侯华丽

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源规划编制实施中存在的问题及建议

侯华丽

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

第二轮矿产资源规划在“定位把握、关系协调、实施管理”等方面存在诸多问题，解决这些问题，一是要各级各类、明确定位，做好矿产资源规划体系内的统筹衔接；二是调整完善矿产资源规划空间分区思路，与其他规划做好协调；三要建立矿产资源规划实施年度计划制度、完善规划动态调整机制；四是要加快规划管理体制机制改革，强化以规划为依据的政府宏观调控和监督管理职能。

矿产资源；规划；编制；实施；对策；建议

矿产资源规划是指导矿产资源勘查、开发利用与保护的纲领性文件,是依法审批和监督管理矿产资源勘查和开发利用活动的重要依据。矿产资源规划实施以来,对于加强宏观调控、促进矿产资源利用方式和管理方式根本转变发挥了重要作用。总体来看,第二轮矿产资源规划内容全面,基础数据扎实,科学性和操作性很强,是矿产资源管理的重要依据,但同时也在定位把握、规划关系协调、指标设置、实施管理中存在一些问题。本文对这些问题进行了初步梳理与提炼,并提出相应对策建议,供探讨。

1 存在的问题

1.1 各级矿产资源规划的定位与衔接问题

我国的矿产资源规划体系由四级三类规划组成。矿产资源规划按照行政层级分为四级：国家级规划、省（区、市）级规划、市（设区市）级规划和县级规划。按照规划对象和功能分为三类：矿产资源总体规划、矿产资源专项规划和矿产资源区域规划。在规划编制过程中,要求按照下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的原则,做好规划之间的衔接,避免出现相互之间的矛盾或重复。主要体现在指标对接、空间对接、审批管理权限对接、政策措施对接、重点项目工程对接五个方面。从对省级和县(市)级矿产资源规划编制和实施情况调研来看,省级、市级、县级规划在衔接上主要存在三个方面的问题。

一是在空间区域对接上存在问题。由于县（市）级矿产资源规划的比例尺较大,一般为1∶5万、1∶10万,而省级规划比例尺是1∶50万,比较粗,因此市县级规划难以完全落实省级规划所划定的各类规划区和勘查开采项目区块。如,有些县在省级规划中整体被划入禁止开采区,与实际不符,有些省级划定的勘查开采区块的位置,在市县级尺度来看不准确,特别是一些较小的区块可能与实际不符,造成市县级规划无法完全落实省级规划的要求。

二是省级规划对市县级规划的指导和审查力度不够。调研中发现,第二轮矿产资源规划主要采取的是自上而下的编制组织模式,从下而上、上下结合的组织思路总体体现不足,存在省级规划对市县级规划的指导和审查力度不够、省级规划要求不符合市县地方实际、市县级规划在落实省级规划时简单“照搬”等问题。另外,二轮规划编制整体周期较长,导致了规划基期变动,加大了规划编制的工作量。

三是市级和县级规划的功能定位与深度把握问题。市县级规划分别做到什么程度,在编制中往往不好把握,常常是市级规划作了县级规划的事情,县级规划重复劳动,还不能相互衔接。

1.2 矿产资源规划与其他规划的关系问题

矿产资源大多埋藏于地下,具有隐蔽性的特点,且矿产资源在被探明储量以前具有不确定性以及动态调整性。因此,在矿产资源的勘查开发利用上,需要与其他国土空间开发（类型）或规划做好统筹协调或衔接。包括,主体功能区规划、土地利用、生态环境保护、旅游开发、城乡建设、交通建设等基础设施相关规划。

从二轮矿产资源规划的编制实施看,在矿产资源空间开发布局方面,考虑了国家、区域发展总体战略和上级规划中区域矿产资源勘查开发与保护布局、矿产资源分布规律和开发利用现状、资源合理配置以及环境保护等要求,采用了“反规划”和“正规划”相结合的思路,将区域划分为重点勘查（开采）区、禁止勘查（开采）区、限制勘查（开采）、鼓励勘查（开采）区。但是,从各地调研反映来看,存在以下两大问题。

一是“既管好自己”和“又不影响别人”的矛盾。其他国土空间开发类型规划在编制过程中,如交通（特别是新建公路、铁路）、水利等一些规划,并没有考虑区域矿产资源条件,导致许多矿区特别是矿产资源远景区被压占,直接对未来矿产资源的勘查特别是开发利用造成影响。也就是说,矿产资源规划在空间布局上体现了其他空间规划的诉求,但却对于其他空间开发类型没有“制约”或者“排他”性作用,无法反映矿产资源在国家和区域经济社会发展中日益重要的基础性地位。如何在下一轮矿产资源规划编制中,特别是在矿产资源空间布局方面反映出“矿产资源勘查开发”的动态性特征和未来发展空间“诉求”,在分区思路上值得我们深入讨论思考,并且在规划实施管理上予以重点考虑。

二是说法“有形”和空间“无形”的矛盾。目前我国一些省级或者地（市）县级的自然保护区、风景名胜区、水源地保护区等大多只给出了大致范围和空间规模,并没有在空间坐标上具体划定,如何在禁止开发区中划定“有形”范围,在第二轮矿产资源规划编制中成为一个难点。

1.3 规划实施管理问题

一是规划法规制度不完善,编制实施责任不落实。现有法规规定对矿产勘查、开发实行统一规划,但对规划定位和作用没有明确规定,规划实施制度不健全,缺乏对违反规划予以处罚的相关配套政策,特别是编制实施责任不明确,约束力不强,制约了规划的科学编制和有效实施。

