松辽委防汛抗旱办公室

作者：崔桂凤，郑 强，王开丽

2012年，是松辽水利委员会（以下简称松辽委）成立30周年的喜庆年份。在过去的30年里，作为松辽委的一个主要职能部门，防汛抗旱办公室和松辽委一样，经历了成立之初的探索，尝试了不断完善和提高，最终达到了今日的辉煌。回顾过去，不禁感慨万千，展望未来，更加踌躇满志。

1 防汛抗旱办公室发展历程

1.1 防汛抗旱办公室沿革

松辽委防汛抗旱办公室最早是松辽委成立之初的工程管理处，成立于1983年11月。1988年1月，松辽委成立了防汛抗旱办公室，与工程管理处合署办公，并下设白山、丰满水库防洪联合调度办公室、辽河三江口地带联合防汛办公室和通讯站。

1993年12月，松辽委把当时的工程管理处和农村水利水土保持处合并后组建水利管理处，防汛抗旱办公室与水利管理处合署办公。

2002年4月，水利改革新的“三定方案”执行后，防汛抗旱办公室以独立的处室成为松辽委的一个职能部门，负责松辽流域的防汛抗旱日常管理工作。2002年成立松花江防汛总指挥部（2009年更名为松花江防汛抗旱总指挥部）和2011年成立辽河流域防汛抗旱协调领导小组后，防汛抗旱办公室承担两个指挥机构办公室的具体工作。

1.2 各阶段主要工作内容和特点

按照工作的内容和特点来分，可以分为3个阶段，即探索阶段、提高阶段和辉煌阶段，每个阶段大致为10年时间。

1）探索阶段（1983—1992年）

该阶段防汛抗旱办公室的主要精力着重在工程管理上，即水库管理、河道管理和综合经营管理。但自从1987年成立白山、丰满水库防洪联合调度办公室和辽河三江口地带联合防汛办公室后，在防汛方面上开始了探索，防汛管理上也渐渐有了起步。这个阶段大致开展了如下工作：每年汛前开展松辽流域防汛检查工作，召开白山、丰满水库调度会议和辽河三江口地带联防工作会议，汛期开展负责调度的水库工程（白山水库、丰满水库，察尔森水库）的调度工作；在三江口地区开始兴建专用的通讯线路；大水期间，为白山、丰满水库防洪联合调度领导小组提供调度预案；积极参加辽河三江口地带的抗洪抢险工作。

这个阶段的工作特点就是防汛职能比较单一，抗旱任务基本没有涉及，只重点关注松辽委的直管工程察尔森水库和白山、丰满水库以及辽河三江口地区，对于松辽流域面上的防汛动态关注的比较少，防汛手段单一，现代化水平落后。这个阶段对如何开展防汛抗旱进行了探索，取得的成绩主要是战胜了1989年东辽河大水和1991年第二松花江大水。1991年，为白山、丰满水库防洪联合调度领导小组制定科学调度方案，使得丰满水库的最大泄流量仅为3 000 m3/s，为下游减免洪灾损失2.48亿元。

2）提高阶段（1993—2001年）

这个阶段防汛抗旱办公室最主要的工作和特点就是全面开展了防汛现代化建设。利用计算机、遥感、网络、大型数据库、地理信息系统、地球卫星定位系统等现代技术进行防汛管理。1995年在辽河三江口地带建成了水情自动测报、微波一点多址通信及卫星通信系统，1998年组织完成了松辽流域防汛指挥系统总体设计，1999年开发建设完成了松辽委防汛计算机网络系统。1999年率先完成了全国水库洪水调度系统建设第一批试点项目察尔森水库洪水调度系统，2001年开发完成了基于Web方式的松辽流域防汛信息查询与会商系统，松辽流域防汛指挥系统框架基本形成。除此之外，这个阶段防汛抗旱办公室还重点开展了两项工作：一是参与完成了《关于加强嫩江松花江近期防洪建设的若干意见》、《关于加强辽河近期防洪建设的若干意见》、《松花江流域防洪规划》和《辽河流域防洪规划》的编制工作，提出了很多中肯的防洪建议；二是参与处理多起水事纠纷，圆满解决了辽河三江口省际之间的水事矛盾、绰尔河水事纠纷、老哈河水事纠纷、通榆滞留洪水处理等。

