论村委会成员候选人资格条件的具体标准

2012-08-15朱中一

烟台大学学报（哲学社会科学版） 2012年1期

朱中一

(苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006)

2010年10月28日，全国人大常委会对《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)做了全面的、较大规模的修订。新《村组法》第十五条对村民委员会成员候选人的资格提出了“德才兼备”的要求，即村民在提名候选人时，应推荐“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力”的村民为候选人。这条新增的规定，不仅在人大常委会中成为讨论的热点，也将成为地方立法关注的焦点。按照目前的《村组法》以中央立法为主，地方立法为辅的体制，各省级人大常委会将在近期根据新《村组法》的内容对相关地方立法进行修改、补充和完善。村委会成员候选人资格条件的具体标准如何设定将成为其中的重要内容。

一、对村委会成员候选人资格限制的理论分析

关于村委会成员资格条件，尽管在原《村组法》中没有规定，但却普遍地在实践中出现，大量使用。各地实行了一种“巧妙”的办法:凡是《村组法》没有统一规定，地方法规已有规定的，按地方法规规定办理;地方法规没有具体规定的，县级政府应在调查研究的基础上制定具体解决问题的意见;地方法规和县级政府来不及规范或制定意见的，可建议将有关问题提交村民会议讨论，按大多数村民的意见办理。有的地方打“擦边球”，在实际操作过程中，制定了一些引导性的条文，规定哪些人不宜提名为正式候选人，提名为正式候选人有哪些条件、哪些规定。有的地方干脆把提倡性条件变成了强制性条件，剥夺了部分选民被提名为正式候选人的权利，即使提名了，也将其从正式候选人名单中取消。①于语和主编:《村民自治法律制度研究》，天津:天津社会科学院出版社，2006年，第124－125页。这种实践偏离法律的现象很早就引起了学者和主管部门的注意，对此问题展开了热烈的讨论。

有关理论问题的澄清对于正确理解《村组法》的规定和指导地方执行性立法，都有重要的意义。

(一)国家用立法的方式来为村委会候选人设置资格条件是否破坏村民自治?

这个问题涉及到法治和自治之间的关系，体现了规范法学和法社会学的不同思维路径①参见潘弘祥:《在逻辑与事实之间——村委会成员候选人资格条件的规范法学和法社会学思考》，《太平洋学报》2008年第8期。。学术界大致有完全相反的两种观点。肯定说立足于现实，认为要使村委会选举选对人、选好人，应该由立法设定村委会候选人资格条件，用来对候选人进行筛选，这是一种务实的对策性建议。否定说从选举权和被选举权的一致性出发，担心国家权力对村民自治的侵蚀，坚决反对立法设定资格条件。②肯定说以马俊军、唐鸣为代表，见马俊军:《村民委员会候选人资格问题的法律探讨》，《法律科学》2002年第2期;唐鸣等:《村委会选举法律问题研究》，北京:中国社会科学出版社，2004年，第164－184页。否定说以王禹、刘喜堂为代表，见王禹:《村民选举法律问题研究》，北京:北京大学出版社，2002年，第102－103页;刘喜堂:《省级村委会选举法规比较研究》，载徐勇、吴毅主编:《乡土中国的民主选举》，武汉:华中师范大学出版社，2001年。

我国的村民自治制度是主权内的自治，是法治下的自治。村民自治在政治层面并不对抗国家政权。③长期研究村民自治的政治学家徐勇很早就指出，我国实行的是“村民自治”，而非“村自治”，村民自治不是地方自治。见徐勇:《中国农村村民自治》，武汉:华中师范大学出版社，1997年，第16页。回顾新中国以来我国农村治理模式发展变化的历史，不难发现，全国范围实行的村民自治制度，并不是农村自生自发产生的制度，而是国家，尤其是中央政府，在吸收民间智慧的基础上，大力推行的结果。中国长期以来“封建专制的传统较多，民主法制的传统很少”④《邓小平文选(第2卷)》，北京:人民出版社，1994年，第332页。，加之广大农民的整体民主素质较低，所以，没有宪法和法律的规定，没有国家推动，村民自治很难在全国范围内开展下去。农村设立村委会作为基层群众性自治组织，是由1982年宪法所创立的;村民自治实行“三个自我，四大民主”，都是在1987年《村组法(试行)》颁行后才逐渐确立的。既然连村庄民主、直接选举都是由宪法、法律为村民自治所设立的制度，那么由法律对候选人设立资格条件也并不等同于国家权力侵蚀村民自治。

