试论地方政府履行社会救助职责的法治化问题——以地方政府舟曲救援为切入<br/>

试论地方政府履行社会救助职责的法治化问题——以地方政府舟曲救援为切入

2012-08-15石东坡李瑞宾

浙江工业大学学报(社会科学版) 2012年4期

石东坡，李瑞宾

(1.浙江工业大学法学院，浙江杭州310023;2.河北大学政法学院，河北保定071002)

舟曲特大山洪泥石流发生后，以甘肃省政府为主的国家、社会各方面实施应急救灾和社会救助，对于保障受灾群众生活具有基础性的意义。由此，也成为公民经济社会文化权利在特定情形下得以尊重、满足和实现的典型样本。以此为对象在学理上回顾和总结，对地方政府社会救助职责的履行规范与实际状况加以分析，并进而探索提升政府履行社会救助职责的绩效所关涉的法律调整问题，具有在转型社会时期依法规制政府民生建设，推进社会救助的公法理论完善的实践意义和理论价值。本文试就此探讨，以就教方家。

一、地方政府舟曲灾后救助中的制度化举措与实效

舟曲灾情发生后，甘肃省政府及有关部门采取了一系列抢险救援措施，有效减少了人员伤亡和财产损失，并为舟曲的灾后重建创造了稳定的社会环境。实践表明，特别重视运用制度规范对于其中实体标准、操作规程和协调机制等进行明确，是一个有效的保障举措。灾情发生后，甘肃省人民政府制定出台了《甘肃省人民政府关于甘南州舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众生活安置有关问题的意见》(以下简称意见)，该意见分为总体目标和原则、救助的范围和重点、安置方式和内容、补助政策和标准、具体要求五个部分。安置方式和内容这一部分涵盖了应急安置、过渡期安置和入住安置三个方面。补助政策和标准又分为应急期救助、过渡期救助、遇难人员抚慰和安葬费、居住房屋倒塌重建补助四个方面。具体要求这一部分细化为全面准确核查灾情、认真履行救助程序和加强救灾款物使用管理三个步骤。

除了这一主要的规范性文件，为了保障甘肃省通往舟曲抢险救灾“生命通道”的有序畅通，省公安厅于8月8日发出紧急通告，决定对通往舟曲灾区的道路实施交通管制。甘肃省民政厅出台了《甘肃省民政厅关于舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众基本生活救助办法》(以下简称办法)。该办法坚持政府主导、分级管理、社会互助、生产自救等原则。救助范围包括因此次灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。重点救助受灾人员中的城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员。该办法对受灾群众基本生活救助分为两个阶段。第一阶段是应急期救助，从8月7日至21日，在此期间对应急安置的受灾群众每人一次性发放150元生活补助。第二阶段是过渡期救助，自8月22日起，11月21日止，在此期间每人每天按1斤粮、10元钱发放生活救助，“三孤”人员按每人每月800元发放临时生活救助，过渡期后对生活确有困难符合条件的受灾群众纳入城乡最低生活保障①《甘肃省人民政府关于甘南州舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众生活安置有关问题的意见》及《甘肃省民政厅关于舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众基本生活救助办法》等规范性文件，http://www.gansu.gov.cn.最后访问日期:2012年8月30日。。甘肃省政府及有关部门出台的这些救援、救助的规范性文件将有关法律法规规定加以具体落实，根据实际情形，突出了针对性和适用性。比如对安置方式的阶段划分、对受灾群众基本生活救助的阶段划分等，体现了对灾区群众生命安全、生活秩序和心理健康以及生产自救的切实关注和协同救援。

按照有关法律法规和上述规范性文件，在舟曲灾情发生后第一时间，甘肃省政府及其职能部门相继迅速采取了一系列防灾减灾措施，确保了灾区秩序有序、群众生活稳定。这是舟曲抗灾救助工作取得显著成效和良好反响的一个重要因素，成为继汶川震后注重运用制度化、法律化方式调整和规范地方政府和受助公民之间的行政救助关系的重要进展②根据《突发事件应对法》和《防震减灾法》等有关规定，2008年在汶川灾后，国务院制定并发布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。。

