■ 董延涛/吴尚昆/那春光/周 璞

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源规划实施年度计划制度初探

■ 董延涛/吴尚昆/那春光/周 璞

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

规划实施路径比规划目标本身更重要，为提高矿产资源规划的宏观调控和微观管理作用，有必要推进规划实施年度计划，对矿产资源开采总量、开发利用布局与结构调整、矿业权总量控制、矿产资源整合、重大工程等做出年度安排，明确矿产资源总体规划的实施路径。同时要从加强监督检查、建立健全评估制度入手保障规划实施年度计划的推进，完善矿产资源规划管理制度。

规划实施；年度计划；制度设计

0 前言

在“规划目标、实施路径、实施成效”之间,路径比目标更关键,它应该与规划目标获得至少同等的重视。因为路径的好坏决定规划实施成效的质量以及达到目标所涉及的成本。例如,在《国民经济和社会发展第十一个五年规划〈纲要〉》实施期间,某些地方政府可以强力使节能减排成绩达标,方法就是在规划“截止日期”前让大量民营企业停电,于是耗电量马上下去了,但是柴油用量就上升了,柴油涨价,最后推高生产成本与通胀水平。对矿产资源规划而言,如果规划实施路径与手段不明确,在规划实施的过程中,就有可能出现为了实现规划目标而额外增加社会成本,降低矿产资源宏观调控、微观管理水平。由此可见,非常有必要开展规划实施年度计划工作。

1 推进矿产资源规划实施年度计划的必要性

1.1 调控经济社会发展需要推进规划实施年度计划

矿产资源总体规划对国家经济发展形势以及矿产资源形势有了基本的判断,但毕竟规划期跨度长,经济社会发展影响因素错综复杂,不确定性因素很多,这就需要短期内,密切跟踪预测经济社会和矿业经济发展情况,主动出击、相机择决,合理分解落实总体规划的目标,推进规划实施年度计划,达到短期调控经济、长期稳定经济的目的。

1.2 规范矿业权出让需要推进规划实施年度计划

《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号）中明确规定全面实行矿业权设置方案制度。矿业权设置方案是在矿产资源规划的基础上,对一定区域内探矿权采矿权空间布局的详细安排,是探矿权采矿权新立和调整的重要依据。省级矿产资源总体规划编制技术指南中要求在总体规划中提出矿业权投放（设置）的控制要求,这是对中长期矿业权投放的安排。为使矿业权投放在短期内更加紧密地与经济社会发展相结合,在一定程度上需要逆经济风向行动,充分发挥政府调控与市场配置的作用,对探矿权、采矿权作出年度出让计划,统一纳入到矿产资源规划实施年度计划当中来。

1.3 矿产资源整合常态化管理需要推进规划实施年度计划

《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》下发以来,我国矿产资源整合取得了一定进展,矿产开发布局进一步优化,综合利用水平进一步提高,安全生产和矿山环境进一步改善,资源市场进一步优化。按要求,自2011年起,整合工作转入常态化管理,通过进一步健全完善相关制度,建立长效机制,把优化矿产资源开发布局和矿业开发结构作为一项经常性工作抓下去。

矿产资源总体规划中对优化矿山企业结构、促进矿产资源整合作出了宏观上的、方向性的要求,但没有具体操作路径,这就需要进一步落实总体规划提出的目标,明确规划实施路径,推进规划实施年度计划,并把整合工作常态化管理目标分解,统一纳入到年度计划来管理。

1.4 统一认识、规范矿产资源管理需要推进规划实施年度计划

目前,国土资源部经过矿政管理方面的多年探索,已经形成了四级三类矿产资源规划体系。同时在矿产资源勘查、开发利用与保护领域还有矿业权设置方案、矿产资源整合方案等方面都不同程度地为矿产资源的合理开发利用保驾护航。但是,矿产资源勘查、开发保护与利用分属不同部门管理,相关的管理依据也不少,例如：矿产资源规划、矿业权设置方案、矿产资源整合方案。在管理实践中矿产资源规划和矿业权设置方案各自的定位还有待进一步理顺,据各地各级国土资源管理部门反应,矿产资源规划和矿业权设置方案在实际管理中常出现重叠、交叉、冲突等问题,不利于矿产资源管理工作的开展,影响资源调控作用的发挥。如何协调两者关系,需要在实践中不断探索并上升为理论,这就要求把年度计划作为一个缓冲或者过度,在年度计划管理中逐步统一认识,充分发挥规划的统筹协调作用。

2 矿产资源规划实施年度计划工作的主要内容

2.1 制定规划实施年度计划的基本原则

2.1.1 严格执行矿产资源总体规划

以总体规划为依据,严格落实总体规划中关于矿产勘查、总量调控、布局结构调整、矿业权设置、矿山地质环境治理恢复、土地复垦等目标任务,按年度分地区进行分解落实。

2.1.2 符合国家产业政策

依据国家产业政策,明确勘查开采方向,优化开发利用布局和结构,加强部门配合,严格监督检查矿山企业执行开采总量控制情况,促进矿产资源开采总量与经济社会发展相适应,推动产业结构调整和升级。

2.1.3 紧密结合地方经济社会发展

年度计划指标的确定要依据总体规划,同时要做好地方宏观经济发展的分析预测,紧密结合地方经济社会发展使年度计划有效地起到调控经济发展的作用。

2.1.4 “在保护中开发、在开发中保护”

