武善学 张 献勇

(山东工商学院 政法学院，山东 烟 台 2 64005)

我国知识产权部门联合执法协调机制研究

武善学 张 献勇

(山东工商学院 政法学院，山东 烟 台 2 64005)

知识产权部门联合执法具有集中力量、迅速查处等优势，但也存在知识产权执法部门推诿扯皮、浪费执法资源、执法信息不能共享等问题。强化知识产权部门联合执法不仅是必要的，而且是可行的。应借鉴美日韩知识产权联合执法的做法，结合我国国情，建立知识产权部门联合执法协调机构、专业高效的联合执法队伍、畅通快捷的信息共享机制、刚性硬约束的联合执法协议等。

部门联合执法;执法协议;协作机制

在大力实施《国家知识产权战略纲要》(以下简称《纲要》)、建设创新型国家的时代背景下，改革知识产权行政管理体制、构建知识产权行政执法体系、加大知识产权执法力度的呼声日益高涨。同时，在现实生活中，也出现了大量知识产权行政机关联合执法的情形，如国家知识产权局开展的专项行动、泛珠三角和长三角地方知识产权联合执法、武汉城市圈知识产权联合执法①以及新疆自治区知识产权联合执法②等。然而，行政机构的改革却因体制、环境、法制建设等种种原因迟迟未对知识产权行政机关的联合执法作出回应。因此，就出现了知识产权行政联合执法的立法落后于知识产权行政联合执法实践的情形，产生了一系列的问题:这些联合执法是否有法律依据、是否合法?能否起到积极作用?知识产权部门联合执法利大还是弊大、是存还是废?实务界叫好，学术界喊打。我们的研究从地方知识产权部门联合执法的实际入手，分析地方知识产权部门联合执法存在的问题，提出完善我国地方知识产权部门联合执法协调机制的对策建议。

一、我国地方知识产权部门联合执法存在的问题

地方知识产权部门联合执法时往往是将同一地区的版权局、工商局、公安局、质监局、海关等多个部门联合起来，一是扩大了行政执法队伍，克服了执法力量不足的问题，可以有效解决行政执法中人员配备不足与执法任务繁重的矛盾;二是加大了对重点行业、领域和地区的恶意侵犯知识产权案件的查处力度，在一定程度上形成强大的高压态势，具有高效率、低风险的特点。但是，我们也应该清醒地认识到其在理论上和实践中存在的一些深层次问题。

第一，地方知识产权部门联合执法存在有无法律依据的质疑。知识产权部门联合执法可以高效率、低风险地解决重点领域和行业严重存在的侵权违法犯罪行为，但也面临着联合执法是否有“联合”的法律依据、联合执法主体是否符合法律规定的质疑?目前，知识产权部门联合执法主要通过地方政府“红头文件”或者彼此间签订的“协议”来统一行动，任务一旦完成就地解散或撤销，具有临时性、突击性、运动式的特点，执法的法律依据值得怀疑。另一方面，在地方知识产权部门联合执法时，还存在是以“联合”知识产权部门联合执法办公室的名义还是以几家执法部门名义共同对知识产权侵权违法犯罪行为进行处罚的问题。现实操作中，联合执法往往存在一个执法主体有法可依而其他执法主体没有执法权的情形，容易导致“一个有权，一伙越权”的情形。

第二，条块分割的知识产权行政管理体制导致知识产权执法部门间的推诿扯皮现象。我国现行知识产权行政管理体制具有条块分割的特点，缺少协调机制，存在主体多元、职能交叉、效率低下、权力冲突等问题。这种知识产权行政管理体制容易导致“部门立法、地方立法的争权、弃责和低质量的问题”，“操作中极易产生因执法依据、执法主体等方面扯皮打架而导致行政法治危机和增大社会代价的问题”，①莫于川:《论新技术革命与知识产权行政保护制度改革》，唐广良主编《知识产权研究》(第八卷)，中国方正出版社1999年版，第231页。这已经成为我国知识产权行政执法的制度性障碍，与《纲要》提出的“深化知识产权行政管理体制改革”的要求相去甚远。

第三，各自为政的执法队伍浪费了有限的宝贵的执法资源。在我国现行条块分割的知识产权管理体制下，地方知识产权行政执法主体涉及知识产权局、商标局、版权局、公安局、海关等部门。每个部门都有自己的执法队伍，尽管规模小、人数不多，但“麻雀虽小，五脏俱全”。各部门由于彼此之间缺少交流、沟通和协调，很难解决日益复杂的、隐蔽性的、全球化的知识产权侵权违法犯罪行为。这种分散的、各自为政的执法局面不仅不能有效地打击侵权违法犯罪行为，保护知识产权权利人的权利，而且浪费了有限的、宝贵的执法资源，严重影响了知识产权部门联合执法的效率与社会效果。

