于佳宁

（浙江财经学院 浙江 杭州 310018）

从官僚制被确立为传统公共行政的标准范式，到新公共管理在理论和实践上试图对其摒弃和超越的努力，再到如今为实现人类福祉的公共服务价值观的倡树，行政发展研究从未离开过对官僚制的反思和探究。在公民社会崛起的今天，传统官僚制已难以保持它在工业社会时期那般蓬勃的生命力，唯有向其输入公共精神，适当进行价值改造，才能顺应行政发展的趋势，成为增进人类福祉的正向过程。

1 官僚制与中国行政发展

官僚制作为一种组织形式和体制，早已存在，但对其进行的系统分析却起始于德国社会学家马克斯﹒韦伯。在韦伯看来官僚制具有准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等优点，在纯粹技术层面上，官僚制具有优于其他任何组织形式的优越性，是对工业社会中大型而复杂的组织进行管理的最有效手段，所以，成了现代公共行政的组织基础。

我国是发展中国家，虽然所处的现代化阶段与工业化国家所处的现代化阶段在发展程度上不同，政府与社会的基本格局不同，但与西方各国在公共行政管理改革中面临的一些问题和背景却是相似的:（1）经济全球化导致东西方各国对本国经济在全球范围内竞争能力的重视。（2）信息技术使得民众与政府之间的距离缩小，公众对建立灵活、高效、透明的政府的要求被提上议程。（3）过分强调工具理性已经不能适应行政发展的需要。（4）私营部门长期处于竞争环境中，他们不断创新管理方法。面对日益变化的世界，管制型政府已显得越来越力不从心，企业家政府最终也令西方民众抓狂不已，随着对“法治型政府”、“学习型政府”、“服务型政府”的呼声越来越高，旨在克服官僚制弊端的政府模式正呼之欲出。

2 价值重构

行政发展包含了太多的内容、困境与理想，因此，对其下一个明确的定义是相当困难的。但是，我们能够深刻感知当前行政发展作为一个朝向更高目标的正向制度变迁过程，具有的明确价值诉求和目标导向性——发展，本身是源于人类对理想生活的追求，其价值在于社会物质财富的增加和对人类福祉的改善。

当前，世界各国普遍遇到发展困境，以行政改革为主要手段的行政发展成为各国清除经济社会的发展障碍、走出发展困境的重要手段和途径。我们应当清醒地认识到，我国的行政管理体制改革还存在诸多不足，核心是把政府机构改革放在首位并持续推进，使政府工作不断适应经济社会发展的客观需要[1]。因此，作为后发国家的中国，行政发展战略仍然离不开对官僚制的反思，科学客观地认识官僚制及其官僚制的局限性，对我国的行政改革和行政发展具有十分重要的现实意义。

2.1 重新认识官僚制

官僚制作为政府管理的组织形式和运行机制，有着悠久的历史，随着现代国家的成长，社会组织规模扩大、社会公共事务日益增多和复杂化，大规模的行政管理压力推动组织的官僚化趋势加速发展，直至“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度”[2]。其原因正如韦伯所分析的那样:官僚制比建立在血族关系和个人忠诚基础上的其他组织形式能够更有效率地协调大量个体的多样性活动。随着理性、大众民主和复杂的劳动分工的成长，组织的官僚化日益占据统治地位是不可避免的趋势[3]。

官僚制在纯技术上的优越性使其满足了现代国家 （政府）对社会公共事务管理的要求，成为政府的基本组织形式，也符合了现代社会的理性精神。但是，仅仅凭借“技术理性”并不足以令传统官僚制流芳百世，因为“官僚制在工具上的合理性与其价值上的非理性基本上是一种正相关关系，即工具理性程度越高，其价值理性就越低”[4]。在倡导的人文关怀的当今世界，唯有对其进行价值改造，方能为实现人的全面发展增进福利。

2.2 输入公共精神

官僚制对工具理性原则的推崇主要体现在它只注重组织系统活动的效能和技术可能性，最突出的表现莫过于对“制度”“章程”的遵循。在中国，也曾经由于对理性官僚制的盲目崇拜而导致的“重规则，轻人权”的案例时常发生，尤其是随着城市化的发展，房屋拆迁、土地征用的社会矛盾越来越突出，只因拆迁人员手中持有2001年6月生效的《城市房屋管理拆迁条例》，暴力拆迁有了法律的保护，便可以所向披靡。从形式上讲，当事人认为是有据可依，按条例办事，与韦伯官僚制中的形式合理性如出一辙，但是在追求形式合理性的过程中摒弃了正义、人权等价值理性，酿成悲剧，发人深省，因而，在追求形式合理性之前，应对良善动机进行回归，始终秉持良善的价值取向。