当然，尽管村民自治范围内的事项进行立法调控并不一定破坏村民自治，但如果所有事项均由法律来调控，显然也违背自治的本意，违背在农村实行村民自治的初衷。因此，法律调控必须把握住法治与自治之间的界限，这是一个“度”的问题。在实践中，既要防止国家过度干预，扼杀广大农民在村庄民主生活中的积极性和创造力;也要防止尾巴主义，完全放任破坏、歪曲村民自治的行为或规定的出现和蔓延。从这个角度来看，村委会成员资格条件的具体规定，应包括排除式规定，将违背村民自治宪法和法律要求，破坏和干扰村民自治的那些条件和标准明确加以禁止。

(二)对村委会成员候选人设立资格条件是否违反选举的普遍性原则和平等性原则?

这是一个法律问题，并形成了复杂难解的争论。我国宪法非常重视选举权利的普遍性和平等性。按照宪法第三十四条的规定，十八周岁的中国公民，只要不被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。特别值得注意的是，这条宪法规定既保护选举权，又保护被选举权。《村组法》第十三条规定:“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这条规定几乎是照搬宪法第三十四条的规定⑤也有一种观点认为，村民的选举权和被选举权不属于政治权利，宪法第三十四条的规定并不能适用于村委会选举。村委会的选举，属于基层群众性自治组织开展自治的一项重要活动。村民的选举权和被选举权属于村民自治权利的一部分。依此论，适用于此的宪法性平等保护的依据应该是宪法第三十三条第二款的概括性规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这条宪法规定要求司法、执法、守法上的平等。因此，只要《村组法》中关于村委会选举的规则能够平等地适用于中国所有的农村，平等地适用于每一次村委会选举，就符合宪法的要求。《村组法》的解释应保持在省际间的一致性。但新《村组法》第十三条接纳了“依照法律被剥夺政治权利的人除外”这一但书条款，明显透露出立法者借鉴宪法第三十四条的规定，将村民选举权和被选举权界定为政治权利。。根据上述宪法和《村组法》的规定，村委会选举中对候选人只能设置是否属于本村村民(村籍)、是否成年(年龄)和是否被剥夺政治权利(政治权利能力)这三个标准，此外不得设置任何限制性条件。这符合我国传统的选举权和被选举权的“统一说”。但有学者指出，选举权和被选举权存在诸多区别⑥韩大元等人认为，选举权和被选举权内容不同，结果不同，性质不同。规定对被选举权享有者的资格限制，并不违背平等性原则。见韩大元、周舒望:《试论被选举权享有者的资格限制》，《法制与社会发展》1997年第4期。。对被选举权普遍性和平等性的要求当然也不同于选举权。对于被选举权可以设立特殊条件，宪法中关于国家主席候选人必须年满45周岁的要求就是一个例证⑦马俊军就特别指出，我国宪法对国家主席、副主席候选人当选年龄段限制是务实的，并以此为重要论据，认为对候选人的资格进行限制在具体条件下是必要的、可行的，理论上也是说得通的。见马俊军:《村民委员会候选人资格问题的法律探讨》，《法律科学》2002年第2期。。亦有人指出，对宪法第三十四条和《村组法》第十三条的列举内容应采用开放式理解，不排斥在宪法和法律中列举事项以外的其他限制条件。

理论上的争论针锋相对，但《村组法》毕竟已经增加了候选人条件的规定，对此规定就应作合宪性解释，不必再纠缠于合宪性的争论。不过，在解读新《村组法》第十五条的时候，《村组法》第十三条是挥之不去的。考虑到这前后关联的两条规定，把新《村组法》第十五条理解为倡导性规范是比较谨慎的。事实上，立法者本身也是采取谨慎态度的，《村组法》第十五条本身也没有直接采取对村民被选举权进行限制的方法，而是要求村民在提名时考虑这些候选人的资格条件因素。可见，立法者设置的是柔性规范，也不愿意去触及村民直接选举这个基本底线。顺理成章，在地方性法规对村委会成员候选人资格条件进行执行性立法时，也应当以倡导、鼓励等为主。

同时，地方立法在设置候选人具体条件的时候，不可忽略对平等问题的关注。因为《村组法》的规定笼统概括，其解释具有多样性和开放性。而地方立法规定的具体条件将是明确而具体的，具有可操作性。这些具体条件将不可避免地把一些特定人群排除在村委会成员候选人的范围之外。因此，对村委会候选人资格条件进行具体规定，必须小心避免设置武断的标准，陷入歧视性规定的质问中。

(三)新《村组法》第十五条的规定限制的是村民的选举权还是被选举权?