第四，协调不畅的信息交流机制导致不能共享执法信息、执法效率低下。目前，知识产权执法机关一般通过部门间的协议或者联席会议的方式交流信息，开展联合执法活动。但是，这种信息交流机制适用的范围极其有限，对于涉及多个部门职权范围的知识产权侵权犯罪行为，信息共享的程度相对较低，信息交换的及时性也十分有限。例如，我国知识产权行政管理机关掌握着专利申请、商标注册登记等知识产权权利人的相关信息，对此，公安机关尚无正规、快捷的渠道获取。另外，公安机关通过对严重侵权行为的查处掌握的情况，知识产权行政管理机关也没有相应的获取途径。这种协调不畅的信息交流机制不仅导致知识产权联合执法部门不能共享执法信息，而且“可能由于涉及不同的职能范围，对同一侵犯知识产权的侵权违法犯罪行为产生判断和认定上的重复作业”，②李 颖 怡、罗鑫星:《我国知识产权行政执法体制的检讨与完善》，中国社会科学院知识产权中心中国知识产权培训中心编《完善知识产权执法体制问题研究》，知识产权出版社2009年版，第208页。导致执法效率十分低下。

二、强化知识产权部门联合执法的必要性和可行性

知识产权部门联合执法是一种被证明为行之有效的执法方式，尽管还存在着种种问题，但我们也不能一概否定。有些学者认为，“从某一段时间来看，联合执法确实可以收到一定的效果，但从长远来看，这种短期行为并不能从根本上解决问题”，③金国坤:《行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径选择》，北京大学出版社2010年版，第80页。“联合执法所形成的执法合力、执法效率，确实解决了一些问题，但不可否认的是，联合执法容易淡化相关部门的责任意识”，主张“责权不明的联合执法应终结而不是立规”。④沈 峰 、程汉鹏:《责权不明的“联合执法”应终结而不是立规》，http://www．zaobao．com/special/forum/pages6/forum_lx071231b．shtml，最后访问时间2011年10月24日。

主张废除联合执法的观点局限于现有事实和现有法律逻辑的冲突，认为联合执法缺少法律上的依据和支持。但我们都知道，“一个完美法律体系的第一要求是，它需要与现实的感觉和现实的需要相适应，不管它是对的还是错的。”⑤格兰特·吉尔莫:《美国法的时代》，董春华译，法律出版社2009年版，第78页。法律作为对社会生活的规制手段，是第二性的，法律不是亦不应当是完全逻辑的产物，过度的逻辑推理将导致过度的形式主义。当逻辑的进路不能够适应现实的感觉和现实需要的时候，我们应当寻求其他路径——对知识产权部门联合执法的考量应以效率作为切入点，对社会生活的需要作出回应。我们认为知识产权部门联合执法不仅是必要的，而且是可行的。

强化知识产权部门联合执法适应了《纲要》的要求。《纲要》将“健全知识产权执法和管理体制”作为战略任务，在所列举的战略措施中，也明确提出:“提高知识产权执法队伍素质，合理配置执法资源，提高执法效率。针对反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版等行为，有计划、有重点地开展知识产权保护专项行动。”由此可见，《纲要》鼓励各地根据自己的实际情况，开展知识产权保护专项行动，打击反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版等行为，提升知识产权保护的整体水平。地方知识产权部门开展的联合执法是完全符合国家战略要求的。

知识产权部门联合执法是国家执行知识产权公共政策的需要。从世界发展的实践和趋势看，“知识产权问题已从一个纯粹的法律问题变成与经济、政治和外交有密切关系的问题，成为国家参与国际竞争的工具”，①肖黎明:《实施知识产权战略意义深远》，《法制日报》2007年10月20日。“从国家层面看，知识产权是政府公共政策的选择”。在全球化背景下，知识产权不再仅仅是知识产权人所享有的一种纯粹的权利，往往为了公共利益而成为国家公共政策的选择，国家(体现为各级知识产权管理部门等行政机关)为了保障国家知识产权战略的顺利实施、营造鼓励创新的良好的社会环境，对反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版等行为采取联合执法，就是一种快速、有效的措施。

知识产权部门联合执法满足了知识产权行政管理部门整合的需要。我国现行知识产权行政执法仍处在条块分割的管理体制下，存在管理主体多元化、执法尺度标准不统一、行政执法资源分散等问题，导致知识产权行政执法效率低下。这种管理体制已经成为我国知识产权行政执法的制度性障碍。针对这种现状，我们应取采取措施整合各知识产权行政机关的执法资源，使各部门摈除异见，求同存异，加强部门间联合执法的协调性，逐步形成尺度、标准统一的知识产权部门联合执法协作机制，这也符合《纲要》提出的“深化知识产权行政管理体制改革”的要求。②冯晓青:《企业技术创新与实施知识产权战略的法律运行机制研究(下)》，《政法论丛》2011年第5期。