公共精神孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求。在公民社会崛起的今天，公民对自身权益的维护意识已日益清醒，并且与行政主体共同成为中国行政发展的主体，因而公共精神的培育和普及十分必要。

3 用公共精神改良官僚制

行政发展目标有其社会价值和政治意义，即实现政府与社会的和谐，最终推动社会的全面发展与进步，改善人类的福祉。中国行政改革与行政发展的目标也在于此。但是如今许多“非理性”因素在中国官僚体制中仍发挥着非常重要乃至决定性的作用，比如，关系网现象、权威主义等等。当然，这些问题的产生有着非常复杂的原因，剖析当代中国行政的发展阶段及具所处的生态环境，我们发现，中国的行政发展面临着官僚制不足的困境，现代理性精神缺乏、经验行政大行其道，党政二元行政负面影响较大，可以说，现时的中国行政体制正处于官僚制不足的阶段。因此，努力建构与现代文明相适应的官僚制，应当成为中国行政发展在相当一段时期内的主题。

3.1 客观认识官僚制的理性精神

理性官僚制是工业化的产物，是适应工业社会的需要而产生的，在工业社会中它又反过来发挥着主导且不可或缺的积极作用。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定，这在经济大萧条以后是至关重要的；它提供了基本的公平感和平等感；它提供了工作[5]。可以说，建立官僚制是工业社会对社会政治经济体制的必然要求。当今中国正处在以发展工业经济为特征的多层面现代化进程中，这必然带来社会经济、政治、文化领域的深刻变革，引发系列矛盾和冲突。尤其是历经三十年的改革开放，政治上的巨大变化和市场机制使传统政府组织内部的种种积诟暴露无遗，似乎为摒弃官僚制带来了良机。而事实上，这恰恰是官僚制不足的后果。中国的行政体制改革，应该立足于中国自身的环境和现实。历史发展的实践表明，现代官僚制是适应工业社会的最有效率、最为理性的行政模式。

3.2 呼唤价值理性的回归

高新技术的发展加深了社会的复杂程度，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定”[6]的时代一去不返，社会环境发生了很大变化，公民渴望的是一种开放、包容的行政组织。正是在这样一个价值多元化的时代，我国的行政发展需要走出一条中国特色的历程，而不是仅限于韦伯官僚制对形式理性的单纯追求，这个中国特色，就是结合中国国情，赋予行政改革以公共精神的价值色彩。

中国行政发展的价值很大程度上在于促进民主社会所拥有的基本价值:自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等。公共精神及其所蕴涵的这些基本价值是公共行政的理念支点，发扬和弘扬公共精神是政府得以维系的前提条件。否则，政府就可能堕落为追求私人利益的手段，陷入行政管理实践的误区。

3.3 加强现代行政文化建设

加强现代行政文化建设，首要的是坚持中国特色社会主义核心价值体系，发扬传统民本行政文化的优良传统，进一步加强法制和民主精神的培育，形成中国特色的社会主义行政伦理规范。还需挖掘传统文化中的德性伦理文化资源，形成中国特色的“公共伦理”观念以及现代中国人的现代“公共人格”意识和“公共责任”意识，加强全民族的现代“公民意识”教育，不断提升整个社会的“公共理性”水平和法治化程度。

3.4 提升整个社会的公民意识

现代公民意识主要有两方面内涵:一方面，公民意识的核心是主体意识——道德主体意识和法律关系的主体意识。道德规范、法律规范的主要承担者都是公民，道德的实施、法律的适用都需要公民意识的高扬；另一方面，“公民意识”是德法兼治的平台。现代社会是一个“公德主导”的时代。“公德”不同于“私德”，一是由于它是“社会人”所应当具有的道德，其基本要求不只是出于仁爱之心，而主要是出于对他人合法利益和人格的尊重，并突出表现为对规范的尊重和对调节社会不同利益主体间利益关系的“公共规则”的尊重；二是由于它所依据的是普遍主义的原则，要求每一个社会公民都必须无例外的遵循公共生活的规则，履行与自己的权利相对应的义务。这是现代社会实现人类福祉最大化的保证，与中国行政发展的终极目标相一致。

［1］祝小宁，等.公共管理的现状:问题、挑战及对策:2009公共管理国际会议综述[J].中国行政管理，2009（12）.

［2］[美]彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].上海:学林出版社，2001.

［3］Martin King Whyte.Bureaucracy and Modernization in China:The Maoist Critique[J].American Sociological Review,1973,38（2）.

［4］王威海.韦伯:摆脱现代社会的两难困境[M].辽宁出版社，1999:24.

［5］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海译文出版社，1996:13，15.

［6］[美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，译.上海:上海译文出版社，2006:16.