二是规划实施监督检查力度不够,参与矿政管理的方式较为单一。目前规划具体落实方式还比较单一,多通过矿业权会审方式进行落实,在年度推进、目标考核、监督检查、违规查处等方面还比较薄弱,实施力度不够。

三是基础工作相对薄弱,规划调整机制尚待完善。规划基础支撑还不能满足规划管理需要,如,许多地方对矿区（特别是历史遗留矿区）、矿业权的底数不清,对快速变化的勘查开发数据信息共享和掌握不够,一些地方特别是市、县级矿产资源管理手段和方式较为落后,对于采用信息化手段进行科学、高效的矿产资源规划管理和开发利用监管的意识不足,规划动态调整机制还不完善,与实际管理需要有差距。基层规划管理队伍薄弱,市县级国土部门缺乏矿产规划管理人员,特别是县国土资源局大多没有设置相应的矿管股室,缺少经费,缺少人员,缺乏基础地质矿产资源普遍存在,严重制约影响了规划编制和实施工作。

2 几点建议

为进一步加强实施工作,充分发挥规划在找矿突破战略行动计划、促进矿业发展方式转变和资源管理中的服务保障和指导管控作用,提高矿产资源规划编制的科学性和可操作性,为第三轮矿产资源规划编制做好准备。围绕第二轮规划编制实施中存在的问题提出以下建议,供探讨。

2.1 各级各类，定位明确，规划体系内做好统筹衔接

建议进一步深入明确把握各级规划的内容和深度,作到各级各类,定位明确。其中,全国、省级矿产资源规划侧重宏观,并对市级、县级做出宏观指导,市级、县级把握微观,特别是由于图件比例尺的限制和规划指标分解落实的微观复杂性,具体区块划分及相关指标建议通过县级规划甚至是矿区规划加以落实。

省级、市县级规划尽量同步推进,压缩规划周期,体现规划的时效性和各级各类规划之间的有机衔接。采取“自下而上、自上而下、上下结合”的工作方式,其中,省级规划管理部门应做好协调工作,在把握总体指导意见、大框架的基础上,要加强对市县级规划的指导与审查,实现各级规划同步进行,合理把握市县级规划的内容深度,增强规划的适用性、针对性和可操作性。

2.2 调整和完善规划的空间分区思路，与其他规划做好协调

探索更为有效的规划分区方法和管理手段,进一步增强矿产资源规划的空间控制能力。建议根据战略性、紧缺性、一般性等不同矿种类型以及勘查、开发等不同矿业活动阶段,探索开展差别化的空间分区管理思路和协调机制,在生态（包括地质）环境保护“优先”的前提下,进一步探讨矿产资源勘查开发规划与水利、公路等交通基础设施规划之间的关系。总体思路就是,“管自己”和“管别人”相结合,在与其它规划做好衔接协调的同时,也要体现为矿产资源勘查开发利用保留更大、更合理的规划空间诉求,以保障国家对矿产资源特别是紧缺重要矿产资源日益增长的需求。

2.3 探索建立规划实施年度计划制度，完善规划动态调整机制

按照试点先行、总结提升、全面推行的思路,逐步探索建立规划实施年度计划制度,促进落实规划总量、空间和时序等重要内容。主动服务找矿突破战略行动和资源管理需要,对各地规划实施情况建立年度评估制度,及时吸纳地质找矿新发现、新突破,并按照矿政管理的新要求进一步完善规划,规范规划动态调整条件、程序和有关要求,确保规划与实际工作衔接一致,切实发挥规划的指导和服务作用。

2.4 加快规划管理体制机制改革，强化“以规划为依据”的政府的宏观调控监督管理职能

坚持政府管理与市场运作相结合,既要体现政府宏观调控意 图,又不能脱离市场经济规则。强化“以规划为依据”的政府宏观调控和监督管理职能,形成统筹且能使各方实际有职有责的管理体制,从体制机制上保障矿产资源规划的有效落实。其中,重点建立规划管理的统一协调机制,加快出台矿产资源规划编制审批办法,进一步明晰社会主义市场经济条件下,矿产资源规划的地位和作用,为规划编制实施提供制度保障。加强各类规划及相关工作的统筹协调,实行统一归口管理,确保规划和矿政管理各环节的有机衔接。特别是加强构建与矿业权审批、投资管理相衔接的规划管理制度,设计适应矿政管理总体思路的规划管理程序。

[1]汪民.在全国矿产资源规划编制工作座谈会上的总结讲话[J].国土资源通讯,2007(12):31-34.

[2]孟旭光.第二轮省级矿产资源总体规划的基本思路[A].资源·环境·和谐社会——中国地质矿产经济学会2007年学术年会论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2007.

[3]吴尚昆.我国矿产资源规划体系的建设与发展[A].资源·环境·和谐社会——中国地质矿产经济学会2007年学术年会论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2007.

[4]熊保成.关于市县级矿产资源规划编制工作中若干问题的思考[J].湖北地矿,2003,17(2):3-7.

[5]韩雄.市县级矿产资源规划编制中存在的主要问题与建议[J].湖北地矿,2003,17(3):44-47.

F407.21；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0010-03

2012-01-29

侯华丽（1980-），女，山西省文水县人，土地管理学硕士，中国国土资源经济研究院区域经济与国土资源规划研究室助理研究员，主要从事区域经济研究。