● 朱守信

南非职业教育体制的重建：改革与进展

● 朱守信

种族隔离教育制度废除后，南非新政府在职业教育领域掀起了一场从教育制度到课程内容的系列变革。通过实施“结果本位”的课程改革与国家资格认证框架，南非职业教育形成一套纵向递进和横向联接的制度设计，实现了与普通教育的对接。

职业教育；南非；变革；制度

整个20世纪90年代是南非社会政治的大变革时期，1994年成立的南非新政府废除了种族隔离的不平等教育制度，为南非教育事业的发展铺平了道路，职业技术教育改革也成为南非近些年教育改革中成果最为显著和影响最为广泛的领域。

一、南非职业教育改革的历史背景

民主新南非成立之前，南非共有152所公立的职业技术学校，然而却分属19个不同的种族隔离教育当局管辖。这种多头分治的教育管理体制造成南非职业教育体系成本高昂、效率低下，教育管理杂乱无章，缺乏统一性和规范性。1994年民主新南非政府成立，在政治上结束了种族隔离制度，为大范围的教育改革奠定了政治基础和社会条件，随即南非在职业教育领域掀起了一场从教育制度到课程内容的系列变革。

种族隔离教育制度废除后，南非所有适龄中小学生不分种族、性别和宗教实行就近入学。1996年《南非共和国新宪法》第29条规定所有儿童都享有接受基础教育的权利，同年出台《南非学校法案》，明确规定南非所有年龄为7至15岁以及未完成九年级学业的儿童必须进入学校学习，首次以立法的形式确立了义务教育制度，为南非基础教育的发展铺平了法律道路。为了实现教育千年发展目标，南非政府投入大量资金用于改善中小学基础设施建设，实施免费学校教育和课本交通补助项目，推行早期儿童发展和全国学校营养计划[1]。在政府众多措施的有力推进下，南非基础教育的入学人数和比例有了大幅提升。截至2009年，南非基础教育的入学率已经提高到98.6%，93.8%的青年人受过初等及其以上教育，功能性文盲的比率也降至10%以下[2]。经过多年努力，南非全国基础教育的平均师生比已经从1994年的1:34提高到2009年的1:29.6[3]。基础教育的发展和义务教育的推行，大范围增加了能够接受职业教育的学生数量，为职业教育提供了充足的生源保障。

二、南非职业教育改革的内容与成效

（一）颁布新的职教政策法律

1994年废除种族隔离教育制度后，南非职业教育改革取得了众多突破性进展。政府及相关立法机构通过多项新教育政策法规，为整个职业教育体系的改革与重建奠定了基础。1995年颁布《教育与培训白皮书》，明确了南非职业教育的发展远景，把职业教育定位于服务国家人力资源开发战略，并将终身学习列为职业教育发展的一项任务。同年出台的《南非资格认证法案》确立了资格认证框架制度，为政府宏观调控职业教育体系提供了重要准则。接着又于1996年颁布《南非学校法案》和《国家教育政策法》，详细阐述了南非新政府对职业教育管理的规范化要求，规定了政府部门在立法、行政和监督等方面的具体职责，并确立部门间合作治理的相关原则。除了教育部门立法以外，南非还根据职业教育的独特性，同时制定出以劳工部门为中心的相关法律政策，包括1998年的《国家技能开发法案》和2001年的《国家技能开发战略》，确立了劳工部与教育部的共治模式，有效弥补了单纯教育法令在构建职业教育体系中的不足。

（二）成立新的职教管理机构

为了改变原先冗繁低效的教育管理模式，南非政府首先整合国家职业教育管理机构，将种族隔离制度下分割产生的19个教育部合并为一个全国统一的教育部。中央教育部与各省级教育部门对职业教育实施级层管理，负责全国职业教育的规划、评价和监管。同时将原先国内的152所职业学校精简合并为50所继续教育培训学校，确立了公平的教育资源分配机制。合并后的职业学校享有更高的自治权，每个学校都有自身独立的首席执行官，全权负责学校管理和监督工作，同时接受国家和省级教育部门的统筹安排。

除了中央和省级教育专职部门，新政府还成立了由行业和劳工部门共同管辖的机构——行业教育与培训专局，作为沟通国家和地方职业教育管理的中间职能机构。1995年成立的南非资格认证局则由劳工部和教育部部长共同任命的29人构成，负责监督保障南非职业教育的质量水平。此外南非政府还设立了教育厅长委员会、教育与培训质量保障团体、南非教育工作者理事会等教育管理机构，对南非职业教育的发展起到建议评价和协助管理的作用。这样一来，南非的职业教育体系就形成了以国家教育部为核心，劳工部为辅助，其他相关教育机构为补充的立体式教育管理体系。各个部门拥有不同的分工和职责，进而能够全方位多层面确保职业教育政策的开展实施。

