张墨宁

随着更大范围的农用地成为城市化的供给，依靠征收来实现土地利用的主导模式势必导致更沉重的代价，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文近日也表示，“现行的征地制度已经无法为继。”土地改革如何为下一步的城镇化提供良性支撑，不仅应该着手于实现程序正义和提高补偿标准以缓解冲突，更重要的是如何重塑国家与农民、农民与土地的关系。对此，本刊专访了北京大学国家发展研究院周其仁教授。

征地之外再开路

《南风窗》：国务院称第四季度经济工作将部署《集体土地征收条例》，一直以来，关于征地的争议点无非是公共利益的界定、程序问题和补偿标准，您觉得这几点在将要出台的条例中应该如何体现？

周其仁：公共利益的尺度是很宽泛的，既可以是全国人民的公共利益，比如建国防基地，也可以是一部分人的公共利益，比如为建保障房而征地，住在里面的人和提供土地的农民都是公民，他们的利益就有一个怎么平衡的问题。公共利益的界定，一方面根据常识或常理，经过一定的程序确定，如由地方人大讨论通过，另一方面就是法定，在法律里面举例写明。但无论怎样，现在连高尔夫球场、高档楼盘、商场都动用征地权，这是说不通的。

至于补偿标准，法律规定按原用途年收益的多少倍，这个原则看来以后难以坚持，实践也在向按市价补偿的方向靠。

更重要的就是要探索在征地之外再开一条市场为基础的路。工业发展和城市发展总要用土地的，如果用地途径只有一条：全把在政府手里，只能政府拿来卖，矛盾肯定很尖锐。全世界城市很多，很少完全靠政府垄断土地发展起来的。还是走一段双轨制，一边逐步收缩征地范围，一边探索允许农民及其集体按照一定的规划合法转让土地。将来再并轨，形成统一的土地市场。这也是参考当年粮食改革的经验，收购价格要提高、收购的数量逐渐减少，同时要给农民出售粮食的权利。

《南风窗》：改变单一的征地制度是不是最终的改革方向，只有征地行为更多让位于市场，下一阶段的城镇化才能以最小的代价实现？

周其仁：2008年已经提出了“逐步缩小征地范围”的目标，但还没有执行，金融危机的影响就来了。当年的4万亿投资和2009年的10万亿信贷，都要大量用地，实际扩大了征地规模。所以这几年，征地不降反增。

实际上当时的征地制度改革并没有实施的条件。即便没有这个外部因素，阻力恐怕也很大。因为原来的模式就有很大的既得利益，比当年粮食统购统销的利益大多了，涉及到地方政府、财政、金融。现在群体性事件、腐败大都与土地相关，靠强征权拿地看似容易，但不会好好用，对城市长远发展是祸是福，要过很长时间才能知道。像很多地方拿了地又押给银行套出钱来，变成地方债务。这一套欲罢不能，所以收缩征地规模这条路能不能走出来，是一个很大的问号。

理顺农民的财产关系

《南风窗》：市场取向的土地模式有两个要点，一个是确权，一个是合法流转。对于第一个问题，您认为确权的现实困难在哪里？在农用地的集体属性不发生改变的情况下，确权真的能够起到很大作用吗？

周其仁：确权比土地流转更根本、更基础。从成都的经验看，就是对农村各类土地和房产资源普遍确权、登记和颁证。宅基地、房屋、承包的耕地与山林以及集体资产等，都要分门别类确立承包权、经营权、宅基地使用权、房屋所有权，以及集体资产的农民股权。总之，农民的财产要有一个合法的表达，一个受保护的凭证。有了产权保障，才能保证经济资源的合理利用。对农民来说，只有当一幅土地转让给他人利用比他自用能带来更大的收益时，那种转让才是合理的。市场机制就是通过权利和交易，保证资源的更好利用。

没有确权，很多财产边界几十年来都没有办法理清楚。过去人口不流动，反正大家各占各的，占住的就是他的。现在的情况是2亿人从农村出来了，出来之后很多农村资产就空置在那里，再不确权、流转，怎么能够有效利用呢？很多基层领导对确权也很抵触，说我们马上要拆了，不是给自己找麻烦吗？其实，在城市化、工业化过程中，处理产权的这个“麻烦”还是必要的，因为有了“麻烦”，才能好好利用土地。农民有了产权，才能执行严格的土地管理制度，不能靠政府的行政权力。

《南风窗》：确权对乡村治理的水平会有较高的要求，国土部提出全国集体土地确权发证要在今年年底前完成，这个目标能完成吗？

周其仁：年底全国完成怕是一个很高的目标，很难做到。因为确权是一场非常深刻的社会变革，要投入很多钱、培训人员，改变理念。另外，“集体”本身也要改革，增加村民的参与度，最好是股份到人，因为集体这个概念很模糊。确权会遇到疑难杂症一大堆，很多头绪理不清楚。成都在试点的过程中，就发明了“长老会”的乡村治理结构，有的叫“村庄评议会”，有的叫“村资产管理小组”，把历史上担负过公共管理的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，进行入户产权调查和实测结果评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。把老百姓的财产关系弄清楚，他们自己就会去寻找缔约关系，走市场道路。确权加流转，才能实现同地、同权和同价，这个顺序不可颠倒。

