松辽委水土保持处

作者：陈 光

水是生命之源，土是万物之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基础。在喜庆松辽委成立30周年之际，回顾水土保持工作取得的成就，我们感慨万千、斗志昂扬。30年来，松辽委水土保持处从探索小流域治理试点开始，经过不断学习，不断完善，不断提高，在委党组的正确领导下，松辽流域水土保持工作取得了可喜成绩，多次受到水利部和国家有关部门表彰。本文，将对松辽委水土保持工作走过的历程、取得的成绩和经验、面临的形势和挑战、当前和未来的工作重点，做以简要回顾和展望。

1 松辽委水土保持机构设置

1982年松辽委成立之初，水土保持工作在地方水利处，属于处内的一个科，1990年，地方水利处更名为农村水利水土保持处；1993年，农村水利水土保持处与工程管理处合并，成立水利管理处；1995年，恢复农村水利水土保持处设置；2000年，松辽流域水土保持监测中心站成立，与农村水利水土保持处合署办公；2002年在机构改革中，成立了水土保持处，2004年松辽流域水土保持监测中心站独立设置不再与水土保持处合署办公。

2 松辽委水土保持各阶段主要工作和特点

2.1 初期探索阶段（1983—1997年）

在松辽委成立后的前十几年里，国家重点关注是黄土高原。80年代初水利部开始在松辽流域辽宁省首次开展了为期5年，3条小流域水土流失治理试点，在取得成功经验之后，1984年陆续在吉林省、黑龙江省和内蒙自治区的不同类型区，开展5年为一个时限的小流域治理试点。按照水利部的要求，松辽委水土保持处与各级水行政主管部门用了近20年时间，总共治理了35条试点小流域，治理水土流失面积435 km2。通过试点和探索，总结出了不同类型区的水土流失规律及小流域治理模式，实现了试点小流域的山、水、田、林、路的全面发展，效益显著，起到了以点带面的示范作用。1983年，柳河流域的彰武、阜新县和库伦、奈曼旗被列入全国八大片重点治理区，经过10年治理（简称一期工程），防治水土流失效果非常明显，沙丘变绿洲；1993年之后，大凌河流域也被列入全国重点治理区（简称二期工程），分两个阶段实施共计10年，包括辽宁省增加朝阳等8个县，内蒙自治区增加宁城、敖汉旗。总体上看，1997年以前，国家在东北地区水土流失治理的投入及工程规模属于试点探索及初级治理阶段。

2003年以后，柳河、大凌河流域国家重点治理又进行了三期工程（5年）和四期工程（5年）。截止2011年底，柳河、大凌河流域国家重点治理工程实施了30年，项目涉及18个县（市、旗），累计治理水土流失面积6 000多km2。

2.2 宣传提高阶段（1998—2002年）

1998年以后，松辽委多次组织到流域内四省区调研，全面了解并掌握黑土区水土流失现状情况，一方面积极组织协调四省区编制了《松花江、辽河流域中上游水土保持生态环境建设项目建议书》，并以内政发〔1999〕68号文联合上报国务院，引起国务院有关部门高度重视。另一方面，积极邀请专家、院士、媒体记者及有关部门领导到黑土地现场考察采访。一时间，人民日报、经济日报、中央电视台等主流媒体、新闻部门一致向全社会发出“保护黑土地，保护我们的家园”的呼吁。中央电视台《家园》、《新闻 30分》、《现在播报》和《新闻调查》等栏目，都做了有关黑土流失情况的专题报道，极大引起了社会各界关注黑土和保护黑土的责任意识。1999年，水利部组织专家组对松辽流域的水土流失现状进行了实地考察，并提出“将松花江辽河流域的水土保持生态建设提高到与长江黄河同样的高度”。2002年，中央财经领导小组办公室又组织有关专家深入东北黑土区调查研究，并向中央领导提交了“北大仓有可能再变北大荒”的调研报告，时任国务院副总理温家宝做出了“把东北黑土区的水土流失防治列入到重要议程”的重要批示。此后，东北黑土区水土流失防治，被写入《全国生态环境建设规划》、《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等国家重要规划，在我党《中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于实施东北老工业基地振兴战略的若干意见》，2006—2008年连续3年的中央一号文件等一系列重要文件，明确要求加强东北黑土地水土流失综合治理。

