金忠贤，邵 敏

（上海市水务业务受理中心，200050，上海）

上海市位于长江河口与杭州湾之间，长江河口由崇明岛将其分为北支和南支，其中南支被长兴岛和横沙岛分为北港和南港，而南港又被九段沙分为北槽和南槽。长江河口的口门宽度约90 km，口门外侧则是无边界水域（海域），位于上海市范围内的河口段长度约150 km。长江河口地区的砂源一般分布在河口沙滩上、水道航槽中、泊船锚地间。由于砂质关系，上海区域内的河口砂源一般不适宜作为建筑用砂，只能作为吹填造地、保滩护岸、修筑路基、航道整治及场地填高的主要用料。采砂区域不仅受到河势稳定和防洪安全的制约，而且还受到长江口深水航道、长江隧桥、青草沙水库、自然保护区、军事过江管线等敏感区域的限制。另外，河口地区既有河道的属性，又有海洋的特征，因此在采砂管理上十分复杂。

自2002年1月1日 《长江河道采砂管理条例》施行以来，经过10年的实践和努力，长江河口上海段从无序无证采砂基本转变为有序有证采砂。管理好长江河口上海段的采砂活动，应从长效管理入手。

一、服务上到位

在采砂许可审批上做到服务到位，是创造采砂长效管理的条件。

根据上海采砂的实际情况，采砂申请人提交的材料较多，包括采砂船舶、船员证书和采砂设备书面材料、采砂所属工程的项目批文、采砂论证报告以及由海事部门发放的水上水下作业施工许可证，因此采砂许可的审批周期相对较长。对于这些情况须在受理时一一讲清，在受理窗口向申请人提供所需材料和审批流程的办事指南及申请表格样板书，并在水务网上同步公开，使申请人清楚应当准备哪些材料及如何提交，避免申请人因了解不清而影响许可手续办理情况的发生。由于采砂审批整个流程与海事部门的水上水下作业施工许可证审批是嵌套的，另外在受理时还会碰到一些特别情况，申请人在提交申请材料时很难一次准备齐全，为方便申请人和确保依法行政，在发出补正材料通知书时实行了一次讲清、一次补正的制度。受理时一次告知，与申请人充分沟通和交流，以获得申请人的理解和支持，使采砂申请成为采砂单位和个人的自觉行为。

二、能力上提高

采砂管理能力的提高，是形成采砂长效管理的基础。

《长江河道采砂管理条例》施行以来，相关部门在贯彻力度、业务技能、协调水平上通过不断学习和实践得到明显的增大和提高。上海水务系统处级干部对《长江河道采砂管理条例》进行专题学习，上海市人大组织全市相关干部和执法人员进行重点学习，工程技术人员作为再教育课程进行必修学习，加大了贯彻力度；市水务业务受理中心组织开展采砂管理知识讲座，并针对业务人员制定师徒带教方案，签订带教协议书，提升了业务技能；根据上海采砂许可审批与海事部门相关审批嵌套的特点，上海市水务局与海事部门、航道管理部门一起，针对采砂管理与审批中出现的具体问题，在时间上采取定期与不定期、在规格上采取领导层或执行层召开多种形式的沟通会，并协商制定了嵌套审批流程规则，通过了三局（水务局、海事局、航道管理局）联合发文，提高了协调水平。

三、作风上改进

采砂受理审批办事中改进工作作风，是实行采砂长效管理的保证。

采砂审批从受理到批准后发证，有了一个规范的程序。采砂申请项目中有国家重点工程、应急抢险工程，甚至还有采砂用途处在规定边缘的工程。针对不同的工程性质，一切从实际出发，对于时间要求急迫的项目，召开多部门参加的协调会，统一思想，进入绿色通道进行加快办理，在确保采砂行政审批严肃性的基础上适度灵活，可避免审批项目流转过程中服务咨询不准确、受理审批不规范、报告评估不严谨、行政执法不严肃的问题发生。例如崇明至启东长江公路通道工程是国家高速公路网G40上海至西安高速公路的重要组成部分，工程时间紧且需400万m3填料。其通道工程路基填料如采用传统方式就近农田取土，将毁坏农田200 hm2，工程建设方决定采用长江河口采砂避免毁坏农田的施工方案。尽管采砂用途处在规定的边缘，但经多方协调，最终这项利国利民的施工方案获得审批，目前该工程已全线贯通，且为保护我国基本农田作出了贡献，社会反映良好。

四、监督上加强

在采砂管理活动过程中，因地制宜做到水域、陆域监督检查双管齐下，是推进采砂长效管理的关键。

长江河口地区河势复杂，沙滩众多，河面宽阔，风浪较大，来往船舶密集，给采砂船舶的监督检查带来了难度。《长江河道采砂管理条例》施行后，根据上海的特点，采取多项措施加强监督检查，使长江河口采砂活动有序进行。一是联合执法。借助海事部门和航道部门的执法力量，一起参与采砂联合执法监督，对一些无证非法采砂船只施以足够的威慑力，最大限度地杜绝乱采滥挖。二是加强宣传。在上海水务网站上进行广泛宣传，执法人员赴采砂船进行专门宣传，提高采砂船依法申请采砂的自觉性。三是现场恳谈。对于某些重大工程，采砂、运砂、吹砂船舶众多，为确保采砂工作安全顺利进行，召集采砂受理、审批、执法、管理等有关人员一起到工程项目部进行恳谈，在宣传采砂法规的同时，尽量解决采砂中遇到的问题，这样可在采砂管理中减少阻力，形成合力，推动采砂管理工作的开展。四是陆上控制。由于长江河口宽阔，无法将非法采砂船只控制在视野中，而执法船只又无法靠近在江中心浅滩上实施采砂的非法采砂船。但根据上海地区采砂最终须通过管道经海塘后输往吹填工地这一特点，加强海塘上的监督检查，从而实现在陆域上控制非法采砂的发生。

五、法规上完善

完善《长江河道采砂管理条例》和与之配套的规章，进一步规范采砂证范本，是建立采砂长效管理的根本。

继《长江河道采砂管理条例》施行后，下发了多个配套的部门规章，统一了采砂许可证范本，但在实践中也暴露出不足之处。例如：《长江河道采砂管理条例》第三条第四款中“国务院交通行政主管部门所属的长江航务管理局负责长江航道管理工作，长江海事机构负责长江交通安全的监督管理工作……”的规定，与长江现行管理体制不符；第十五条第二款中规定“因吹填造地从事采砂活动的单位和个人，应当依法申请河道采砂许可证”，事实上除吹填造地外，也有构筑路基等工程需采砂，同样也应当依法申请河道采砂许可证。再如，有的配套规章与《长江河道采砂管理条例》相关条款不符。《长江河道采砂管理条例》经过10年的实践，在具体执行中暴露出一些问题，建议根据《中华人民共和国行政许可法》所遵循的基本原则和确立的主要制度，对其进行微调。

长江河道采砂长效管理是长江沿岸省、市水利（水务）部门“十二五”期间的新课题，如何在确保长江河势稳定、堤防安全、通航顺畅的前提下，把采砂管理从后果导向管理模式转变到原因导向管理模式，发挥综合管理为特征的经济、社会、环境整体效益，仅从创造采砂长效管理的条件、形成采砂长效管理的基础、实行采砂长效管理的保证、推进采砂长效管理的关键、建立采砂长效管理的根本等方面进行探讨还不够，还需要对目前河道采砂管理中碰到的一些深层次问题加以研究，从而为全国河道采砂管理工作提供借鉴和经验教训。

[1]侯良泽.河道采砂管理工作存在的问题及对策[J].中国水利，2011（10）.