海事执法对水上交通安全作用的思考

2012-08-15陶庆芳

科技视界 2012年20期

陶庆芳

（合肥市地方海事局安徽合肥 230000）

1 水上交通安全与海事执法概述

1.1 水上交通安全

水上交通安全是指被水上交通工具运载的及水上交通所涉及的人命、财产不发生伤亡和损失或少发生伤亡和损失。水上交通的载体主要是船舶，水上交通安全主要是船舶及船舶上的人命和货物财产的安全，因而又常把“水上交通安全”称为船舶安全。与之相对应的就是水上交通危险，即在水上交通或水上交通相关的生产过程中存在的有可能造成人命伤亡和财产损失的潜在的可能性。

水上交通危险的存在发展导致水上交通事故的发生。水上交通事故通常以一定水域内、一定时间内发生事故的频次和事故造成的人命、财产损失来衡量和评估该区域内的水上交通安全整体状况，即水上交通安全形势。从水上交通事故的致因来讲，水上交通事故分为两大类：一类是由自然灾害造成的事故（包括恶劣天气和海况、山洪爆发、地震、战争等），自然灾害具有不可抗性；一类是由人为因素造成的事故（包括个人因素、组织因素和社会因素）称为责任事故。根据国内每年事故统计，水上交通事故，特别是内河交通事故，95%以上是人为因素造成的或与人为因素有关，而自然灾害造成的事故占不到5%，就是说，水上交通事故绝大多数是人为因素造成的或是人为因素参与造成的，而海事执法的重点正是针对人为因素通过不同的手段开展的行政执法。

水上交通安全管理就是由海事机关通过行政管理的手段，对水上交通危险进行控制，避免事故的发生。达到水上交通“安全、畅通、有序”的安全状态。海事执法是水上交通安全管理的最重要的内容。

1.2 海事执法对水上交通安全的作用

海事执法是指海事机构依法进行的海事立法、海事许可、海事执行、海事检查、海事处罚、海事调处、海难搜救、海事强制措施等海事行政执法行为。

海事执法对水上安全的作用就是提高水上交通抗自然灾害的能力，避免和减少人为水上交通事故的发生，保障水上交通安全形势的稳定和趋好。海事执法是海事机构的主要社会功能，是海事机构在国家和社会中赖以存在的价值。由于海事机构有此重要社会作用，因此各国政府和国际社会才十分重视海事机构，给予很大投入，配有高素质的人员和精良装备，来确保海事机构充分发挥好职能作用，从而保障水上交通安全，满足公众和选民对社会安全的需求。

2 目前海事执法中存在的主要问题

2.1 海事立法工作相对滞后

海事法律、法规和技术标准体系不配套、不完善；现行的的船舶运输安全管理的法律只有《海上交通安全法》，国务院颁布的法规也只有《内河交通安全管理条例》、《船舶登记条例》、《船舶检验条例》等，这些法律、法规还不能够成完善的水上交通安全管理法规体系，而且这些法律、法规大多制定于计划经济时代，法律地位不高。

2.2 我国水上交通安全管理体制不完善

目前，水上交通安全管理由交通部门负责，但是水上执法却涉及若干部门，如交通、边防、海关、水利、旅游、海洋、农业等，结果导致当前国水上执法呈现“九龙治水”局面，各执法部门都有自己的执法力量，存在一定的职责交叉。虽然国务院明确交通部门是我国在国际海事组织（政府间组织，负责国际水上交通安全事宜）的唯一合法代表，代表国家主权，但某些部门（如渔船管理部门）出于部门利益多头对外，既影响了我国形象，也损害了国家利益。

另外，当前我国的搜救体制的问题还没有得到有效地解决，搜救力量还有待进一步充实，我国海事、求助机动反应能力与国外先进水平相比差距在20 年以上。我国的专用救助力量经费也严重不足，救捞部门不得不采取“多种经营”的策略来保证职工队伍的稳定和保证救助费用；而由于分出部分救助力量实施经营，有时在紧急情况下的救助就显得力不从心，难以高质量地完成救助任务。