新《村组法》第十五条规定的义务主体是提名候选人的“村民”，而不是被提名做候选人的“村民”。因此，从法律规范的角度分析，《村组法》的这个规定限制的是村民选举权的内容之一的提名权。

不过，既然村民只能提名德才兼备的村民成为候选人，那么反过来讲，也只有德才兼备的村民才会成为候选人。对村民提名权的限制，其目的和后果就是对部分不符合条件的村民的被选举权的剥夺。立法目的是“选对人”、“选准人”，防止不良选举结果的出现，而这个立法目的的实现，关键在于对候选人进行筛选。因此，新《村组法》第十五条的规定实际上就是要剥夺不符合条件的村民的被选举权。

只不过，立法者采取迂回的方式去实现这个立法目的。之所以没有像大多数地方性法规采取直接规定被提名者条件的方式，其主要原因恐怕就是为了使这条规定比较柔和，不直接抵触直接选举原则。必须注意到，在《村组法》中既不存在村民违反提名限制的法律责任;也不存在提名无效的配套规定。假如村民(可能是多数村民)坚持提名不符合德才兼备要求的村民成为村委会成员候选人，仅按《村组法》目前的规定是无法阻止其参选的。难题被抛给了地方立法机关。

二、现有地方立法关于村委会候选人资格条件的规定

《村组法》自1998年颁行以来，大多数省、自治区和直辖市制定的相关地方性法规都规定村委会候选人资格条件。未规定的仅有九个省、自治区和直辖市，它们是云南省、浙江省、重庆市、上海市、江西省、广西壮族自治区、海南省、河南省和湖南省。①值得注意的是，在这些地方性法规没有规定村委会成员资格条件的省份，由于同样也不存在禁止性条款，地方性法规以下的规范性文件中并非不存在村委会成员资格条件的规定。例如，浙江省杜桥镇政府网站(www.duqiao.gov.cn)上提供的《某村第七届村民委员会换届选举办法(例样)》中就规定了具体的条件。2010年12月29日浙江在线新闻网站的一则新闻则显示，浙江永康市龙山镇有4个已推选产生的村委会成员由于不符合村选举办法规定的“违反计划生育未处理或受处理后未满5年”资格条件，而被宣布当选无效。事实上，无论地方性法规有无村委会成员资格条件的规定，由村民会议制定的村委会选举办法中，经常会看到相关的条款。可见，2010年对《村组法》修订时，在是否设立村委会候选人资格条件这个问题上，全国人大常委会接受和吸纳了多数地区的地方立法经验。

不过，各省、自治区和直辖市就村委会候选人资格条件所做的规定，既有很多相同和类似的地方，也在形式和内容上存在着较大的差异。

(一)规定详略不一

对村委会候选人资格条件分项规定的，共有十二个省区市(安徽、甘肃、贵州、河北、吉林、内蒙古、宁夏、青海、陕西、天津、西藏、新疆);另外十个省区市则以一句话概括村委会候选人的资格条件(北京、福建、广东、黑龙江、湖北、江苏、辽宁、山东、山西、四川)。分项规定的，少则三项(如吉林、新疆、青海)，多则五、六项(如内蒙古、宁夏、陕西)，其余都为四项。各地有关规定篇幅大小差别也很大。篇幅最小的是福建，仅规定了43个字;篇幅最大的是天津，有204个字。

(二)具体规定既有很多相同和类似的内容，也有很多特有的内容

1.几乎所有规定村委会候选人资格条件的地方性法规都规定的具体条件有:(1)遵守宪法、法律、法规和国家的政策。辽宁、山东仅简单规定“奉公守法”，内蒙古则规定“拥护四项基本原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策，遵纪守法”。仅山西没有明确规定这个条件。(2)廉洁奉公、公道、正派。(3)热心为村民服务。

