李 洋，张锐智

(1.华东政法大学法律学院，上海200042;2.辽宁大学法学院，沈阳 110036）

英国治安法官制度价值探析*

李 洋1，张锐智2

(1.华东政法大学法律学院，上海200042;2.辽宁大学法学院，沈阳 110036）

英国法治发达已为世人所共知，与声名远播的陪审制度相比，治安法官制度或许并不为人们所熟知，但这并不妨碍它对英国法治发展所发挥的积极作用。自1195年理查一世时设立治安维持官始，它走过八百余年的历史，历经由金雀花(安茄）王朝到温莎王朝的更迭。它在协调中央与地方关系、拥护及推进公平正义、践行低成本高效率的司法模式、弥补职业法官不足、塑造公众民主与法治意识等司法实践方面扮演着重要角色。

民主;法治;司法模式;司法制度;治安法官制度;职业法官制度

与闻名遐迩的陪审制度相比，英国的治安法官制度或许并未普遍地为人们熟知，尽管二者在很大程度上有着相似之处①二者皆产生于中世纪，选任资格基本相同，都是司法大众化、民主化的体现，但在具体操作及作用上大相迥异。，但这并不妨碍它在英国法制成长中突出的价值。现代意义上的治安法官制度滥觞于治安维持官(keeper of peace）这一名称。自12世纪末始，王朝统治者为了抑制社会动荡、稳定社会秩序、维持其统治的安定，在原有的联保治安制度基础之上，任命地方骑士协助郡长(sheriff）维持治安。它最初只是临时的，并未形成固定的制度，而且职能也主要是行政上和军事上的。随着政治局势和社会治安的相对稳定，治安维持官在被赋予了审判重罪犯的司法权力的同时，称谓也就随之变更为治安法官(justices of the peace），这一称谓首次出现在1361年［1］168。在经历了都铎王朝时代的巅峰时刻，穿越了封建王朝向资本主义社会的过渡期后，在19世纪英国司法改革中其行政职能被新成立的各级地方委员会所代替，最终蜕变成为一个纯粹的司法官员。他们俨然成为英国司法活动的身体力行者，进行民事诉讼的英国公民通常接触到的不是坐落于伦敦的高等法院，而是分布于全国各地的治安法院或者郡法院［2］305－306，这些法院主要处理简单刑事案件(可速决犯）、刑事案件的预审以及关于家庭事务的民事案件。在当今英国，治安法官不论是在人数上(接近30 000名②2010年治安法官(Magistrate）人数为29 270人，详见英国司法部政府网站中关于2010年治安法官的统计数据。http://www．judiciary．gov．uk/publications-and-reports/statistics/magistrates-statistics．），还是在处理案件的数量上(约占刑事案件的97%③详见英国司法部政府网站中关于社区司法体系的介绍。http://www．judiciary．gov．uk/about-the-judiciary/judges-magistrates-andtribunal-judges/judiciary-within-the-community．）都无疑在英国司法实践中起到了主导作用。

对于英国治安法官制度的价值，西方学者多有赞誉。17世纪初期，英国大法官柯克说:“如果恰当运行，治安法官制度在整个基督教世界都是独一无二的。”［3］9而Thomas Skyrme则说:“没有哪个国家能设计出比英国治安法官制度更明智、美妙、温和的制度，使用这种更为人道的方式来统治人民。”［4］238笔者在对英国治安法官制度进行考察之后，发现其价值主要体现在5个方面。