（三）创建国家资格认证框架体制

1995年南非成立国家资格认证局并同时创建国家资格认证体制，将所有阶段的教育统一纳入资格认证框架中。南非资格认证局作为职业教育的一个外部保障机构，代表国家制订资格认证框架的标准，从宏观上监督和调控职业教育的运行，以保证学习者能接受到高质量的职业教育[4]。国家资格认证框架是一种依照行业标准对学习者专业水平进行考查的评价制度，主要负责职业教育的资格标准和质量保障，适用于包括职业教育、普通教育在内的所有教育系统。实行国家资格框架制度是南非职业教育改革最具影响的一项举措，它的设置确立了南非新学制的基本模式和母版，不仅对职业教育体系产生巨大影响，也对普通教育乃至整个国民教育体系进行了重构。

根据资格框架确立的新学制，学生完成九年级义务教育（达到资格框架1级）后可以面临三种不同选择：一是升入普通学术性学校，继续完成十级至十二级阶段的学习，对应资格框架中的2到4级；二是进入普通职业性学校学习；三是直接进入职业训练，在校外工作场所进行具体学习。三种选择的结果殊途同归，学生通过三种途径都可以取得资格框架的4级毕业水平。这样一来，资格框架就将教育和培训纳入同一学制体系，有效整合了教育和培训两大领域。资格认证框架的另一贡献在于创立了学分累积制度，即学习者在远程教育、工作场所及非全日制学校中所受的教育及其学习成果均能得到承认，并以学分的形式在资格框架中获得一定级别。通过资格框架的实施，南非职业教育更好地嵌入到新国民教育体系中，实现了南非旧职业教育制度的转型。

（四）实施“结果本位”的课程改革

在进行职业教育体制改革的同时，南非政府也开始逐步实施新课程改革计划。1997年出台了《2005课程：21世纪的终身教育》，在借鉴欧美发达国家课程模式的基础上，引入了“结果本位”的核心理念。南非职业教育的新课程改革以“结果本位”为指导思想，通过技能测量的方式规定学生所需掌握的内容，明确了学生在接受完职业教育后应该且必须达到的知识水平和技能程度。新课程强调经验学习、参与学习与合作学习，培养一批具有批判精神、创新能力和有责任感的新南非公民[5]。整个职业教育的课程设置以学习者为中心，围绕学习者在学习过程结束时能取得何种职业技能而展开，通过结果的设定来引导教育内容和教学过程。这标志着南非职业教育的课程范式开始从“内容本位”向“结果本位”的转变。

在此基础上，南非教育部门还将“结果本位”的课程组织形式纳入国家资格认证框架中，力求使职业教育能够满足南非社会经济转型对技术型人才的迫切需求。教育部制定国家资格框架的初衷就是用来评定学生的学习结果和水平，通过资格框架设定的标准对学习结果进行级别评审，为“结果本位”目标的实施提供了可行依据[6]。因此可以说“结果本位”的课程改革与资格框架共同塑造了南非职业教育，一个是微观领域的实施，另一个是宏观领域的规划。两者相互配合、相得益彰，构成南非新职业教育体系的双重基石。

三、对南非职业教育改革的评价

（一）政府行政手段的强力推动

依靠行政手段和政府力量驱动是南非职业教育改革的首要特征。为了实现职业教育的跨越式发展，南非政府颁布多项职业教育政策，制定出系统化的职业教育管理体制并成立相关责任机构。南非政府还从立法上给予职业教育充分保障，以法律的形式规范和促进职业教育的发展，使各级行政部门能够依法对职业教育实施监督管理。在此基础上，政府从增强国家综合竞争力的角度及时提出了国家技能开发战略，将职业教育提升到人力资源开发的战略高度，并给予大量政策支持和资金扶助。为了配合这一战略的实施，还专门增设国家技能局和国家人力资源发展合作委员会，协助教育部门共同商议职业教育改革事业。政府积极参与职业教育体系的重建，通过自上而下的法律和政策推动职业教育改革，而不是完全由市场决定职业教育的发展，这成为南非职业教育能够在短时期内通过变革摆脱旧体制束缚的主要原因。