这个阶段在前10年探索的基础上，防汛抗旱管理工作主要成绩体现在战胜了1995年和1998年大水，参与调度白山、丰满水库，直接调度松辽委直属工程察尔森水库，大幅提高了松辽委的防汛抗旱现代化水平。1995年，在丰满水库发生超百年一遇洪水的情况下，防汛抗旱办公室积极组织人员制定调度预案，为白山、丰满水库防洪联合调度领导小组决策提供科学依据，丰满水库的最大泄流量仅为4 500 m3/s，保护了下游沿岸堤防安全，为下游减免洪灾损失176.8亿元。1998年，防汛抗旱办公室从全局角度制定科学的实时洪水调度方案，充分挖掘了察尔森水库的潜力，极大地减小了下游地区防洪抢险压力和洪灾损失，为下游减免经济损失达76.28亿元。

3）辉煌阶段（2002—2012年）

这个阶段，防汛抗旱办公室积极贯彻治水新思路，积极践行防汛抗旱“两个转变”，积极探索流域管理和区域管理相结合的管理流域新模式，积极应对全球气候变化给防洪减灾带来的新挑战，使松辽委防汛抗旱工作达到了辉煌。10年来，在防汛抗旱办公室的积极准备和组织下，先后成立了松花江防汛抗旱总指挥部（2002年至2009年期间为松花江防汛总指挥部）和辽河流域防汛抗旱协调领导小组，完成了松花江洪水调度应急方案、辽河流域洪水调度方案、白山丰满水库防洪联合调度方案、尼尔基水库调度方案、察尔森水库洪水调度方案的编制工作；完成了松辽委防汛抗旱工作规程的编制工作；完成了松辽委防汛指挥系统一期工程建设项目、亚行贷款洪水管理项目、水库汛限水位动态运用研究、蓄滞洪区建设和管理规划；开展了洪水风险图绘制、洪水资源利用、抗旱应急调水预案研究等项目。组织完成了嫩江、松花江省界围堤调查与行洪影响评价工作，积极参加处理各种突发事件，如黑龙江省伊春市和辽宁省抚顺市的山洪灾害、抚顺市露天煤矿地质灾害、辽宁省和内蒙古自治区界河老虎山河水事纠纷、内蒙古自治区阿尔山地区桃花水灾害、黑龙江省鸡西市煤矿坍陷、吉林市打捞漂浮化工桶等事件。这10年，防汛抗旱办公室通过积极协商科学调度、全力抢险，成功应对了2010年发生的松花江流域大洪水和2009年松花江流域发生的严重干旱灾害，有力地推动了松辽委防洪抗旱管理工作，提高了防洪抗旱管理水平，防汛抗旱办公室得到了水利部和国家防汛抗旱总指挥部的认可和好评。

这个阶段防汛抗旱办公室的工作最鲜明的特点就是强化指挥调度、应急管理和现代化管理。回顾这10年，防汛抗旱办公室分别在抗御松辽流域大洪水、解决洪水与干旱矛盾、执行依法行洪政策、团结治水全力抢险以及提高现代化水平等工作中，积极组织、科学调度、有效协调，取得了令人瞩目的业绩。通过不断探索防洪抗旱管理的新思路，总结出许多面向未来、科学有效的管理方法和经验，值得在今后的工作中借鉴学习。