一、协调中央与地方关系

中央与地方的关系，实际上还隐含着国王与贵族的关系这一层面。英国是地方自治传统的摇篮，素有“地方自治之家”的美誉，有的学者称中世纪英国的地方统治为“国王监控下的地方自治”［5］。因此，一方面中央需要对地方进行有效的监控;另一方面地方又需要宽泛的独立地位，享有众多的自治权力。在诺曼征服之后，历代国王持续推进集权君主制，任命小贵族为郡长，代替伯爵管理地方事务。郡长职权的上升带来了安逸、腐化局面，为了加强对郡长的监督，进一步强化对地方的控制，维持地方社会秩序的安定，治安法官的前身——维持官应运而生。治安法官的主要成分是骑士，后来出现的乡绅又成为其中的主导力量。他们一般都有具有独立的精神，以丰厚的家产避免了地方郡长可能导致的贪污腐化。随着治安法官权力的扩展，在都铎王朝时期他们俨然成为地方政府的实际控制者，形成了以治安法官为中心的地方自治制度。治安法官在议会中的人数也不断增加，成为国王与大贵族之间不容忽视的中间力量，对双方力量的抗衡起着至关重要的作用。

虽然治安法官的权力是由国王授予的，但他们却真正成为地方市民基本利益的代言人。在中央和地方关系上，它既是中央委派(实为委托）至地方的“非正式政府官员”，同时又是地方向中央表达观点意见的“传话人”，完完全全地得到市民们的信赖。他们考虑更多的是本地风俗与地方利益，为本郡的民众服务。他们既有中央的授权，又有地方的信任，于是在中央政府与地方政权方面都成为焦点。

二、拥护及推进社会公平正义

关于正义问题的研究一直是人们思考的焦点。从柏拉图的“集体主义理想”到罗尔斯的“自由与平等理论”，学说百家，各有争鸣［6］262－266。最普遍的正义可以理解为一种维护整个社会普遍存在的价值体系的理念。司法乃社会正义的最后一道防线，它的作用不仅是行使裁判权、解决社会中的各种纠纷，而且行使司法权过程本身实际上就是向案件当事人宣示正义的准则［7］196。实际上，治安法官制度的出现正是秉承着这样一种价值观念。基于司法是实现正义的主要方式这一理念，治安法官选任时对其他条件的要求并不高，却唯独对品格与威望情有独钟，原因就在于他们坚信个人品德的优劣在行使司法权之时依然能够表露无疑。

治安法官多是从富足的、品行良好的乡绅中选任，他们注重的是治安法官这一荣誉称号而并不是具体的司法权力，往往将这种职能视为自己对社区应当履行的义务，这就有效地避免了司法腐败，而司法腐败恰恰是公平正义的最大威胁。在具体行使权力时，虽然治安法官对于国家法律可能了解不足，但这一点可以通过书记员的选任进行弥补。在司法活动中，治安法官的主要任务就在于本着公平公正原则辨明案件的来龙去脉、理清杂乱无章的各种头绪，认准当事人提供的真假证据，运用逻辑推理得出较为公允的审判结论，从而通过一个具体案件的解决向市民们昭示正义的价值。治安法官在审理案件的过程中往往能够身临其境，切实感受和体味到当事人的痛楚，运用法律以及社会生活中的习惯、道德来衡量当事人的行为，因而更能达到实质正义的范畴，践行公平正义理念。

三、践行低成本高效率的司法模式

相对于职业法官的高额支出，无薪的治安法官或许更能博得中央政府的青睐，这也正是英国目前专业法官只有3 500余人①职业法官(包括书记员、领薪治安法官）共有3 598人，而治安法官(Magistrate）则为29 270人，详情参见http://www．judiciary．gov．uk/publications-and-reports/statistics/judges/judicial-statistics．，而治安法官却高达约30 000人的原因之一。领薪治安法官的存在或许可能使人们对上述观点产生怀疑，但问题是他们的人数是如此之少，只不过百余人，而且也并非人人都认为领薪治安法官就一定胜过由两三名非专业治安法官组成的专门小组［8］42。治安法官本身来自于所在的郡内，人情世故娴熟，掌握着优势的“地方性知识”，在处理纠纷方面往往较之其他专业法官更胜一筹。

