台账管理，落实巡查责任，同时对违法行为的取证立案等工作作出规定，杜绝有案不立的问题发生。实现事后查处向事前预防转变，有效提高预防和及时发现、处理水事违法行为能力。

2.加大监督执法力度

各有关部门要按照 “高标准、严要求，采取更有力、更坚决的措施”的精神，在职责范围内加强对太湖开发、利用、保护、治理的监督检查，加大查处违法行为的力度，确保《条例》规定的各项制度不折不扣地执行。要及时组织开展贯彻实施《条例》专项执法活动，重点加大对违法取水、违法排污、违法建设、非法侵占河湖水域岸线等行为的查处力度。及时跟踪调查违法行为，掌握第一手资料和证据，并做好查处和督促落实工作，确保处理、处罚措施落实到位。

3.形成监督执法合力

监督执法的责任部门需建立规范、畅通的沟通方式和协作机制，发挥太湖流域监测信息共享平台的优势，对监测监督信息、审查审批结果等信息实施共享，对监督检查中发现属于其他部门管辖的违法行为依法通报有关部门进行查处，确保有关监督执法主体都能及时准确掌握相关情况，使监督执法工作始终占据主动。同时要在水利部门联合巡查的基础上进一步深化建立跨区域跨部门的联合巡查制度，有效整合监督内容、监督手段、监督人员、监督装备等，达到最大程度的优势互补，共同发现问题，共同确定处置方案，共同检查验收整改情况，提高监督执法效率，共同维护流域的水事秩序和安全。

4.建立责任机制

要完善执法责任和责任追究制度，健全内外部监督制约机制，强化对自身执法活动的监督，明确监督执法责任，督促各级领导和监督执法人员主动发现和纠正本单位、本部门在执法过程中存在的违法违纪问题。重点加强对不履行供水安全监测、报告预警职责，发生供水安全事故不及时采取应急措施，不执行取水总量控制制度，不履行水资源调度职责等行为的监督，对因监督不力以及严重失察造成所属人员严重违法违纪的，要追究有关领导和责任人的责任。

5.开展宣传教育

以水法、防洪法、水土保持法以及《太湖流域管理条例》等为重点，充分利用“世界水日”“中国水周”“世界环境日”“全国法制宣传日”等集中开展法制宣传活动，通过新闻媒体、网络、讲座、培训、座谈会等多种形式和手段，强化面向社会公众的水法规宣传。继续开展面向流域相关管理部门、基层地方政府等的宣传教育，加强对执法相对人的宣传教育，以点带面，逐步形成尊重水法律、遵守水法律的良好氛围。

[1]李国英.全面落实《太湖流域管理条例》推进太湖流域水利事业又好又快发展[J].中国水利，2011（21）.

[2]叶建春.全力抓好《太湖流域管理条例》贯彻实施[J].中国水利，2011（21）.