2002年底，松辽委组织编写的《东北黑土区水土流失综合治理试点工程可行性研究报告》通过水利部审查。为东北黑土区水土流失治理奠定了坚实基础。

2.3 发展提升阶段（2003至今）

1）综合治理方面

为加快黑土地保护，2003年，国家从中央财政预算内安排专项资金，启动了东北黑土区水土流失综合防治试点工程，松辽委组织在流域内8个不同侵蚀类型区15个县（市、旗、农场）开展了水土流失综合治理。工期3年，项目区面积达5 583 km2，总投资2亿元，其中中央预算内专项资金1.2亿元。尽管试点工程的实施范围与投资规模有限，但影响深远，意义重大，标志着长期没有中央投资的东北黑土区水土流失防治，从此列入国家重点生态建设项目，是继“三北”防护林工程建设之后，国家在我国东北地区实施的又一关键生态建设工程，具有重大的现实意义和深远的历史影响。2006年通过国家验收，完成治理水土流失面积近2 000 km2，试点工程取得了圆满成功，探索出了东北黑土区综合治理模式和管理机制，起到了示范作用。

2006年，为抢救性保护黑土资源，巩固土地生产能力，保障国家粮食安全，水利部及时实施了“东北黑土区水土流失重点防治一期工程（2006—2008）”，项目扩大到了东北四省区44个县（市、旗、农场），工程总投资2亿元，其中中央财政资金占60%；2008年，为了保证黑土地的全面治理，水利部和国家农发办把黑土区水土流失重点防治工程列入国家农业综合开发项目，从此，黑土地治理步入农发项目投资与管理轨道。2008—2010年，黑土区农发水保一期工程实施，项目在黑龙江省、吉林省和黑龙江省农垦总局31个县（市、旗、农场）实施了 247条小流域治理，于2010年底通过国家验收，完成工程总投资6.4亿多元，综合治理面积2 274 km2；2011年，农发水保二期工程（2011—2013）启动，项目区范围扩大到了东北四省区54个县（市、旗、农场），仅2011年就完成工程投资2.6亿多元，综合治理水土流失面积1 300多km2。同时，还指导了东北地区国家重点生态修复工程和国债项目水土保持工程的实施和落实。

2）监督管理方面

在加强黑土区治理同时加大了生产建设项目的监督和管理力度，松辽委先后出台了东北黑土区水土流失综合防治试点工程建设管理、验收、档案管理办法，《松辽流域大中型生产建设项目水土保持监督管理办法（暂行）》，《关于进一步加强松辽流域大中型生产建设项目水土保持工作的通知》，东北黑土区农发水保项目创建优质工程活动方案等一系列重要水土保持监督管理规定。使水土保持生产建设项目和生态建设项目的监督检查工作得到进一步强化，实现了监督管理制度化和规范化。

2007—2009年，松辽委开展了水土保持监督执法专项行动，向社会公布了举报电话和专用邮箱，对流域内6个行业26个在建项目进行了督察，下发督察整改意见。2009年组织开展了专项行动回头看，复查水利部审批违法违规项目共12项，重点处理项目5项。专项行动增强了开发建设单位水土保持法律意识及履行法律义务的自觉性，促进了水土保持“三同时”制度的落实，提高了执法水平和督察成效，扩大了影响力。截至2011年底，水利部审批的国家大中型生产建设项目339项，松辽委共监督检查323项，督促整改违法案件85件，涉及公路、铁路、水利、电力、煤矿等行业，完成生产建设项目水土保持设施验收75项。流域生产建设项目累计完成水土保持投资215亿元，防治水土流失面积1 804 km2，有效控制了人为水土流失的产生。

3）监测工作方面

从水土保持监测机构成立至今，成功组织完成了试点工程30条小流域的调查监测、5条重点小流域48个径流小区的地面观测和遥感监测。制定了东北黑土区生态建设项目水土保持监测要点、东北黑土区监测技术细则、操作规程及松辽流域水土保持监测网络运行管理办法等主要规范性文件，为实施黑土区生态建设项目长期稳定监测和保证监测数据质量提供执行依据和政策保障。利用“3S”技术在流域内完成了国家级水土流失重点防治区大兴安岭预防保护区、长白山预防保护区、西辽河大凌河中上游重点治理区、辽宁冶金煤矿重点监督区、东北黑土地重点治理区吉林省部分区域的水土流失动态监测，监测区域范围累计达到47万km2，占东北地区总面积的37%。完成了乌裕尔河、讷谟尔河流域典型黑土区侵蚀沟调查监测，在监测区域近4万km2范围内，利用1965年和2005年影像分析，40年新增侵蚀沟1.2万条，沟壑侵吞耕地82 km2。