上述条件之所以被普遍采纳，最主要的原因在于原《村组法》第二十三条②原《村组法》第二十三条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”新《村组法》第十条保留了这个规定，并补充了一些内容。将这些条件规定为村民委员会及其成员的义务和责任。地方性法规无非是把这些要求规定在了村委会选举办法中。不过，这样的改动也存在一个重要变化，原《村组法》第二十三条是对村委会及其成员在任期间的要求，而地方性法规将之作为候选人条件，却是要对候选人在选举之前的行为和个人品质进行考察和评断。

2.大部分地方性法规都规定的具体条件有:(1)有一定的或者较强的工作能力。又称“组织、管理能力”(北京、天津)，“领导能力”(广东)，“办事能力”(贵州、宁夏)，“组织领导能力”(黑龙江、湖北、吉林、青海、西藏)、“组织能力”(陕西)。福建、江苏、山东、山西没有规定。(2)有文化知识。安徽、福建、甘肃、湖北、辽宁、山东、山西、四川、西藏没有规定。陕西特别强调了“懂经济”这个知识要求。(3)身体健康或者年富力强，能胜任工作。福建、甘肃、广东、江苏、辽宁、山西、西藏没有规定。

3.有相当数量的地方性法规规定的具体条件:能带领村民共同致富。安徽、甘肃、贵州、河北、江苏、内蒙古、宁夏、山西、陕西、西藏、新疆这十一个省、自治区规定了这个条件。另外十一个省、自治区和直辖市没有规定这个条件。两者数量相同。

4.个别地方性法规规定的条件:(1)带头履行村民义务。河北、辽宁规定了这个条件。(2)选举前三年内不违反计划生育政策法规。黑龙江明确规定了这个条件。(3)能完成(国家)任务。贵州、宁夏、新疆规定了这个条件。(4)工作认真负责。贵州、宁夏、青海、天津规定了这个条件。(5)团结广大村民，不搞宗族派性，维护文明村风，不搞迷信活动。这是天津的特别规定。(6)维护祖国统一和民族团结、反对分裂。西藏和新疆这两个地处边疆的自治区规定了这个条件。新疆还特别规定了村委会候选人应当“反对非法宗教活动”这个条件。

(三)个别地方性法规授权村庄组织依法对村委会候选人的具体条件进行规定

有的是由村民会议根据本村情况在选举办法中规定。安徽、陕西采取了这样的方法。有的是由村民选举委员会结合本村的具体情况和村委会的工作需要，拟定村委会候选人的资格、条件，报请村民会议或者村民代表会议讨论通过。这是山西和天津采取的方法。

(四)具体规定的表述方面存在很大差异

一种规定的表述方式是“村民委员会成员候选人应具备何种条件”。包括安徽、福建、甘肃、贵州、河北、黑龙江、湖北、江苏、辽宁、内蒙古、宁夏、青海、山西、陕西、天津、新疆、西藏。这是采用最广泛的一种形式，直接限制村民的被选举权。

另一种规定的表述方式是“村民应提名符合何种条件的村民成为候选人。”包括北京、广东、山东。这种表述形式比较婉转，似乎没有直接限制村民的被选举权。但这种规定对村民的提名权进行了限制，其实质和结果与前一种形式没有不同。

值得注意的是，吉林、四川采取的是一种柔性的、指导性的规定，即“提倡”选民提名符合某种条件的人作为候选人。

以上比较分析了地方性法规对村委会成员资格条件的规定，实践中除此之外，还有大量政府的规范性文件和村规民约对村委会成员资格条件进行规定①总的来看，村委会选举规则由法律规范、官方规则和非正式规则构成。见朱中一:《村委会选举规则渊源的重构》，《湖北行政学院学报》2010年第1期。。这些官方规则和非正式规则往往会在地方性法规规定的基础上增加很多新的条件。例如，1997年福建省村委会换届选举时，规定了具体细致的候选人资格审查条件和程序:

为防止不适合当村委会干部的人在选举中当选，必须对选民联名提出的初步候选人进行任职资格审查。初步候选人资格审查工作由村选举领导小组负责，对全部初步候选人逐一审查，发现有下列情况之一的，经乡镇有关部门证实后，报县(市、区)选举指导小组统一，取消其初步候选人资格:一是选举前3年内违反计划生育的;二是村主干、计生专干在上届任期内未完成本村计划生育任务的;三是选举前3年内受过劳教(包括免于起诉)处分的;四是选举前3年内有经济问题(已结案的);五是因经济或其他问题正在被司法机关立案审查的;六是县级公安部门确定为治安重点对象;七是长期外出本人认为不可能回村担任村干部工作的。以上情况仅供参考，各县(市、区)可根据实际情况制定。②见福建省民政厅编:《村委会选举规程——福建省村委会选举工作指南》，第50页。转引自赵秀玲主编:《村民自治通论》，北京:中国社会科学出版社，2004年，第269－270页。