二、地方政府履行社会救助职责法治化的法理根据

(一)地方政府履行社会救助职责具有宪法上的正当性和必要性

首先，公民享有社会救助的权利属于社会基本权的内容。“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利”［1］。“所谓社会权利，即通过国家对经济社会的积极介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利”［2］。公民享有社会救助的权利，这种权利不同于宪法上建立在公民个体自我行动和自主能力之上的自由权，必然要求以政府履行积极的行政职责为对应的保障乃至于实现的措施。在舟曲社会救助中，受灾群众享有向政府请求社会救助的权利——这与政府主动提供社会救助履行职责的行为之间并非对立、而是相互补充和相互支持的——尽管在政府履职的行政行为方式方面存在些许差异。其次，履行社会救助职责是国家义务中的积极作为义务。公民自由权的享有和行使，以国家特别是其中的直接治理主体即政府的不作为、不干涉、不介入的消极义务为条件。作为人权、公民权的重要内容，公民享有依法获得国家社会救助的权利，则需要国家积极义务的履行，需要通过政府施以援手。“在行政机关实施法律的过程中，一个重要的任务就是应当通过行使行政职权来有效地维护宪法所保护的各项公民权利的实现”［3］。其中，社会救助职责是政府应当履行的作为义务，这就标定了国家、政府在特定情形下不论采取警察强制还是进行物质给付，都是在其救助义务的基本前提下的羁束行政性质的活动，而并非裁量行政，并非政府可为可不为的选择。最后，公民社会救助权的满足和政府履行社会救助的职责是符合公共利益的。针对特定情形下的公民特定个体或者一定群体范围以内的物质或精神利益的支付或者救助，就其保障公民个体利益的直接指向和公共利益的实现关系而言，在其价值的出发点和落脚点上是相吻合的。当然，给付或救助中的利益内容及其限度的适当性同样不可忽视。在舟曲救灾中，之所以进行法律法规规定基础上的规范性文件的有关标准界定、范围明确、时效强调以及手段综合等方面的规范③这里针对该规范性文件的合宪性、合法性问题及其审查机制、民众的异议表达机制和可能的纠纷解决机制等未及论述。，也正是体现了这种公共利益基础上的公民社会救助权利得以满足的过程化展开中，个体利益与公共利益之间的交织型、对应性的吻合与结合。“一方面，对基本权利的保障，是国家公共利益所必需，保障人民基本法律皆可认为乃合乎公益之需求。但是，在另一方面，对于限制人民基本权利，也必须是基于公益方可为之”［4］。

需要强调的是，在社会救助上中央和地方政府的职责差异与关系调适。中央政府的统一领导、有力支持和协调统筹，地方政府尤其是甘肃省政府等的迅速行动、认真履职和强力实施对保障受灾群众的生活、生产秩序维护的有序开展都是必不可少的。但是与汶川特大地震灾害的国家反应机制与援建救助机制有所不同，舟曲救援主要是甘肃省政府担当。毕竟，中央政府和地方政府所承担的职能是明显不同的。“政府应该是公共物品的主要供给者，然而，如果没有地方政府，这些公共服务事业就必须要由中央政府自己承担，或组织新的机构来专门负责，其中任何一种方式都将增添其公共服务进程的复杂性，加大其成本，甚至会造成各地公共服务供给机制的严重扭曲”［5］。中央政府和地方政府承担的社会职能、经济职能等是不同的，特别是在社会职能方面，其重心或者说在实施层面上，显然是更加依托和依赖地方政府。在舟曲救灾中，中央政府的强大力量无疑是救灾进程顺利快速推进的首要保证。但是在执行过程中，地方政府则显然是社会救助的直接担负者和具体落实者。当然这里不免存在着一个中央与地方之间的职权关系及其中协调机制的问题。而在这一方面，调整中央与地方关系的法律完善尚待加强，“将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上”［6］。具体到两级政府之间社会救助职责的范围界分、协商程序及其监控机制，则是需要以有效及时地满足公民社会救助权利，加以协同、便捷、高效导向下的规范设计为依归的。

