罗立昱

(南京大学 国际关系研究院，江苏 南京 210093)

第一次世界大战给人类带来的巨大创伤使各国对永久和平产生了高度的希望。从各国政府到世界舆论，都希望建立一个强有力的安全机制来维护世界和平。在此背景之下建立的国联以集体安全机制将安全保障的范围扩展到全球[1]，然而由于各种原因，国联安全机制在维持世界秩序与世界和平问题上屡遭挫折，最终走向失败。

国际联盟所建立的集体安全安全机制，有着维护世界和平的集体性和安全作为公共物品的非排他性。国联安全机制提供全球性公共物品。然而依据奥尔森(Mancur Olson)在其著作《集体行动的逻辑》中的观点，如果国家行为体是理性和自利的，集体行动产生共同的利益，但理性行为体并不总是选择集体行动来实现集体行动的成功[2]16。以经济人假设来观察，参与国联安全机制的世界各国都是理性与自利的行为体。本文试从集体行动的逻辑这一视角来考察国际联盟安全机制在维护世界和平中的行为，试图对国联失败提供一种新的解释。

一 国际联盟安全机制与集体安全

国联盟约中保障国际和平的安全机制是以集体安全观念为基础的。盟约第10条规定：“联盟的会员国必须尊重并保持所有联盟会员国的领土完整与主权独立，以及抵御外来的侵略。”盟约的第11条更是进一步明确宣称：“凡是所有战争或战争威胁，无论其是否直接影响任何一个会员国，都可以视为关于联盟整体事务( Matter of Concern to the Whole League)。联盟应采取适当有效之措施以保障各国之间之和平。”第16条规定：“任何联盟会员国如有不顾本盟约……之规定而从事战争者，则依据此事实即应视为对所有联盟会员国有战争行为，联盟其他会员国将依此盟约对此违约国采取全体的制裁措施，以确保和平之恢复。”[3]国际联盟并将集体安全保障的范围扩大到了非会员国。国际联盟是首次将集体安全应用于全球范围的实践。

集体安全的构想具有集体行动的特征，也有集体行动不可避免的困境。门洪华将集体安全定义为：集体安全这一国际安全保障机制产生于国际社会的设想，通过国际集体的力量来威慑吓阻可能发生的侵略事件，从而保证机制参与国的国家安全，这也是国际政治中“我为人人、人人为我( one for all & all for one)”原则的推广[4]。集体安全设想的提出是为了解决安全困境，然而集体安全机制自身也存在不可避免的困境。假设参与国际社会的理性行为体认为国际现有秩序正义，假设各国将国家利益等同于以集体安全范围下的国际利益；或者为维护集体安全的要求而放弃国家利益，并且愿意承担由此导致的战争风险，这显然是不符合常理的。集体安全机制要求参与者在任何时间地点反对任何侵略行动。但它未考虑到，国际体系的参与者都是自利且理性的，各国对于维持国际秩序与和平这一公共物品问题尚且存在斗争与分歧，更何况涉及国家核心利益的集体安全问题。所以说集体安全只能是一种理想追求。

二 集体行动困境及其解决

基于集体安全设想的国联安全机制是集体行动的典型案例。集体行动的逻辑一直困扰着对安全状态的追求，各国希望通过某些协议与盟约以确保获得国际安全，则不可避免地面临自身困境挑战。

集体行动困境形成的主要原因在于“搭便车”行为。奥尔森提出，作为集团公共物品的集体利益是允许共享的，也就是说集团的所有成员必然平均地分享集体利益，而且并不要求他们付出成本。集体利益的非排他性为相关参与者“搭便车”提供了可能。但是参与成员作为经济人的自利与理性本性使得任何集团成员对参加集体行动的“成本-收益”作出权衡，很明显将倾向于享受收益而逃避提供成本。综合以上两方面因素，国际合作必将导致“搭便车”行为的出现，继而形成集体行动的困境[2]14。