治安法官承担了97%以上的刑事案件的简易审理或者预审，以至于有学者称:“如果仅有职业法官来支撑刑事审判制度，这种制度立刻会陷入瘫痪状态。”［9］正是由于治安法官分流了案件的审判，承担了大量轻微刑事案件和一部分民事案件的审判工作，才使得职业法官能够专心处理上诉案件和疑难案件，节约了司法资源，提高了司法效率。对于国家来说，治安法官制度的确立缩减了政府用于培养法官的必要财政支出，而这一支出是不容小觑的:若每名法官的年薪为5万英镑(而职业法官的直接平均成本为9万英镑，相比之下，治安法官的直接平均成本为495英镑［10］），再加上其他费用，每年的支出至少为20亿英镑。

同时，治安法官处理的案件多是一些简单的纠纷，对于这种案件，司法的目的也就可以简单地理解为化解纠纷、达到双方当事人的满意，这样治安法官的“地方性知识”就派上了用场，生活中的规则在此时远胜于教科书上那晦涩的词句。治安法官在处理这种简单案件时的速度是惊人的，大约半小时就可以审理完成。对于当事人而言，“迟来的正义非正义”，昂贵的正义也曲解了正义的含义。英国的司法行政集中在伦敦，诉讼的高昂费用使得普通百姓被拒之于法院大门之外;而相对于郡法院、皇室法院高昂的诉讼费用，治安法院的低门槛或许更能讨得当事人的欢心。治安法院由内政部根据行政区划具体设置，将全国划分为900多个司法小管区［11］431－432，每个小管区设一个治安法院，在很大程度上方便了当事人的诉讼活动。治安法官在处理简易案件时所具有的优势使他成功融入社会纠纷调解之中，既方便了当事人，又节省了司法资源、成本，成为低成本、高效率司法模式的实践范式。

四、弥补职业法官缺憾

英国的法官不是通过选举方式而是通过国家元首英王或首相来任命的，而且是从有长期司法实践的律师中选任的。担任高等法院法官职务者必须具有10年以上的辩护律师经历，即使是担任地方法院的法官也必须有不少于7年的辩护律师经历［11］448。由于任命条件严格，英国法官的年龄普遍偏大。据统计，法官在初任时平均年龄为47岁，高等法院法官的平均年龄更是达到60岁。法官们的出身大多比较显赫，都受过良好的教育，平时出入于上流社会。1970年对359名法官的调查结果表明，81%的法官上过公学，76%的法官毕业于牛津或剑桥大学［12］244。年龄偏大与良好的教育背景，也许能够使法官们拥有丰富的经验和较强的能力，但不可忽视的是这也会导致他们观念的陈旧，使他们过于因循守旧。他们自诩是“现行体制的坚决拥护者，而非改变这种体制的激进派。”［13］而对于处理普遍存在的各种简单纠纷，职业法官的精英化模式往往与之脱节，诉讼程序的繁琐、诉讼费用的高昂导致普通民众往往叫苦不迭，并不利于纠纷的圆满解决。正如马克斯·韦伯所言，外行人的法律思维是文学性的，职业律师的抽象主义与外行人的思维何止相差十万八千里［14］313。由于法官长期司法实践形成的固定法学思维与普通大众普适性的常识思维不洽，往往造成审判结果无法令民众接受。对于法官，耗费了本还嫌少的精力，增加了繁重的诉讼压力;对于公众，增加了诉讼成本，降低了对司法神圣的信仰;对于社会，延缓了诉讼周期，降低了诉讼效率，浪费了司法资源。由此可见，国家职业司法组织并不能完全满足现实生活中特别是基层市民的普遍诉讼要求，于是在正式的专业司法体制之外，另一种带有民间色彩的纠纷解决机制——治安法官制度的作用凸显出来。

治安法官制度的设立同时弥补了法官、公众、社会三方的缺憾，特有的选任模式使治安法官能够在普通民众的简单纠纷案件中如鱼得水。他们往往是地方的代表，在地方拥有崇高的声誉，在处理纠纷时也不拘泥于具体法律条文的限定，运用自身掌握的具有普适性的观念、地方习惯、道德观念以及社会经验灵活处理纠纷，以化解纠纷为己任，达到各方满意。同时，治安法官本来就没有薪酬，更没有升职的压力，再加上普通民众的监督，罕有司法腐败的嫌疑。治安法官较之职业法官更贴近普通公众，对于民众的了解更为真实、贴切，在认定案件事实方面拥有更大优势，由他们负责复杂案件的预审和证据的鉴定，使得审理的可信性普遍提高，有助于职业法官在审理复杂案件时依据法律作出判决。