(二)政府履行社会救助职责是政府法定职权的体现

这与其存在的正当性相对称，是其法治化的内在根据和逻辑起点之一。在舟曲救灾规范性文件中的最直接体现就是对政府履行社会救助职责的约束性，或者说自我约束的旨趣。

首先，政府履行社会救助职责的完整性和阶段性。政府履行社会救助职责的当为必要在舟曲救灾救助中的体现或者行动的指向是什么?即及时性、阶段性与完整性。在舟曲救灾救助中，决策的时限要求、执行的时间长短、多种救助方案的交错综合运用等都必须满足及时性的要求。及时性并不等于盲目性，与及时性密切关联的是阶段性。舟曲灾情发生后，救人的重要性、受灾群众的衣食住行的满足、财产损失的降低等都是不同阶段性认知和救助所需考虑的因素。甘肃省政府出台的意见将救助分为应急期救助和过渡期救助，就比较妥善地体现了政府履行社会救助职责的特定时段要求。这对今后的立法有一定的借鉴意义。其次，社会救助主体的普惠性和范围的明确性。在广义上，社会救助的普遍性包括救助对象的普遍性、救助事项的普遍性、社会保障救济的普遍性等。在狭义上，如果针对舟曲救灾救助紧迫性而言，社会救助的普遍性仅仅是指受灾群众的社会救助权能得到政府的保障并获得最终的实现。社会救助普遍性的实现需以社会救助范围的明确性为重要的支持条件。上述意见、办法等规范性文件关于救助范围的规定中，分别由地域、人员及类别、时间阶段等要素进行了界定，使之得以基本明晰。最后，政府履行社会救助职责的效益性。作为德政仁政，同样应当注重绩效。提高政府救助绩效有不同的途径。在此，社会监督、财经审计等的监控措施都是必要的。针对政府的社会监督，包括社会慈善组织甚至公民个人等作为社会权利主体的主动的、自主开展的救助，以分散和分解政府救助的工作负荷并减少政府公职人员从中寻租的机会和可能，可以降低政府救助的运行成本。“在民主化国家和多元化社会，各种社会组织拥有大小不等、质量不同的各种社会资源，它们是社会权力的基础和凭借”［7］。实践已经表明，不论是在此前的汶川救灾还是舟曲救助之中，社会权利(权力)主体的积极作为，在客观上也使得政府救助受到这种“竞争性”、“可比性”的激励和约束，从而在履职救助的效能、成效或者说绩效上得到潜在提升。意见虽然强调指出，要加强救灾款物的使用监管，要突出重点，专款专用，保证及时足额发放到受灾群众手中，不得截留、挤占、挪用。但似乎延续了以往的片面或者说主要依赖内部监控和行政监督的思路，而对社会监管的重要作用的重视程度似乎应该在行政社会化或者说多元治理理念之下予以提高。尽管事实上已经先后在汶川救灾和舟曲救灾中映现出社会监督、社会权利主体的积极参与的显著作用。

尚需注意，政府履行社会救助职责与受灾群众自救自助的关系。在灾后紧急救助阶段，政府履职的重要意义是不言而喻的。当然，由包括积极行政在内的政府行政相对于公民权利的“辅助性原则”出发，政府救助并不取代受灾群众的自救自助，并且以工代赈等诸多方式将受灾群众进行劳动组织和生产帮扶，本身就是一种政府救助和公民参与的有机结合。政府履行社会救助职责就是为了给受灾群众创造一个灾后生存发展环境，与此同时，群众对其将来生活的主动性、积极性和创造性，对其追求幸福生活的动力是真正走出灾难的根本支点。在这个意义上来看，受灾群众的自救自助始终是其基座。而这样的基础性的确认不能否认政府履行社会救助职责的重要性，更不能成为政府及其相关部门推卸责任、行政不作为、行政乱作为的理由。政府在履行社会救助职责的同时，还需要为受灾群众的自救自助创造条件，为受灾群众的生产生活自救提供信息支持等，使得群众自救自助不陷于盲目、分散和自利，并且促使政府自身廉洁高效。