流转要以确权为地基

《南风窗》：区分公益性和经营性用地，征收范围逐渐缩小，对征收“权力空间”的填补和替代，以现有的产权和交易制度，能否保证农民的利益受到保护？

周其仁：很多人都不相信农民可以运用现代的科学力量，全国很多所谓“小产权房”，不是也修得很好吗？农民有了对土地的合法权利，可以学会谈判、缔约、寻找到共同利益，去请专业的工程队、工程师、规划专家。伦敦、纽约、老上海难道都是政府把所有的地强拿在手里才建起来的吗？当然，要把规划考虑进去，城乡的规划都要做。规划就是把现代专业的力量放进城乡建设。过去农民盖房很大程度只能靠自己那点知识，现在有了市场价值做参照，农民也会懂得，光靠自己的審美观和工程知识，盖出的房子价值不高。

《南风窗》：在土地流转的过程中，也不乏以“占补平衡、增减挂钩”为由使官商的既得利益更加合法化，比如农民被上楼，这是流转本身带来的问题吗？

周其仁：刚才讲了，确权是基础，然后是流转，这个顺序不能搞错。强迫上楼错在强迫，而不在上楼。现在很多人从反对强迫走向了反对上楼，这也没有什么道理。农民的生活方式也在改变，在确权、自愿、规划的前提下，能上楼则上之，有什么不可以？人口在变化、流动，技术、建材、生活标准也在变化，不可能什么都不动。村庄紧凑一点、人口密度提高了，服务才能跟上来。1980年邓小平就讲过，我们国家人口多、耕地少，有条件的地方也要鼓励农民上楼。政府要把力量用到确权上，支持市场的力量在城乡建设中发挥作用。

《南风窗》：国土资源部目前已经批准了10个省进行城乡用地的挂钩试点，进行土地流转的试验，各地也在探索不同的模式，您觉得值得肯定的经验有哪些？

周其仁：政府拿地、拍卖是现在全国主导的模式，这个征地制度不是基于资源产权的自愿交易，而是用国家权力强制完成征用。征多少地、补多少钱、怎么补，都由政府单方面决定。我认为探索土地流转的“双轨制”是一个值得肯定的经验，就是把国家单一的统购统销，变成统购统销和市场双轨。

至于挂钩项目，其前提是土地的用途管制，那是1999年《土地管理法》确立的。一块地搞农业还是非农业，国家进行管制，用途不能自由决定。这个管制带来了一个麻烦，就是以前确定了耕地或城市建设用地，后来的情况变了。土地在位置上不能移動，城市又要共享基础设施，不能这里是一个项目，中间是一块农地，那里再搞一个项目，下水道、交通、地铁都没办法修。此外，还有一个反常现象，一般城市扩大的时候，农村是逐渐缩小的，因为农民进了城市，住得更集约，所以耕地应该增加。但是我们国家这几十年，城市和农村的建设用地都在扩大，两头消耗耕地资源。针对这个情况，2004年国土资源部提出了“农村建设用地减少与城市建设用地扩大的挂钩政策”，试图缓解上述压力。

我们在成都看到的，就是把原来农村空着的房子或者建设用地平了复垦，达到符合农业用地的标准，并经过省级部门的验收，如果这里耕地扩大了一亩，那当地城市的建设用地的指标就可以扩大一亩，增减挂钩。它实际上是一个抽象的权利交换，等于农民有一个盖房子的权利，自己不用，把这个权利卖给城市。重庆的讲法就是地票，整理一亩地就有一亩的地票，建设用地的地票就可以卖给城市，在高价地段投资、盖房。既能实现资源的配置，又能做到耕地的总面积不减少、质量不下降。农民也可以用这个指标自己搞投资，比如在成都的农村，离城市比较近的地方就不愿意卖指标了，要自己用；愿意卖的都是比较偏远的，因为那里少有投资机会。

《南风窗》：这种整理土地、交换指标以及联建的做法是否也与四川地震后大量房屋重建、耕地整理复垦的现实需要相关，可以避免很多政策上的约束，它具备在全国推广的参考价值吗？而且很多人最为担心的是流转放开，农民会失去保障。

周其仁：在地震这样的意外事件后推进改革，也是现实所迫，因为震后重建财政给一户2万块钱，不够建新房的。没办法成都市委市政府就出台政策允许联建，城里的人或机构出钱、农民出地，然后房产分成。这样很多城市资金都进入农村的灾后重建。这有什么不好？我们从中也可以得出抽象的道理，无非就是农村有地、城里人有钱，在符合规划的前提下，他们可不可以自愿结合？至于有没有全国意义，我觉得不再需要像当年学大寨一样，非把一套很具体的做法在全国推广。中国很大、很不平衡，各地情况都不一样。真正能够推广的，一定是抽象的准则，作为政策制定的一种来源，譬如政府用自身的权威帮助农民确权，给农民自己的财产一个合法的表达，然后合法与别人缔约。

要明确，流转只是一项农民应该得到的权利，但他可以用、也可以不用，不一定有了转让权就非转让不可。城里人可以卖房子，有这个权，但是有多少人成天卖房子的？我们还不是要仔细权衡再决定？很多人一听到流转，就替农民想各种最坏的结果。这也有一定道理，因为多少年来欺负农民把大家搞怕了。所以也要明确，流转对官民关系、政府的权力边界有更高的要求，确权这个地基要真正打得非常稳固。如果不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，而很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。