2 取得的主要成绩和经验

2.1 主要成绩

30年来，在松辽委党组的领导下，防汛抗旱办公室这个集体踏实肯干，工作上不断开拓进取，关键时刻能发挥重要作用，分别在机构建设、管理模式、基础工作建设、管理制度完善、协商机制制定、科学调度、应急管理、现代化建设、科研合作和抗旱管理等10个方面取得了可喜的成绩。

1）不断完善组织机构建设，充分发挥流域机构和指挥机构的作用。承担两个指挥机构办公室的具体工作，在抗旱实践中不断理解防汛抗旱“两个转变”中全面抗旱的含义，进一步建立健全了抗旱组织指挥体系，将原来的松花江防汛总指挥部改名为松花江防汛抗旱总指挥部，增加了流域和指挥机构的抗旱职能，成立了辽河流域防汛抗旱协调领导小组，增加了辽河流域和鸭绿江流域应急调水内容。

2）不断探索流域管理和区域管理相结合模式，创新开展防汛抗旱工作。2002年以后成立松花江防汛指挥部的思路就是建立起流域管理和区域管理的一种新型管理模式，如在调度丰满水库权限上，放流4 000 m3/s以下由省级防总负责，调度4 000 m3/s以上由流域防总负责。2011年，成立了辽河流域防汛抗旱协调领导小组，同样规定了不同条件下的流域与区域管理的范围。

3）加强防洪抗旱管理基础工作建设，不断提升防洪抗旱综合能力。防汛抗旱办公室组织制订了松花江防御洪水方案、辽河流域洪水调度方案，组织编制和完善了各种防洪方案和预案，健全和完善各项防洪责任制，制定和完善了各种规章制度，每年汛前明确重点防洪水库的防洪责任人，审批各种直属防汛工程的度汛方案，不断提高防汛抗旱综合能力。

4）逐步完善洪水管理相应制度，为全面进行流域洪水管理奠定扎实基础。防汛抗旱办公室通过开展洪水风险图制作试点和风险图制作一期工程，探索了建立洪水风险管理制度的方法和手段。通过开展的非防洪工程和防洪工程的洪水评价工作，不断完善了洪水影响评价制度；通过编制松辽流域蓄滞洪区建设与管理规划和胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设规划，基本建立了蓄滞洪区管理制度的框架。

5）充分发挥流域机构的协调和监督作用，实现和谐治水目标。防汛抗旱办公室履行组织、指导、协调和监督职能，不断完善流域内各部门协调机制，强化和谐治水的管理理念。督促各省区修订了各类防洪方案和预案，制定各类应急预案，通过防汛检查，落实各种防洪管理制度，积极为跨省区河流的有关省区传递水情信息，实现和谐治水、共同抗洪的目标。

6）不断提高防汛抗旱日常管理能力，发生洪水和干旱灾害时做到科学调度。防汛抗旱日常管理包括调度洪水和抗旱应急调水。在2010年大水过程中，防汛抗旱办公室积极配合松花江防总科学调度洪水，共组织60余次防汛会商会，19次下达白山、丰满水库调度令。2009年5月至6月松花江流域发生严重旱情，防汛抗旱办公室及时组织实施了松花江流域抗旱应急调水工作，紧急从尼尔基水库调水1.92亿m3从丰满水库调水0.8亿m3，从察尔森水库向下游补水1 800万m3，有效缓解了下游的旱情。

7）逐步完善应急管理机制，不断提高防洪抗旱应急管理能力。近几年，防汛抗旱办公室根据预案在发生突发事件时能快速反应、积极处理。针对2010年7月28日第二松花江上游发生的特大洪水，及时启动防汛Ⅲ级应急响应和Ⅱ级应急响应，先后组织20多个工作组和专家组奔赴吉林省的永吉、榆树、德惠等二松沿江各地以及辽宁省的丹东、抚顺、本溪、铁岭等地指导抗洪抢险。