2.3 我国安全管理基础设施投入相对较少

尽管在过去的10 年中我国水上交通安全管理基础设施建设有了一定进步，但从总体上讲沿海主要港口航道还不能适应船舶大型化的要求，内河航道等级偏低，高等级航道数量明显不足。内河港口“四无”（无码头、无机械、无堆场、无锚地）现象普遍没有形成较大范围水上立体的安全监控体系；沿岸搜救站点的建设还不完备，搜救力量还不适应当前水上交通运输的要求，还不能保证在我国沿海50 海里水域内履行其职责，与发达国家及一些非发达国家相比存在较大差距。

2.4 在应急与搜救方面存在明显的差距

在人命救助方面，我国仍沿用船舶搜救手段，以救助拖轮作为搜救行动的主力，甚至有时主要以附近过往船舶等作为主要搜救手段。目前我国专用空中搜救力量薄弱。

在防止油污方面，由于各方面原因，油污基金一直未能建立，在发生污染时清污和索赔工作非常困难。

2.5 海事执法队伍综合素质有待加强

海事执法队伍结构不尽合理，有些执法人员综合素质不能适应水上交通安全监督管理对高素质人才的需要，有些执法人员依法行政、执法为民的意识较差，办事不讲原则和程序，不讲效率和诚信，不讲服务，有些甚至以权谋私。

3 提高水上交通安全执法的对策和建议

3.1 加强法制建设，建立适应社会主义市场经济的水上交通安全法律法规体系

1）应当充分认识加强法制建设、健全和完善水上交通安全法规体系的重要性和紧迫性，在立法上坚持中央和地方两级立法并行的原则。在加强全国性法律、法规建设的同时，各地区应当结合本地区的实际情况，加强地方性立法工作，尽快形成全面覆盖船舶管理、船员管理、公司管理以及通航管理等健全的水上交通安全法规体系。

2）清理现行法规，对要求和标准过高或过低及其他不适应我国国情的法规、标准和规范，积极进行修改、补充和完善，并提高有关的法规、规章的层次。

3.2 建立统一高效的水上交通安全监督管理新体制

水上交通安全管理体制，不仅要适应全国宏观管理的需要，而且还要适应经济全球化趋势的要求。

1）水上安全监督机构执法人员实行国家公务员制度。应当严格按照《国家公务员暂行例》及其相关法规、规章、规范性文件，落实水上安全监督机构执法人员政治、工作、生活待遇，建设一支“公正、严格、廉洁、高效”的水上安全监督执法队伍。

2）加大水上安全监督的投入。国家应为水上安全监督机构配备必要的设备，如远洋巡逻船、巡逻飞机等，以保证立体化、全方位水交通安全监督。

3.3 建立适应依法行政的海事管理体制和机制

按照精简、统一、效能的原则，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的责任型、服务型海参事管理体制。优化机构和部门设置，合理划分各级海事机构的职能，创新海事监管工作机制。按照决策、执行、监督相协调的要求，建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制。建立多领域的综合、联动、跨行政区域的协作管理机制。按照《行政许可法》要求，深化行政审批制度改革，规范审批程序，落实便民措施。

3.4 规范海事执法行为，做到执法有序

要规范海事执法行为，针对我国现行许多法律、法规及规章赋予执法机关较大的自由裁量权，在执法实践中执法人员的裁量尺度难以统一，也容易产生以权谋私的腐败问题的实际。按照统一执法的要求，制定《海事行政处罚裁量实施办法》，加强对自由裁量权的控制，统一规范海事行政处罚行为，减少行政处罚的随意性，准确把握从重、从轻、减轻或免于行政处罚的情节的裁量尺度。制定统一的海事文书、记录本、工作手册；实现工作程序化、标准化，保证海事执法活动能够平稳、有序地进行。