三、地方政府履行社会救助职责法治化的制度供给

舟曲抗灾救灾中继续推动和深化在汶川救灾中已经注重和运用的法律举措、制度保障，并且在增强救助绩效的同时，对于制度建设、法律发展乃至于核心价值的彰显与内化同样有着积极的探索意义，由此使得我国人权保障宪政意识、紧急救助法律制度、行政给付法律制度的完善在一个更加本土化的实践尝试基础上得以夯实。而如果我们进一步在完整和坚实的法治化过程中审视地方政府履行社会救助职责的正当性、约束性及其对立统一问题，则需要首先申明公民享有经济、社会、文化的权利，是政府救助的行政法律制度的前提和归宿。其次，在行政法律制度的结构体系中，明确政府救助，不论是平时救助还是紧急救助，都属于给付行政或者说积极行政的基本构成。给付行政是国家或地方自治团体提供的基本生活照顾、社会行政以及辅助性质的促进行政［8］，是指为共同体成员提供或者改善生活条件，通过给付直接或间接地协助或者追求利益的行为［9］。政府履行社会救助职责，是“实行社会救助的社会行政法”［10］的具体实施。因此在我们看来，救助法律制度归属于实体行政法中民政行政法律制度的必要构件。最后，需要在行政组织法制、行政程序法制和行政责任法制三个主要环节(或者说三个方面)加以科学设计和详密充实，以能够为公民社会救助权益的保障过程中的政府积极有为并且适当作为、乃至于最佳行政［11］提供法制轨道上的激励和导控。有学者指出，应急救助是非常状态下政府提供的一种特殊服务。应尽快制定《应急救助法》或《灾害救助法》，明确政府、社会团体和公民的相关责任，建立起合法的筹资机制和救助机制;规定救助标准、救助方式;规范救助程序并建立符合我国实际的应急救助监管体系［12］。这是有启发意义的。但是，在立法体例上，是专门制定《社会救助法》，与已有的《社会保障法》相并列为社会行政法或者说社会法的组成部分，抑或分别在《防震减灾法》等灾害防治法律中加以规定，还是如上所述制定专门的《应急救助法》，尚待进一步分析。

我们认为，应在以下三方面完善社会救助行政法律制度的架构:

第一，仍然需要正视和反思:尽管在既定的政府行政组织体制之上，可以在特殊急难险重的任务面前表现出各级政府的协同性和全面的执行力，但是基于风险社会的背景和趋势，在民生保障和全面小康的重要转型阶段，公民经济社会文化权利的保障、增进与实现的需求将更加强烈，政府转型中加强在社会救助相关职能的适度集中性，体现大部门体制在管理幅度、层次、范围以及管理层级等方面的科学机理，将政府救助的统一指挥机制、信息共享机制、行动协调机制、资源调配机制、社会参与机制等进行组织法治意义上的渐进性调整和规范化明确，是可行的和必要的，甚至是紧迫的。在其后的一个时段进行反观和反思，不仅需要在行动、过程上进行检讨，而且需要在舟曲救灾中地方政府的职能内涵、职权范围、权限关系、内部结构、运行规范等方面进行检验和考察，以此为社会救助法律制度乃至于政府组织法律制度的完善累进经验、廓形指向和明示教训，进而在职权配置、机构设置、组织关系、组织行为、组织程序和组织责任等行政组织法律规范内容上得到体现和确认［13］。这样，方可将面对公民社会救助权益的国家义务在全面实现宪法精神的意义上，转而体现为立法、行政和司法等具体国家机关职能领域的特定保障义务［14］，包括风险义务［15］，并且加强其中的“制度性保障”作为基础保障和前提引领的力度。尤其是需要在政府组织法治中，充分考虑政府社会职能、不同层级地方政府的社会管理、社会保障和社会救助职责的担负重心与负担比例，以及特殊地区的地域、人口等诸多特征和实情;需要突出发挥省级政府的领导组织作用和基层政府的执行实施功能;需要注重统筹各个政府部门职责权限的优化配置和协调联动。这些在组织法治层面上针对社会救助绩效而言，是所应特别强调和应当着力构建的。