8）重视新技术的应用，不断推进防洪抗旱管理现代化水平。几年来，通过组织开发松辽委防汛指挥系统一期工程，将国内最新的防洪抗旱管理方面的计算机管理技术吸纳进来，通过建设防汛水情分中心、计算机骨干网系统、水情查询系统、洪水预报系统、洪水调度系统，防汛抗旱会商系统、防汛抗旱服务系统等，全面提升了信息采集、报送传输、处理、预报预测、指挥决策的现代化水平。

9）大力开展科研合作项目，充分吸取国内外最新管理技术。多年来，通过与国际机构、大学院校和科学院所等合作的方式开展防汛抗旱管理项目，吸取了国内外许多先进的理念和技术，将松辽委的防洪抗旱管理水平提高到国内领先水平。

10）不断促进抗旱管理工作，全力为松辽流域四省区抗旱提供服务。组织完成了各级水行政部门的抗旱规划并开始实施；组织编制抗旱预案，积极参与流域内抗旱检查工作，落实有关抗旱预案；不断加大对抗旱工程调度的力度，组织了2009年紧急抗旱情况下应急调水工作。

2.2 主要经验

1）领导重视，创新思维，狠抓重点带动全局。松辽委的各级领导非常重视防洪抗旱管理工作，他们积极思考，大胆创新，不断提出各种得力的防洪抗旱管理举措和新思维，使得防汛抗旱办公室抓住了工作重点，以重点工作带动了流域防汛抗旱全局。实践证明，领导重视是做好防汛抗旱工作的关键保证。

2）健全机构，明确职能，充分发挥合力进行防汛抗旱。无论是探索阶段的白山、丰满防洪联合调度领导小组和辽河三江口地带联合防汛办公室，还是辉煌阶段的松花江防汛抗旱总指挥部和辽河流域防汛抗旱协调领导小组，都有明确的职能和效力，这些机构的各个成员在一起发挥合力，使得防汛抗旱管理有序高效。

3）以防汛抗旱“两个转变”为指导，科学进行防洪抗旱管理。在多年来的防汛抗旱管理实践中，防汛抗旱办公室一直坚持防汛抗旱并举，时刻以“两个转变”为指导方针，工作中努力实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变。在编制松花江流域防洪规划的过程中，提出兴建胖头泡和月亮泡两个蓄滞洪区就是给洪水出路的一种探索，并且后续编制的几个防洪重点地区的洪水风险图也是落实给洪水出路的现代防洪理念。

4）不断加大防汛抗旱广度和深度，积极为四省区服务。多年来，防汛抗旱办公室不断加大防洪抗旱管理范围，从过去的直属工程管理逐渐转到整个松辽流域的防洪抗旱管理上来，把管理的重点放在松花江流域的同时，增加了辽河和鸭绿江等流域的工作内容；防洪抗旱管理的深度也在不断增加，从原来单一的洪水调度管理转到包括抗旱、调水、应急管理等全面管理上来。通过这些举措，松辽委能够全方位为流域内四省区防汛抗旱服务。

5）重视防汛抗旱现代化建设，为防汛抗旱管理提供可靠保证。在提高阶段，由于大力开展防汛抗旱现代化建设，使得防汛抗旱办公室在抗御洪水时能得心应手、临危不乱，取得了1998年抗御流域特大洪水的胜利。在辉煌阶段，通过开展防汛指挥系统一期工程建设和亚行洪水管理等项目，为新时期的防汛抗旱提供了强有力的技术保障。

6）加大防汛抗旱基础工作的力度，确保防洪抗旱顺利进行。近10年来，防汛抗旱办公室开展的方案、预案编制、防洪数据库建设等基础工作扎实、可靠，编制完成的方案和预案在抵御大洪水和严重干旱过程中起到了举足轻重的作用，有力地保证了防汛抗旱工作的顺利开展。

7）广泛开展项目合作，加大人力和资金投入。几十年的防洪抗旱实践，让防汛抗旱办公室认识到了开展项目合作的重要性，尝到了项目合作的优势和好处。只有开展广泛的合作，才能争取到更多的投资，才能锻炼干部和队伍，进而提高管理水平。