在遵循这七条规定时，有的县、市、乡镇又作出了一些更具体的规定。如龙岩市西陂镇规定:“对年龄超过55岁的同志一般不作为村委会初步候选人。”③见《关于村委会换届选举中初步候选人的年龄界限规定的通知》(龙【97】西镇委字第28号)，转引自赵秀玲主编，《村民自治通论》，第270页。

由次级规范对村委会成员候选人增设法律法规未规定条件的做法，得到了民政部门的首肯。民政部有关负责机构曾经表示:“如确有必要，县级人大常委会及政府和乡级人大及政府，也可以根据法律、法规的精神，结合本地实际情况对村委会干部的任职条件提出更为具体的要求。”①《不能简单取消候选人的参选资格》，《乡镇论坛》2004年第5期。一些参与《村组法》起草的官员和专家也对这种做法表示认同，认为“村民选举委员会在村民提名确定候选人之前，可以通过村民会议或村民代表会议制定出候选人的资格条件。”②《村民委员会组织法讲话》，北京:中国法制出版社，1999年，第70页。这些由次级规范所确定的条件大量运用于村委会选举实践，通常也会得到严格执行。

三、对村委会候选人资格条件具体规定的探讨

将现有地方性法规规定与新《村组法》的规定进行对比，可以看到，新《村组法》吸纳了大多数地方立法的成果。新《村组法》吸收了在地方性法规中普遍规定的“德”这个条件的主要要求，规定了“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益”这四个标准;同时，也采纳了大多数地方性法规规定的“才”的条件，即“具有一定文化水平和工作能力”;对于只有个别地方性法规规定的一些资格条件，立法并未采纳。

目前新《村组法》对“德”、“才”两个方面均采取了概括式规定，没有采取列举的形式，其规定本身也比较抽象，缺乏具体标准。全国人大常委会的部分委员指出，新《村组法》设立一个“比较宏观的要求”，而“相关条款规定的具体条件，授权省、区、市人大常委会作出规定。”③《村民委员会组织法二审拟明确候选人条件》，《21世纪经济报道》2010年6月25日。为保证地方立法不偏离新《村组法》的立法精神，不偏离村民自治的基本要求，地方性法规应规定哪些具体条件，就有理论研究的必要。

在新《村组法》所规定的这些概括性条件中，“奉公守法”和“具有一定文化水平和工作能力”将成为地方性法规列举具体条件的重点，其余几项规定，主要是道德评价，很难用具体的标准来细化。

(一)如何规定“奉公守法”的具体条件?是否可以规定村委会成员候选人必须没有违法、犯罪记录?是否可以规定村委会成员候选人必须带头履行村民义务或者遵守计划生育政策?

目前大多数地方性法规的规定是“遵守宪法、法律、法规和国家的政策”，这条规定本身看上去四平八稳，无可指摘，但实际上却有两个方面的问题。首先是“扩大化”的问题，导致这条规定对村委会成员候选人提出过高要求。目前我国已经建立了一个非常完整系统的法律体系，宪法、法律、法规和政策所规范的行为十分广泛，只要违反宪法、法律、法规或政策就使村民丧失被选举权，其结果可能是导致许多人不能参选。同时，“奉公守法”这个规定，除了要求村委会成员在村庄中能起到模范带头作用外，另一个重要的目的就是防止涉黑人员当选村委会成员。而目前有些地方性法规规定的限制范围已经远远大于涉黑人员。其次是“无效化”的问题，在这条规定实施过程中可能出现事实难以查证的情况。由于不是所有的国家机关都有公示制度，大量的违法行为即使遭受查处，也未必会为公众所知道。事实上，只有触犯刑律或者在当地严重违法，否则村民的遵纪守法情况是很难被查证的。