第二，在政府救助的复杂过程中，综合衡量效率、公平等价值目标，需要在政府给付、行政规制的手段方式的匹配、整合，在物化资源与精神抚慰的协调跟进，在程序的规范化和随机性的适度互补诸多方面加以凸显，作为在政府救助过程中的行政行为法律制度、行政程序法律制度构设中的着力点。有学者业已指出，“给付行政程序”本来就是一个概括式的概念，是对给付行政中涉及的各种程序的一种总结。给付行政程序是兼具公法与私法、法律与政策性质的新型行政程序［16］。的确如此所表明的，政府的社会救助，是其在特定社会情势中的职能担负和职责履行，在其展开的过程中，所调动和运用的行政手段和行为方式，以及其中的衔接、互补、并行等关系，是复杂和具体的，不是能够以相对稳定和固化的传统行政行为的类型化可以进行切割和分解的，由此一方面增加了在救助行政法律制度的程序制度和行为机制的规定上的空前难度，另一方面，也带来一个在不同层级的规范性法律文件、规范性文件之间，在不同部门的规范性文件之间，在平时行政行为和紧急行政措施之间的转换之间的协调、弥合背后的制约因素和底层问题。如果从“行政过程论”的视角分析，更应强调在单一的相对完整的行政行为程序规范的以往立法思维上的转变;对于救助行政或者说整个给付行政中的行为活动方式的聚合特征以及相互之间依存度高的这种关系形态，应当更加注重加以特别富有针对性的规范确认和制度供给。

第三，自汶川灾后的《汶川地震灾后恢复重建条例》之中专门规定特别的责任追究制度以来，舟曲灾后救助的政府规范性文件中就不可能不延续和强化有关政府部门及其工作人员的责任规定，这里昭示了制度演进中的不可逆性，以及在回应公众质疑、树立政府公信上对于有关监督约束措施的侧重性;同时也已经表明:在政府履行社会救助职责法治化中的责任认定和追究机制的健全，似乎不应局限在已有的有关审计法、公务员法等的规定之中。有学者非常强调其中“建立行政救助的社会监督机制”的重要性［17］。而我们进一步认为，在责任强度的设定上应与刑事立法理念相一致，注意体现出在社会救助方面政府监管和履职的失职渎职行为的特殊危害性及其责任的特别加重规定。

综上所述，通过解析舟曲特大山洪泥石流灾情发生甘肃省政府等地方政府在社会救助职责的履行和践行中运用和遵守有关制度规范这一实证样本，可以为考察公民社会权利实现的制度化、政府社会救助行政的规范化提供现实依托和直接启示，并因此有着对于着力推动我国行政法治进程的镜鉴作用。在强化社会管理和切实保障民生的转型发展时期，履行社会救助职责是国家对公民经济社会文化权利的保护义务的切实承担。地方政府在履行社会救助职责方面尤其当为、必要、直接而迫切。社会救助具有对象的普遍性和内容的特定性，由此要求政府行动必需法治化;而社会救助的综合性、持续性对政府裁量权行使提出了更高的要求。回应社会救助的人本理念，需提高政府履行社会救助职责的及时性和充分性，以切实满足公民的生存需要和发展需求。为实现政府履行社会救助职责的法治化，要同时注重围绕和适应作为给付行政的救助行政的特殊性，着力推进行政组织、行政程序、行政责任三方面的法律建制。

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