五、塑造公众民主与法治意识

孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，而且使用权力一直到有界限的地方才能休止。”［15］154权力不受限制的后果是不堪设想的，司法权作为“三权”之一当然也不能幸免，也需要受到民众的监督。治安法官制度的产生正是民主意识不断发展的产物。治安法官作为非职业法官纳入法官体系并有权处理纠纷案件，正是民众参与司法活动、对司法权进行限制和监督的集中体现。他们在审理案件时由3名治安法官共同出席组成合议庭，以表决、投票等方式按照少数服从多数的原则作出判决，这是司法民主的体现，很好地避免了一人独断、滥用职权的现象发生，保证了司法判决的质量。这种形式打破了职业法官独揽司法权的局面。在某种程度上，治安法官甚至比陪审团制度更能体现民主化的精神，因为陪审团只是对案件的事实部分进行评判，而治安法官则是作为普通民众的一分子直接参与案件审判的全过程。司法的民主化拉近了普通民众与司法者之间的距离，在很大程度上缓解了法官的法律职业思维与普通大众的普适性情理之间的矛盾，使得案件的审判结果尽可能地避免了不必要的冲突。

一个具体案件的审判过程并不单单是具体纠纷的解决，还是向社会昭示正义的准则，更是一次对普通民众活生生的普法教育过程。治安法官在行使司法权时，不仅仅是作为案件的审理者对于案件当事人的行为作出合乎规则的评判，对于自己而言也是一次学习和借鉴过程，因为在现代社会中，每个人都有涉诉的可能，今日行使司法权，明日就可能成为“被司法”的对象。在治安法官的审判活动中，一般由受过法律职业训练的书记员提供法律方面的帮助，协助治安法官审理案件纠纷。对于治安法官而言，这对自己进一步了解法律的具体规定大有裨益;对于民众而言，他们也会在参审或陪审的过程中获得相关法律知识，从而贯彻了法治的理念。

六、结 语

在考察了英国治安法官制度在英国司法实践中的价值后，可以窥见，其在追求公平正义、体现高效节约的司法模式与塑造公众的民主与法治意识等方面依然绽放着智慧的光芒，这同样可为正处于司法改革探索阶段的我国所借鉴与吸收。事实上，科学发展观内在包含的保障效益与体现公正自由价值等思想［16］与英国治安法官制度所体现出的价值在某种程度上实现了共通，这同样为我国今后司法改革尤其是基层司法模式的现代转型指明了方向。

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Analysis on values of justices of the peace systemin Britain

LIYang1，ZHANG Rui-zhi2
(1.School of Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China;2.School of Law，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

The developed nomocracy in Britain has been well known by theworld，while compared with the famous jury system，the justices of the peace system perhaps not known so well by people，but this can not obstruct its active function on nomocracy development in Britain．Since the firstappearance of keeper of the king’s peace set by Richardi in 1195，the justices of the peace system has a history ofmore than 800 years，and experiences the alternation from the House of Plantagenet(Angevin）to the House ofwindsor．It plays an important role in coordinating the relationship between the king and local authorities，advocating and promoting fairness and justice，practicing juridicalmode with low cost and high effectiveness，replenishing the lack of professional justicer，and cultivating the public consciousness of democracy and nomocracy．

democracy;nomocracy;juridical mode;juridicaLinstitution;justices of the peace system; professional justicer system

D 909.93

A

1674－0823(2012）01－0093－04

2010－12－26

辽宁省社会科学规划基金资助重点项目(L07AFX002）。

李 洋(1986－），男，山东泰安人，博士生，主要从事比较法律史等方面的研究。

* 本文已于2011－06－21在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20110621．1210．006，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20110621．1210．006．html．

(责任编辑:郭晓亮）