（二）规范严格的质量保障制度

南非职业教育的另一重要特征是创立了严格规范的质量保障制度。教育部、劳工部以及其他相关管理机构共同负责监督职业教育的教学质量和成果评价，通过学校注册、教师资格和学生考评三重措施保证职业教育的质量。南非政府对学校和教师实行严格的准入制度，而对学生则实施“宽进严出”的学业制度。所有职业教育机构必须经过注册进入国家资格认证框架获取办学认可，教学人员只有取得教育从业资格证书才能上岗，学习者的知识和技能也必须经过严格的考核才能够获得国家承认。南非职业教育的规范化还表现在教育和培训共用同一资格框架，学生在不同的教育体系（包括正规和非正规教育）中的学习成果能够相互承认。这使得原先未受过正规教育和培训的人群也能够进入职业教育系统学习，扩大了职业教育的对象范围，也从另一方面提高了弱势群体的受教育质量。严格规范的质量保障体系使南非职业教育在改革过程中没有以牺牲教学质量为代价，确保了南非职业教育十多年来平稳快速的发展。

（三）体制内外的联接与整合

南非不是单纯地发展职业教育，而是在发展职业教育的同时注重基础教育和高等教育的建设。在新资格框架下，南非职业教育不再是一次性、终结性的封闭教育过程，转而成为整个教育系统中的一个开放式教育环节。资格认证框架确立了一种开放性由低到高的学业晋升体制，学习者可以通过不断学习获得更高一级的国家资格，确保了职业教育内部的上下流动和贯通。国家资格认证框架为教育和培训制定了相统一的评价标准和管理原则，将学校教育和职业培训融为一体，结合成新的完整的职业教育。这一整合不仅改变了职业教育原有的弱势地位，也利于促进学习者在职业教育和普通教育两个系统间自由转学和升学。职业教育向普通教育靠拢已经成为当今全球职业教育发展的主要趋势，职业教育如果完全独立于普通教育，其发展必然会走入死胡同。南非政府将职业教育置于更广泛的教育母系统中，并且注重子系统间的交流互动，形成一套纵向递进和横向联接的制度设计，有效避免了职业教育体制内部的自我僵化。

（四）学术性和应用性并重

南非职业教育的课程特征表现为学术性和应用性并重。1995年颁布的《教育与培训白皮书》就鲜明反对在职业教育中对学术和应用、知识和技能、理论和实践作出过分区分。新课程改革一方面要求职业教育充分贯彻“结果本位”的课程思想，注重理论知识的传授；另一方面又要尊重职业教育的办学规律，在课程设置、师资配备和人才培养等环节突出职业教育与其他教育形式的差别，强调应用型职业人才的培养。虽然南非职业学校的主要任务是培养大批中高级的技能型人才，但并未因此而降低学术性课程的教学，反而将学术性教学提高到与普通教育相近的程度，尤其在数学和语言这两门基础学科的考核上与普通教育的差距很小。南非职业教育改革实际遵行的是学术性与应用性并行的发展路线，不断弥合传统职业教育中理论性与实践性的分裂状况，改变了以往的单一化课程模式。

经过多年实践，南非职业教育改革取得多项突破性进展，整个国家的劳动力技能和职业教育水平有了大幅提高。南非职业教育新政策和新框架的实施虽然取得了显著成效，但南非职业教育的未来发展同样面临多方面的不确定因素和挑战，职业教育培养出的人才能否顺利实现就业，社会经济发展与技能人才的供需矛盾能否得到缓和，以及如何在经济全球化的背景下开展职业教育，这些问题还有待长期的教育观察和实践检验。

[1]South Africa Millennium Development Goals:Country Report 2010[R].Pretoria,2010,47-48.

[2]Statistics South Africa.General Household Survey 2007-2009[R].Pretoria,2010,58-68.

[3]Department of Basic Education.Education Statistics in South Africa 2009[R].Pretoria,November 2010,8.

[4]Republic of South Africa.South African Qualification Authority Act[R].Pretoria:Government Printers,1995,(4),2-3.

[5]Michael Cross,Ratshi Mungadi&Sepi Rouhani.From Policy to Practice:curriculum reform in South African education[J].Comparative Education,2002,(2),179.

[6]Soudien,Crain&Baxen,Jean.Transformation and out comesbased education in South Africa:Opportunitiesand challenges[J].The Journal of Negro Education,1997(Fall),9.

朱守信／南京师范大学外国语学院硕士研究生，研究方向为语言课程与教学

（责任编辑：刘丙元）