3 当前面临的防汛抗旱形势

当前是松辽流域全面建设小康社会、加快转变经济发展方式的关键时期，也是推动水利跨越发展、促进传统水利向现代水利加快转变的重要时期，保民生促发展的要求越来越迫切，全球气候变暖对松辽流域防汛抗旱工作的影响越来越显著。松辽流域面临着严峻的防汛抗旱形势。

1）面临着全球气候变暖带来的影响。近年来，气候形势愈发复杂多变，反常性、不可预见性、突发性日益凸显。受其影响，松辽流域局地突发强降雨、区域性严重干旱等极端天气事件明显增多，呈现出多灾并发、重灾频发，时空异常、旱涝急转的特征，防御难度极大，安全威胁与日俱增。

2）面临保障民生的迫切要求。防洪保安全、抗旱保供水是人民群众最基本的需求，是人民群众最关心的利益，是最直接最现实的民生。

3）面临着防汛抗旱工程和管理上的一些差距。防汛抗旱工程体系尚不完善，监测预报预警能力还有待突破提高。防汛抗旱保障水平急需提高，防汛抗旱社会管理急需全面推广和实施。

4）面临着防汛抗旱科技应用水平依然偏低的实际。防汛抗旱指挥系统尚未覆盖到基层，利用遥感、遥测等高新技术开展灾情调查和评估刚刚起步，抗洪抢险现代技术和装备水平建设相对滞后，抗旱监测预警和指挥调度手段尚不完善，高效节水等抗旱措施应用不足。

面对以上形势，防汛抗旱办公室清醒地认识到，防汛抗旱工作是一项具有长期性、复杂性、艰巨性的工作，只有立足于流域内的民情和水情，不断加强防汛抗旱基础建设，不断加大防汛抗旱工作力度，不断提高防汛抗旱减灾能力，才能迎接未来防汛抗旱工作的各种挑战。

4 当前和今后的工作思路和工作重点

4.1 工作思路

以2011年中央一号文件为指导，全面贯彻新时期治水新思路，防汛抗旱办公室全力以赴按照全国防汛抗旱会议的部署，坚持防汛抗旱并重，强化流域防汛抗旱调度和管理，强化能力建设和应急管理，通过各种有效手段和措施，努力减少流域内的洪涝和干旱损失，为流域经济社会平稳较快发展提供安全保障。

4.2 工作重点

防汛抗旱办公室当前和今后的重点工作有如下三方面：

1）加强组织协调，突出科学调度。一要提前做好防汛抗旱各项准备。认真组织召开松花江防总工作会议和松辽委防汛工作会议，视情况召开辽河流域防汛抗旱协调领导小组工作会议。二要落实水库防汛责任制。开展直属工程防汛检查，协助并参加国家防总流域防汛抗旱检查。三要做好汛期防汛抗旱值班工作，密切关注汛情旱情变化动态，及时汇总反映流域防汛抗旱动态信息，视情况及时派出工作组指导地方抗洪抢险工作。四要全力做好白山、丰满、尼尔基、察尔森水库，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区的防洪调度。

2）加强基础工作和能力建设，大幅提升应急管理能力。尽快完成松花江防御洪水方案的报批工作，积极开展松花江洪水调度方案、尼尔基水库汛限水位动态控制调度方案、察尔森水库调度方案的编制工作，完成松花江抗旱应急调水预案的编制和报批工作。

3）大力开展防洪有关工作，不断拓宽防汛抗旱工作范围。做好国家防汛抗旱指挥系统（二期）松辽委建设项目、继续组织开展洪水风险图试点规划同意书审批、山洪灾害防治工作、中小河流治理、中小型水库除险加固、流域干旱区划及旱灾风险评估研究等防洪有关工作。不断探索流域管理和区域管理相结合的防汛抗旱工作模式，不断拓宽防汛抗旱工作范围。