侵犯知识产权的行为不仅损害了知识产权人的权利，而且侵犯了社会公共利益，侵犯了国家的知识产权管理制度，如假冒专利行为之冒充专利行为，并未侵犯他人的专利权，但侵犯了国家的知识产权管理制度。基于上述原因，知识产权管理部门对侵犯知识产权的行为开展联合执法是有法律根据的。③曲三强，张洪波:《知识产权行政保护研究》，《政法论丛》2011年第3期。

首先，政府有关部门制订的政策为联合执法提供了政策上的依据。2007年12月，国家知识产权局发布的《做好地方知识产权战略制定工作的若干意见》明确指出:建立地方知识产权战略工作的统一协调机制，成立地方知识产权战略领导小组。2008年6月，国家知识产权局和公安部联合发布《关于建立协作配合机制共同加强知识产权保护工作的通知》，对知识产权部门与公安机关之间建立协作配合机制提出了具体要求。2008年的《纲要》在“战略重点”一章中明确提出:“加强产业政策、区域政策、科技政策、贸易政策与知识产权政策的衔接”，“加强文化、教育、科研、卫生等政策与知识产权政策的协调衔接。”并指出:“针对反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版等行为，有计划、有重点地开展知识产权保护专项行动。加大行政执法机关向刑事司法机关移送知识产权刑事案件和刑事司法机关受理知识产权刑事案件的力度。”同时，要求“政府要协调各专门机构加强对侵权案件的分析，研究其发生的规律，提高打击知识产权侵权行为的主动性和预见性，扩大跨部门联合执法和跨区域联合执法的范围，组织开展打击知识产权侵权行为的专项行动”。“侵害知识产权的行为本身就是对市场秩序的损害，因而通过开展专项行动以及移送刑事案件，确保行政与司法的衔接，这是政府在实施知识产权行政保护方面的重要职能”。

其次，泛珠三角、长三角、上海浦东新区等在地方知识产权联合执法方面进行了一些有益的探索。为保障泛珠三角区域知识产权合作的顺利进行，在合作机制和组织方面，协议确立了联席会议制度、联络员制度和专题工作小组制度。长三角16个城市政府部门出面组成长三角地区知识产权联席办公会议，成为长三角地区知识产权区域性协调机构，建立统一的维权协调机制，整合知识产权行政管理和执法部门力量，加大对知识产权违法犯罪行为的打击力度，为维护市场经济秩序和保护知识产权人的合法权益，提供了强有力的组织保证。

最后，为完善知识产权保护体系，整合知识产权行政执法资源，探索知识产权联合执法新机制，浦东新区知识产权公共服务平台建立了联合执法的新机制，即“浦东新区知识产权保护中心”。该中心由新区知识产权局、工商分局、文广局、法院、检察院、公安分局、药监局、质监局、城管局以及上海仲裁委员会浦东国际仲裁中心等执法单位和仲裁单位组成联合执法办公室，并开通“96805”保护热线，通过电话、网络、现场接待等方式接受市民和企事业单位知识产权保护方面的咨询和投诉，受理执法请求，处理知识产权侵权事件。④朱旭东:《知识产权保护与构筑创新浦东》，《浦东开发》2007年第9期。

三、完善知识产权部门联合执法协调机制的对策建议

借鉴美日韩知识产权部门联合执法的经验，⑤关于美日韩知识产权部门联合执法的经验，可参见拙文《美日韩知识产权部门联合执法概况及其借鉴》，《知识产权》2012年第1期。结合我国的国情，笔者提出以下完善我国知识产权部门联合执法协调机制的对策建议:

(一)重塑刚性的硬约束的知识产权部门联合执法协议

具有刚性、硬约束的联合执法协议是知识产权部门联合执法顺利进行的前提和保障。国家知识产权局应该总结全国各地开展知识产权跨地域、跨部门的日常执法和专项行动联合执法的实践经验，尽快制定《知识产权行政联合执法协议办法》，同时颁布《知识产权行政联合执法协议办法》范本，其主要内容应包括:目的、基本原则、主体、内容、履行方式、违约责任、争议解决、生效等。这种职责清晰、责任明确的知识产权部门联合执法协议对缔约当事人具有很强的拘束力，可以有效避免、解决知识产权行政联合执法中出现的逾期不移送、应当移送不移送、以行政处罚代替移送和拒不接受移送、逾期不作出立案或者不立案决定等情形，从源头上保障联合执法工作的顺利进行。①丛立先:《我国文化产业的知识产权战略选择》，《政法论丛》2011年第3期。