制定年度计划,既要考虑经济社会发展的需求,也要考虑环境的承载力,严格落实总体规划中的矿山环境治理恢复和土地复垦重大工程,促进矿业活动与环境协调发展。

2.1.5 贴近矿政管理实际

将规划中的各项任务和重要环节分解在年度计划中,使矿政管理有规可依,为矿产资源规划管理提供有力抓手。

2.2 矿产资源规划实施年度计划的主要内容

2.2.1 合理分解落实重要矿产开采总量指标

各级国土资源主管部门根据国民经济和社会发展规划、矿产资源规划,提出本地区重要矿产年度开采总量控制指标,并根据矿山企业状况、资源开发利用情况等因素分解落实。重要矿产包括：国家规定实行保护性开采的特定矿种、优势矿产和紧缺矿种等。在此基础上也可以结合各省实际再选择3～5种重要矿产。涉及共伴生矿种的,不得因开采主采矿种而导致保护性开采的特定矿种超开采总量指标。

2.2.2 对开发利用布局和结构调整提出年度安排

主要对总体规划中确定的开采规模结构等规划目标提出年度工作目标并进行合理分解落实。通过引导矿山企业规模开采提高矿业集中度,促进大、中、小型矿山协调发展。地质找矿新发现、新突破经严格论证后及时纳入规划和年度计划中来,实现规划的动态调整。主要指标包括：矿山数量调控,大、中、小型矿山比例结构,新发现矿产地,矿业权灭失数量等。

2.2.3 对矿业权设置总量提出年度调控指标

在明确开采总量基础上,综合考虑资源分布特点、最低开采规模、预期开采能力等因素,以及整顿和规范资源开发秩序、整合资源,提出矿业权设置的年度控制计划。

主要指标包括：重要矿种的探矿权、采矿权总量控制指标；其他以招标拍卖挂牌方式出让的探矿权、采矿权投放的矿种、数量、规模、地区等。

2.2.4 对重大工程推出年度支持重点

统筹考虑总体规划和本地经济社会发展,对总体规划中本级财政出资安排的调查评价与勘查、开发利用与保护、矿山地质环境保护与治理恢复和矿区土地复垦等重大工程项目进行年度分解落实,要明确年度内的实施主体、资金配套和预期成果效益。主要指标包括：投资规模、工程数量和矿区土地复垦面积等。

2.2.5 对矿产资源整合工作作出年度安排

在加快推进已确定整合工作任务的基础上,根据矿产资源总体规划、地质勘查专项规划、矿区规划和产业政策,结合矿产资源潜力评价、矿产资源储量利用调查和矿业权实地核查工作,对本行政区域内的矿业权进行全面梳理,确定整合范围,编制整合方案,提出年度整合目标和指标,并做好与矿产开采总量指标的对接整合后及时调整矿山企业的矿产开采总量指标。

3 推进矿产资源规划实施年度计划工作的配套措施

3.1 严格执行矿产资源规划实施年度计划

制定年度计划以后,要严格按照年度计划来审查调查评价、勘查、开采、保护和矿山环境治理恢复与土地复垦项目。矿业权的审批、出让、变更和延续以及矿产资源整合工作都必须严格执行年度计划。

3.2 加强监督检查

对年度计划执行情况进行登记和统计,及时确认并核销,作为跟踪监督的依据。各级国土资源部门应当加强对年度计划执行情况的跟踪检查,各省级国土资源部门每年一月形成上年度检查报告报国土资源部。违反规划实施年度计划的,应当及时予以纠正。对违反计划超量开采、设置矿业权的应当依法纠正,扣减下一年度指标,并追究有关人员的责任。

3.3 建立规划实施年度计划评估制度各级国土资源管理主管部门要 加强对年度计划的评估考核,及时 查找问题,提出对策措施,为规划的动态调整和完善提供基础信息和 资料,确保规划与矿政管理实际工 作一致。

3.4 加强部门协同，完善分工负责 机制各相关部门根据总体规划,结 合部门职能,分解工作任务,发挥各 自优势,制定具体方案,落实相应责任；部门间加强协调配合,针对实施中出现的新问题、新情况,即时研究采取有效措施。充分发挥第三方研究机构在实施年度计划评估中的作用。

3.5 发挥地方作用，结合实际开拓创新

各地方要结合当地实际,突出地域特色,在总体方案的指导下,加强组织领导,制定方案,完善保障措施；各业务部门加强分工协作,积极探索,大胆创新,落实各项重点任务,扎实推进矿产资源规划实施年度计划。

综上所述,年度计划内容应尽力结合本地实际,不仅要落实规划目标,还要把本地区矿业权设置、资源整合等矿政管理的方方面面工作纳入到年度计划中来实施,切实把矿产资源规划实施年度计划作为各部门统一认识的平台,切实把矿产资源规划实施年度计划作为落实总体规划,统筹年度矿政管理工作的平台,切实把矿产资源规划实施年度计划作为理顺各种管理制度关系的平台,进一步为完善矿产资源规划管理提供实践经验,提高矿产资源规划的科学性、严肃性,充分发挥规划的龙头作用。

[1]刘楠.节能减排怎么变成了拉闸停电[N].中国青年报,2010-09-28(4).

[2]孟旭光.国土资源规划理论与实践[M].北京:地质出版社,2009:122-128.

[3]国土资源部.国土资源部关于发布实施《全国矿产资源规划(2008-2015)》的通知(国土资发〔2008〕309号)[Z].北京：国土资源部,2008.

F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0013-03

2012-01-29

董延涛（1983-），男，河北省邢台市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，经济学硕士，主要研究方向：矿产资源规划与管理。