刘容子，张 平

（国家海洋局海洋发展战略研究所 北京 100860）

国家重大建设项目用海特征及调控路径

刘容子，张 平

（国家海洋局海洋发展战略研究所 北京 100860）

近年来，我国临港重化工业、电力业和制造业等趋海纷纷布局，存在一哄而上、重复建设以及遍地开花的现象。在分析梳理“十一五”时期国家重大建设项目用海特征的基础上，研究调控路径，以加强对国家重大建设项目用海管理，尤其是围填海管理，对统筹沿海地区用海用地、配合国家区域及产业政策落实、保护海洋生态环境、促进海洋经济又好又快发展起到重要的支撑作用。

国家重大建设项目；海域使用；用海特征；调控路径

1 “十一五”时期国家重大建设项目用海的特征

这一时期，国家重大建设项目用海有两个主要变化趋势：一是单位用海面积的投资额显著提高。这体现了用海成本不断加大，海域作为稀缺资源经济价值的不断提升；二是工业项目代替基础设施项目渐成用海主体。当前，海域资源的配置与供给已经在国家产业结构调整、区域经济协调发展等方面多有体现，“十一五”时期国家安排的临海工业建设项目较多，直接反映在用海数量的变化上。具体看，“十一五”时期重大建设项目用海有以下几个特点。

1.1 趋海布局日益密集，投资规模不断增大

无论是政府层面还是民间层面，对沿海地区的投资热情持续高涨。当前，临海工业尤其是国家重大建设项目投资依然活跃，用海项目的投资规模依然较大。相关数据表明，2010年国家重大建设用海项目总投资约2 000亿元，虽较2009年有所回落，但依然是近7年来投资额次高的年份，投资规模是2008年的1.56倍，是2007年的3.17倍，是2006年的7.63倍。另外，单位项目平均投资规模创历年之最，达到108.53亿元。

1.2 工业成为国家重大建设用海项目的主体，且集中于石化和能源领域

虽然工业用海、交通运输用海依旧是海域使用的两大主要类型，但通过对比不难发现，过去7年，用海结构已发生变化，由交通运输用海逐渐向临海工业用海转变。以2010年为例，19个重大项目中工业用海占了11项，其中电力项目8项，油气项目2项，其他项目1项。近几年，在新一轮沿海重化工业布局中，尤以石油、化工、核电、大型火电以及风电等项目最为显著，这些项目往往投资规模较大，多在百亿元量级。

1.3 填海面积明显下降，在总用海面积中比例趋于稳定

“十一五”期间，国家对围填海项目逐渐加大了审批控制和调控力度，填海面积明显回落，填海占用海面积的比例逐步稳定在20%～30%的水平。2010年，国家重大建设用海项目中围填海面积占重大建设项目用海总面积的21.84%。围填面积较2009年明显有所减少，占用海面积的比例较2009年下降5个百分点。

2 国家重大建设项目用海调控路径建议

国家重大建设项目用海管理要根据国家宏观经济政策的指向适时调整，在紧密围绕国家经济社会发展大局的同时，加大力度推进海域资源的节约利用，推动沿海地区经济尤其是海洋经济又好又快发展。

2.1 加强审批力度，强化集约用海

积极落实海域使用管理相关制度要求，在严格控制新增建设用海总量目标前提下，把握好调控力度和节奏，坚持集约、集中用海不放松。严格预审，提高单位用海投资强度门槛，对围填海项目的选址、方式、面积合理性、平面设计进行科学评估，过滤不合理、用海规模过大、滥用岸线资源以及严重破坏环境的围填海项目。

2.2 完善并严格执行围填海规划计划管理制度

严格实行围填海计划管理，贯彻落实《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》，制定重大建设项目用海面积控制标准，建立中央和地方重大建设项目围填海年度计划管理制度；严格区域用海规划范围内建设项目的用海管理，加强对区域用海规划实施情况的监督管理；加强预审管理，凡未通过用海预审的项目，不安排建设用围填海年度计划指标。

2.3 积极配合国家政策方向的调整，有保有压

①根据国务院批复的沿海地区经济和区域发展规划情况，对重点地区的用海需求给予适当支持。②继续优先保证国家产业政策鼓励发展的项目的用海供给。③适当扩大涉海战略性新兴产业重大项目的用海供给。④进一步紧缩港口、钢铁、石化、造纸和有色金属等产能过剩以及污染损害海洋生态环境的用海供给。⑤逐步改变大起大落、被动跟随需求的用海供给状态。

2.4 深化专项管理，严格执行国家相关规定

①根据国务院关于船舶产业发展规划的有关要求，对除《船舶工业中长期发展规划（2006—2015年）》内的造船项目，不再受理新建船坞、船台项目用海申请。新建大型海洋工程装备专用基础设施项目需报国家核准。②根据《海上风电开发建设用海管理暂行办法》，进一步规范海上风电用海管理，加大海上风电建设规划用海的审查力度，积极协调风电与其他海洋开发活动的关系。③根据2011年3月16日国务院常务会议的要求，严格审批新上核电项目。在相关部门组织的核安全规划批准前，暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目。

2.5 建立监督、监测等跟踪和后评估系统

强化重视国家重大建设用海项目在建设过程中的监督管理，出台填海项目海域使用动态监视监测方案，逐步建立针对国家重大建设项目用海的监督、监测系统，实现管理信息的公开、透明、及时和反映快速，推进用海供给管理逐步向主动、有序、合理和全程管控的方向发展；开展科学评估技术研究，对我国重大建设用海的情况进行综合评价，为后续项目用海管理提供决策依据。