(二)建立高级别、权威性的知识产权部门联合执法协调机构

美国于1999年成立了全国知识产权执法协调委员会，后来，又设立了向总统负责的知识产权执法代表和知识产权执法顾问委员会，协调知识产权部门联合执法活动。②谭江:《美国知识产权立法的最新动向——解读美国〈优化知识产权资源与组织法案〉》，《知识产权》2009年第1期。日本设立了由内阁总理担任部长的知识产权战略本部，作为实施国家知识产权战略和协调知识产权各部门的最高行政机构。韩国则成立了由国务调整室长担任委员长的知识产权保护政策协议委员会。美日韩知识产权部门联合执法协调机构尽管名称不同，但有一个共同点，那就是它们都是国家层面的知识产权部门联合执法协调机构，具有较强的权威性。借鉴美日韩的做法，我们可以在不推倒、不重组现有知识产权行政管理体制的情况下，首先在省、自治区、直辖市层面设立地方知识产权部门联合执法协调机构，指导、协调、统一部署辖区内的知识产权联合执法。在总结地方知识产权部门联合执法协调机构的经验基础上，待条件成熟时，再建立由国务院直接领导的国家知识产权管理协调委员会，③吕薇:《加强协调机制，健全知识产权管理工作体系》，国务院发展研究中心《调查研究报告》(第93号)，2003年7月14日。作为协调知识产权部门联合执法的中央机构，这种高级别的知识产权部门联合执法协调机构具有很强的权威性，能够更好地统一、协调知识产权各部门的联合执法活动，解决部门间的权力冲突和推诿扯皮，实现协调知识产权联合执法的目的。

(三)建立专业、高效的知识产权部门联合执法队伍

2010年2月，美国司法部宣布成立知识产权特别工作组，与知识产权执法协调员艾斯比奈尔展开密切合作。④李丽娜:《美国知识产权政策调整动作频频》，《中国发明与专利》2010年第11期。2008年，日本警视厅设立知识产权保护办公室，规定所有日本警察，不分警种、级别和区域，都拥有打击假冒商品的执法权。1993年，韩国最高检察院成立了侵犯知识产权联合调查中心，并与各区检察院成立了区域联合调查队。此外，韩国警察局、地方警察局及其分站也都设立了专门反伪造盗版的部门。纵观他们的做法，美日韩都设立了联合、集中执法资源打击知识产权违法者的联合执法队伍，合作进行全国范围的打击侵犯知识产权的违法犯罪行为。借鉴美日韩的做法，“将原来分散在不同知识产权系统的执法人员整合起来”，建立专业、高效的知识产权部门联合执法队伍，“主要查处那些影响社会公众利益和市场正常秩序的、以假冒商品和盗版为主要形式的、具有明显违法侵权特征的行为”。⑤武善学:《健全中国特色知识产权行政管理和执法体制》，《法学杂志》2010年第4期。如山东省知识产权局成立了专利行政执法总队，各市局成立了执法大队。⑥田 力 普:《深入贯彻落实国务院工作部署，大力加强执法工作，共同营造创新发展的良好环境——在全国知识产权局执法工作会议上的讲话》，2010年11月12日。实践证明，“由具有行政执法权的专门执法队伍进行知识产权执法效果更好”。⑦唐广良:《中国知识产权执法体制的昨天、今天和明天》，中国社会科学院知识产权研究中心编《中国知识产权保护体系改革研究》，知识产权出版社2008年版，第43页。

(四)建立畅通、快捷的知识产权执法信息共享制度

2010年6月，美国知识产权执法协调员发布的《计划》规定，美国知识产权联合执法部门应加强彼此间的协调与合作，共享信息，减少资源的重复和执法部门间的冲突。2004年7月，日本由8个部委参加的“仿制、盗版对策相关部门联席会议”要求着力加强部门间的协作，及时沟通信息，调整政策，使对策措施更为有效。同年8月，日本经济产业省开设了“政府仿制、盗版对策综合窗口”，建立知识产权侵权信息网络数据库，实现知识产权保护领域的信息交流和信息共享。借鉴美日韩的做法，我们应充分利用网络技术，建立畅通、快捷的知识产权执法信息共享机制，促进知识产权管理机关与公安等其他执法机关的信息交流，拓宽执法信息共享的渠道，保证执法信息传递的及时、便捷、畅通，实现优势互补、资源共享。

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1003－4145［2012］04－0107－04

2012－02－23

武善学，山东工商学院政法学院副教授。张献勇，山东工商学院政法学院教授、博士。

本文是国家知识产权局2010年度软科学指导性研究项目“地级市知识产权部门联合执法调查研究:以烟台市为例”的阶段性研究成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)