国际合作出现集体行动困境的根本原因在于国家理性和国际理性的冲突难以协调。国际公共物品中的公共物品消费的非排他性与非竞争性导致了国家间合作关系中的“搭便车”行为。依照集体行动的逻辑，当国际合作所产生符合公共物品特点的收益时，理性国家将尽可能地减少成本以期增加收益，从而产生了不同程度上的“搭便车”动机。当自身不是国际合作的主导者时，一般不希望为国际行为付出较大成本。尤其当参与国际合作的国家数量较多以及国家实力存在较大的差别时，占主要构成成分的小国就会产生强烈的“搭便车”动机[5]。

诸多国际关系学者对此有所研究。肯尼斯·华尔兹(Kenneth N. Waltz)在《国际政治理论》中提到：“处于无政府状态之下的人与人之间不可能有普遍的利益和谐。”[6]国际社会中的集体行动困境是国际合作的最大障碍，所以需要国际合作制定规则，国家间通过达成共识来抗衡国际政治的市场失灵。然而，国际组织毕竟不是世界政府，制度建构必须遵循集体行动的内在关系。

集体行动困境的破解可以从组织结构与制度建设、选择性激励和大国集体作用等3种路径切入。列强之间不仅为组织规则的制定权而竞争，而且列强的合作也创造出集体行为的合法性。使用奖惩机制以及超理性目的等措施，选择性激励可以实现集体行动“成本—收益”的平衡。如果以上方法难以实现收支平衡，则需要用存量改革或组织结构设计以达到集体架构的优化。通过以上3种路径，对集体行动加以修正和安排，使国际合作能够有效地继续[7]。

(一)组织结构与机构设置

集体产品的成本和收益比例影响到组织结构优化和制度建设。对于组织结构，奥尔森认为集体成员只有在负担公共产品并能获得超出成本的利益时，他们才愿意负担公共物品成本[2]69。集体行动中每个成员的获益大于其所付出的成本是组织结构优化的理想状态。为实现这一目标，则需要一个缩小的集体规模。发挥主导作用的组织往往是委员会与理事会等这些小的领导集体。奥尔森提出，组建“行动集体”( action taking)与“次级集体”( sub-groups)的集体比不采取行动的集体能更有效地发挥作用。相比于大集体，小集体采取行动更为迅速，并且能更有效地运用他们的资源[2]49。

(二)选择性激励

选择性激励( selective inducement)是解决集体行动困境最重要的手段。选择性激励指的是为克服集体行动困境的独立而有选择性的手段( separate and selective incentive)。只有具备以下两种条件的组织才能提供选择性激励：一是具备强制能力或权威；二是能够对潜在的集体成员施加激励[2]54。选择性激励又分为积极激励与消极激励，对集体成员提供选择性的调节。集体不仅可以通过消极性激励来惩罚那些无偿占有公共产品的成员，而且可以对承担公共物品成本的成员进行奖赏[2]18。

(三)大国的作用

霸权参加国际机制将最大化集体行动的效益。新现实主义通过观察国际集体行为中权力结构分布，提出行为体在集体中的位置极大地影响着行为体的具体行为。查尔斯·金德尔伯格 (Charles P . Kindleberger)认为，国际权力分配与国际金融的集体行动运转是相联系的[8]。基欧汉在《霸权之后》中将集体行动与霸权稳定论相结合，并提到大国对集体行动效益的重要性。他认为，即使霸权衰落了，但霸权所创造的国际机制将持续促进国际合作，“假如不存在霸权来建设国际制度，国际合作往往难以实现，集体行动将体现出严重的两难”[9]。

三 国际联盟在集体安全行动中的失败

干扰国际合作产生和发展的原因在于国际政治的市场失效和集体行动中的不确定性。为解决此问题，需要超国家的力量对其进行干预与调节。超国家性质的国际机制便是最好的选择。所以说对于建立在集体安全体系上的国联安全机制，就必须在国际组织的安排与国际机制的建构上克服集体安全带来的集体行动困境。然而不幸的是，国联的安全保障制度尚处于初级阶段，很难适应错综复杂的国际局势变化，国联的安全行动不仅没能克服集体行动所带来的困扰，反而使得国联的作用逐渐削弱，最终走向失败。下文试图从解决集体行动困境的3个途径入手，分析国际联盟的失败。