为防止“扩大化”问题的产生，应规定候选人不得或者在选举前几年内不得有某类违法记录或者犯罪记录。一方面，应将守法的要求缩限理解为没有犯罪记录，这样既能与《村组法》第十八条规定④《村组法》第十八条规定:“村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。”保持一致，同时也符合1983年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》。为防止“无效化”问题的出现，应以由法律文书确定的犯罪记录作为限制村民被选举权的依据。在提名候选人的时候，只需出示某村民的违法记录或者犯罪记录，即可取消他的被选举权。当然，这个规定被人诟病之处在于，把犯罪记录作为具体条件来限制村民被选举权，是一种“血统沾污”的做法，也不符合过罚相当原则。因此，必须通过年限的规定来消减这个弊病。

积极履行村民义务或完成国家任务不宜成为具体条件。首先，村民委员会是基层群众性自治组织，村委会及其成员的工作主要在于对村庄事务的管理。其次，这个条件容易助长乡镇政府的乱收费乱摊派。事实上，国家免除农业税以后，在法律上村民对国家的义务已经大大减少，构成农民负担的主要是一些地方的乱摊派、乱收费和违规集资。

基于现实需要，遵守计划生育法规可以成为具体标准之一。首先，计划生育是以《计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》及大量地方性法规为基础的一整套法律体系进行规范和保障的基本国策。违反计划生育政策，其实质就是违法。其次，村委会在农村计划生育任务的完成中发挥了不可替代的作用。村委会成员遵守计划生育政策，能起到较好的模范带头作用。第三，尽管在地方性法规中只有黑龙江规定了计划生育这个条件，但长期以来很多地方都通过规范性文件或者内部政策在村委会选举实践中对候选人提出遵守计划生育法规的要求。第四，在《村组法》立法过程中，有部分人大常委会委员明确提出这个要求。考虑到上述理由，遵守计划生育政策可以被吸收作为村委会成员候选人的具体条件之一。民政部政权司对黑龙江地方性法规的规定是赞许的，认为这种办法的好处是“既没有剥夺村民的选举权和被选举权，又能够引导村民正确行使民主权利，同时还能确保在村民自治工作中贯彻执行计划生育政策。”①《关于村委会主任当选资格及工作方式》，《乡镇论坛》2001年第5期。

其余如不搞封建迷信和维护民族团结等条件，由于缺乏明确的判断标准，实践中很难操作，虽然可以被宽泛地解释为奉公守法的内容，但不宜在地方性法规中加以规定。

(二)如何规定“一定文化水平”的具体条件?是否可以进行文化测试或者提出学历要求?

衡量文化水平的方法有两项:文化测试或者根据学历判断。前者要求在每一次选举时进行文化程度测试，以测试成绩作为判断依据;后者则通过在选举时检查学历证书的方法进行甄别。无论采取何种方法，要点在于不能带有倾向性，不能以提高村官文化素质等名义将大多数村民排除出候选人范围。

据教育部官员透露，截至2005年底，中国文盲总人数达到1.16亿人。②《中国文盲总数过亿》，2007年 4月7 日(更新日期)，http://news.sina.com.cn/c/2007 －04 －07/130312721189.shtml，2011 年 9 月 9日(访问日期)。考虑到城市中公共教育服务，尤其是九年制义务教育实施情况比农村要好很多，文盲仍主要集中在农民中。因此，对村委会成员候选人要求太高的学历显然是极不合适的，甚至连接受九年制义务教育这个条件，也未必能保证绝大多数村民都拥有。在实践中，地方性法规如要规定学历标准，必须根据本省、区农村人口受教育情况来确定。

文化测试是另外一种可选方案。美国内战后，有些南方州就要求黑人选民接受难度极高的文化测试，例如要求背诵美国宪法全文等，其结果是绝大多数黑人丧失选举权。同样，在村委会选举过程中，如果进行难度较大的文化测试，或者与村庄治理缺乏关联的特殊文化测试，也有可能产生排斥效果，对此应予以禁止和避免。

适用“一定文化水平”的条件，一定要防止农村中的知识精英垄断村委会选举。为此，如果设立学历要求，以小学文化或者初中文化为好;如果进行文化测试，则应由省级政府统一组织命题，且题目应以识字为主要内容，难度以1500个基础汉字为限(即判断文盲与否的标准)。

(三)如何规定“工作能力”的具体条件?是否可以设立对身体条件的要求?