(一)国联安全机制的组织结构

安全机制的结构问题主要是机构制度设计与构建，主要体现在国际联盟的机构设置与对“成本—收益”的分配上。摩根索曾将国联解体归结于其机制的“章程缺陷”、“结构缺陷”与“政治缺陷”3个方面[10]455，这里主要涉及章程缺陷。

联盟盟约所设置的主要组织有国联大会、行政院(理事会)、秘书处与国际法院。国联大会由全体联盟成员构成，行政院则由英、美、法、日、意5列强构成。由于国联委员会中的小国代表集体抗议大国控制行政院，才在行政院中为中小国家增加4个名额[11]56。国联盟约对于行政院和国联大会之间的关系给予进一步界定，确立5大国控制的行政院主导国际联盟。行政院主导控制国联，在大集团上建立小集团，本身是有效的，但是由于大国的不合作与不作为，使小集团对大集团掌控的恶果逐渐显现。

国联的国际争端调解机制在制度设计上存在诸多缺陷，其中最为致命的问题是调解机制的决议程序。按照盟约第5条的规定，无论大会或行政院的会议表决应当得到所有与会代表的一致同意。国联表决的全体一致原则在其国际争端调解机制的实践中问题重重，前国际联盟副秘书长华尔脱斯(F. P. Walters)对此极为不满，他认为国联大会或行政院规定的国际集体行动一致同意原则是盟约的严重失误[11]4。正是全体一致原则使国际争端调解机制毫无效力，形同虚设。

1931年日本发动了侵华的“九·一八”事变。中国驻国际联盟代表施肇基向行政院正式提起申诉，请求根据盟约第11条采取有效的行动，“阻止情势之扩大，……并恢复事前原状，决定中国应得赔偿之性质与数额”。然而由于全体一致原则的束缚，国联的反应极为软弱与迟钝。行政院于10月24日提出的第2个决议中，开始要求日本立刻撤军，并限期在行政院下次会议之前完成。对这个决议，作为侵略者的日本竟然列席会议，具有否决权。该决议在日本否决下失效了。在整个事件处理过程中，日本代表不断利用制度的漏洞否决国联决议，严重干扰了国际争端调解机制的运行。这表明国联在涉及对侵略进行制裁时，难以提供强有力的决策对危害和平的行为进行制止。同时表明国联安全机制无法持续地提供公共物品。

(二)国联安全机制的选择性激励

奥尔森提出，有选择性激励的团体集体行动的可能性比较高。然而国联集体安全机制对于选择性激励的设置形同虚设，这也是导致其无法有效运转的主要原因之一。

由于安全机制的特殊性质，提供(获得)安全稳定的状态这一公共物品，一般只有负面选择性激励，即国际制裁。国联盟约第16条涉及制裁，它规定了会员国对违反盟约发动战争的会员国所采取的经济、军事制裁办法。但是瑞典等3个北欧国家要求修正第16条，要求向因实施经济制裁而可能承受经济损害的会员国提供相关便利与例外。虽未通过，但受此影响，1921年国联大会通过了数项“指导规则”，极大地削弱了第16条所规定的义务，使得经济制裁效力形同虚设[12]。

更严重的是，国联的制裁措施没有保障，国联无法对发动战争破坏和平的会员国进行经济制裁与惩治。由于国际委员会不断否决法国提议建立国联军事力量以保证军事制裁有效的建议，无任何军事力量作为后盾的国际制裁在实践中饱受挫折[13]。意图发动侵略的国家，尤其是大国在发动战争破坏和平之时毫无顾忌。毫无效力的制裁机制，使国联的各类决议往往只存在于纸面。选择性激励措施的不作为，使国联安全机制无法对危害集体行动的举措进行控制。