“工作能力”要求同样应避免带有倾向性。与“文化水平”相比，“工作能力”更难用客观标准进行衡量。并且，对于从未担任过村委会职务的村民来说，如何衡量其“工作能力”也是个问题。联系《村组法》第十八条的规定，将工作能力与行为能力等同起来考虑比较恰当合适。

身体健康与否，可以成为衡量“工作能力”的具体条件之一。在新《村组法》制定过程中，有些人大常委会委员反映在村委会选举实践中，有时会把一些年纪很大的老人选进村委会。年纪太大，身体健康有问题，当然无法完成村委会的各项工作，因此，要求候选人必须拥有足够胜任村委会工作的身体条件，是合理的。但有两点应予以重视。第一，在立法中不宜设定与履行职务无关的健康标准。残疾或者某些特殊疾病(例如乙肝等)不应成为排斥性条件，否则将构成歧视。第二，立法中不宜采用年龄标准。因为年龄与是否健康，是否胜任工作之间缺乏完全对应的关系，很难找到一个确定的年龄进行划分。民政部政权司的意见很明确，“在村委会换届选举中，对村委会候选人的年龄只能提出一些原则性的要求，不能硬性规定多大年龄的人才能作为村委会候选人。……否则就有可能违背民意，侵犯农民的民主权利。”③《法律对村委会成员候选人没有年龄限制》，《乡镇论坛》2001年第5期。并且，中办发［2009］20号文件明确提出鼓励县乡机关和事业单位提前离岗或退休干部通过法定程序积极参与村委会成员的竞争。设置年龄标准，与这个文件的精神相悖。④参阅民政部政权司的意见，见《村委会成员候选人有年龄限制吗》，《乡镇论坛》2010年第4期。同样，也没有必要设置年龄的下限标准⑤唐鸣提出，应“借鉴我国婚姻法的经验，将被选举权享有者的最低年龄条件规定在20周岁。”这个论断既缺乏强有力的论证，也没有地方立法经验的支撑。见唐鸣等:《村委会选举法律问题研究》，第48－49页。。

居住期限不宜成为具体条件。唐鸣等人提出，村委会成员应熟悉本村事务，因此有必要对候选人在本村的居住期限做出比一般选民更高的限制性要求。考虑到越来越多的外来人口参选，他建议候选人的居住年限比选举权享有者的居住时间规定长一年左右即可。①见唐鸣等:《村委会选举法律问题研究》，第49页。但这个论断缺乏理论和实践经验的支撑。并且，由于法律中未包含这个内容，所以地方性法规不可增加这项条件。

(四)“能带领村民共同致富”是否可以成为具体条件之一?

从地方性法规的规定来看，对“能带领村民共同致富”这个条件存在严重分歧。共同富裕是国家发展农村经济，建设社会主义新农村的根本目标，从这个意义上来说，村委会成员理应发挥带领村民共同致富的作用。但是，如果将此作为一个候选人的条件，则会产生富人当村官的倾向性后果。因为，如果候选人不是农村中先富起来的人，那么他如何才能完成带领村民共同致富的任务呢?所以，《村组法》没有将这个条件吸收进来。

地方立法调控在这个问题上应进行利益衡量。既不能放松对村委会成员带领致富的要求，也不能走向富人垄断村委会的结果。将此条件作为村委会成员的工作要求加以规定，可能是比较好的出路。这样，富人垄断的情况可以避免;同时，又能在尊重村民自由选举的基础上起到影响村民投票的效果。

(五)是否允许次级规范增设条件?

答案应该是否定的。理由有二:(1)村委会选举的法律规范，本身就应该逐渐地上升到法规和法律的层面②关于法律与地方性法规在村委会选举规则规范中发挥的作用和各自的分工及其发展趋势，见朱中一:《村委会选举规则渊源的重构》，《湖北行政学院学报》2010年第1期。;(2)村民选举权利是一项政治权利，应该实行法律保留原则。③村民自治属于法律保留事项，其具体制度应由法律创设;地方性法规只能局限于执行性立法。见朱中一:《论村委会选举规则发展中地方立法的作用》，《人大研究》2009年第9期。

最后，地方性法规在规定村委会成员候选人资格条件时，应采取列举式的形式。《村组法》授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定具体选举办法。通过列举式规定来明确村委会成员候选人资格条件，便于基层政府和村民遵照执行，他们只需要将地方性法规的列举式规定照抄到村民委员会选举办法中去就可以直接适用于各村的换届选举。同时，与概括式规定相比，列举式规定能较好地杜绝在村民选举实践中出现不符合法律、法规要求的具体条件。当然，如果能在地方性法规中将一些常见的违法的或者侵权的具体条件做禁止性规定，则更能发挥实效。