国联首次明确地宣布一个国家为侵略者，并通过制裁的决议是对意大利侵略埃塞俄比亚的反应。1935年10月，国联正式认定意大利为入侵者，会议决定从财政和经济上制裁意大利，并提议各会员国实施以下行动以制止侵略：禁止向意大利提供各类武器；停止向意大利提供贷款；不得为意大利输出橡胶和锡等重要战略物资。国际联盟虽然公开采取经济制裁措施，然而片面且空洞的制裁未能有效地制止侵略行为[14]。国联的制裁措施虽然起到一定的作用，但其软弱的行为在一定程度上也使体系的破坏者看到了国联的虚弱。

(三)国联安全机制中的大国合作

国际合作中的大国协调是优化组织结构和制度设计安排的基础，也是对各行为体提供积极消极激励的保障，可以说是机制能否成功的最关键要素。国联安全机制大国的矛盾是国联难以维护秩序保障安全的主要原因。

第一，缺乏国际权力结构的主要国家参与。一个全球性的国际安全机制不包括美国与苏联这两个大国，这本身就是国联的“先天不足”。美国与苏联游离于国联体系之外，使国际联盟的国际争端调解机制影响力受到削弱。由于美国不参加国际联盟，不少日本人认为国际联盟对日本作用有限[13]。

第二，国联的主宰者英法之间并非紧密合作，反而相互攻击，谋求本国国家利益。一战之后英法之间最大的矛盾莫过于对战败国德国的处理问题。作为欧陆国家的法国一直积极削弱德国，希望在国际联盟的安排下最大限度地打压德国，使法国称霸欧陆；而一直作为海外平衡者的英国对于法国独霸欧陆极为不满，英国希望在国联体系中扶德抑法，实现欧陆力量平衡。于是英法在国际联盟之中矛盾重重，为德国问题反复争吵交锋，最终不仅导致国际联盟无法发挥其预想的效能，反而在政治经济上促使了德国的发展，一定程度上导致了军国主义的上台。大国之间矛盾使国联难以发挥其作用[14]。

第三，国联的结构设置不能极力谋求大国之间的合作，而为大国激化矛盾相互斗争提供了场地。首先，国联为压制德国和颠覆苏联而成立；其次，作为全球霸主的英国不希望国联取代其地位。有人评论：“假如国联成为世界政府，法国将成为欧陆的霸主，这样英国就要终止国联发挥作用。”[10]547

四 结论

国际联盟是集体安全机制从理念转化为现实的重要尝试，理想与现实的互动贯穿了其从成立到运行直到最后失败的整个过程。国联的国际安全机制在一定程度上具有集体行动的特征，集体行动的困境为国联的失败提供了另一种理论路径。通过观察国联的产生与运作，在克服集体行动困境的3个方面并未作出突破：组织结构和制度建设不利于有效地作为；选择性激励难以取得成效；参与集体行动的主要国家不仅不团结协调反而内斗不止。这3种要素的互动决定了国联安全机制集体行动的失败。

巴黎和会所建立的国联维护秩序保障和平的机制，虽确定了相关的调处程序和方式，但由于在机制建设与实际操作中出现的种种问题，不可避免地陷入了集体行动的困境。导致该机制无法提供有效的公共物品，这极大地限制了该机制保障和平的能力。国联建立的目的在于保障稳定的局势，且不论其宣称保护世界和平，但是英法等国在保障凡尔赛体系的行动上也无法有效合作，直至最后采取绥靖政策[15]。这充分说明没有哪个集体成员愿意提供集体物品。国联集体行动的失败是战争爆发的原因之一。国联安全机制的内外诸多缺陷不仅难以克服困境而且放大了其困境，集体安全的困境使国联不可能制止侵略，维护和平，更不能预防各国尤其是大国通过战争手段来解决争端。但是，国联安全机制作为第一个全球性的安全机制，在组织建设与制度设计上具有重要的借鉴与反思意义。国际联盟所设计的集体安全机制存在的难以避免的困境使国联走向灭亡，但其经验教训对联合国安全机制的建设，有着不可磨灭的深远影响。

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