3 取得的主要成绩和经验

国家东北黑土区重点防治工程强有力保护了珍贵黑土资源，有效保证了国家粮食安全。项目区大面积坡耕地的水土流失状况得到了有效控制，并由原来的低产田变成稳产、高产田，极大地促进了农业经济的可持续发展。项目区大量快速发展的侵蚀沟已逐步稳定，许多侵蚀沟通过治理变为稳定的可在利用的土地，既增加了耕地的数量，也提高了土地利用率。水土流失强度普遍由治理前的中度、轻度降低为轻度或者微度，有效控制了项目区的水土流失，生态环境明显改善。治理水土流失面积1.25万km2，项目区水土流失治理程度达到85%以上，提高植被覆盖度8%。据统计，农发黑土区一期工程共实施坡耕地治理面积8 953 hm2，保护黑土区耕地资源1 714 km2，治理侵蚀沟2 100多条，修复土地1 000多hm2。增产粮食4 936万kg，增加农民经济收入15 014万元，受益人口20 073万人，脱贫人数9 727万人，当地群众从工程中直接受益并享受了实惠。农发项目的实施，有力地解决了群众增收难、种地难、行路难等问题。

3.1 主要成绩

1）成功探索和总结出了东北黑土区水土流失防治技术体系的三大治理模式。漫川漫岗区治理模式以治理坡耕地水土流失，保护国家重要的商品粮基地建设为目标的治理模式；低山丘陵区治理模式以建设基本农田，改善生产条件，发展多种经济、增加当地群众经济收入为目标的治理模式；农牧交错区治理模式以小开发促进大保护，建立有效的生态屏障，防治草场退化，发展畜牧业为目标的治理模式。

2）探索总结出了项目管理模式。以流域机构、省区水土保持管理部门及计划部门、项目建设责任主体，通过联席会议制度，实现分级负责的管理模式；解决了项目实施过程中农民用工及工程用地等制约水土保持工程建设的难题。

3）水土保持监督管理有效落实。实现了由单一水利部门监管转变为水利部门、建设单位的上级管理部门和广大群众共同监管。制定出台了《松辽流域大中型生产建设项目水土保持监督管理办法（暂行）》和《关于进一步加强松辽流域大中型生产建设项目水土保持工作的通知》，制定了项目水土保持技术评估验收管理、参加审查管理、监督档案管理和培训交流等制度。

4）水土流失治理进程稳步推进。为实现黑土区农发项目科学化、精细化管理目标，松辽委创新管理手段，通过创建优质工程抽查核检活动，为实施奖优罚劣滚动管理机制提供科学依据，农发水保一期工程各项目区水土流失治理程度达到89%以上，林草植被覆盖率增加20%以上，年均土壤侵蚀量减少0.3亿t。

5）流域监测管理能力全面提升。首次利用“3S”技术陆续开展了大兴安岭预防保护区、长白山预防保护区、西辽河大凌河中上游重点治理区的水土流失动态监测工作。开展了“典型黑土区侵蚀沟发展及吞食耕地动态监测”，利用20世纪60年代的Corona和2005年以来的Spot-5遥感影像进行侵蚀沟发展变化趋势的监测，动态分析了近40年来东北黑土区侵蚀沟时空变化和损失耕地数量，实现了水土流失监测数据的采集、传输、存储、管理、分析、应用、发布一体化。

6）夯实水土保持流域管理科技基础。制定了《松辽流域水土保持科技发展指导意见》，统一发展思路，明确研究方向和目标。组织开展东北黑土区水土流失综合防治技术体系研究等一大批科研及成果推广工作，许多成果达到了国际先进水平。完成的全国第一个流域性技术标准SL446—2009《黑土区水土流失综合防治技术标准》已颁布实施。

7）在科技创新方面，制定了《松辽流域水土保持科技发展指导意见》、《农发科技推广项目管理办法及监测管理办法》、《农发科技推广项目实施方案及水土保持效益监测实施方案》等，统一了科技发展思路、方向和目标，确定了范围和主题，明确了6个科技推广项目、7家技术支撑单位、54个实施项目县，并将科技推广实施方案纳入2011年实施的小流域初步设计中。

3.2 成功经验

东北黑土区小流域综合治理试点项目建设实施后，生态得以恢复，实现了人与自然的和谐发展。通过综合治理，社会效益明显提高，事实证明保护黑土地是一项得民心的阳光工程。

1）政府领导重视是关键。领导重视是农发水保项目顺利实施的基础，项目区各级党委、政府高度重视，成立了县委、县政府有关领导任组长，水利、财政、农业、林业、发改等部门主要负责人任组员的领导小组，强化政府职能，协调解决工程建设中遇到的问题和困难，形成领导小组统筹、水利部门具体负责、相关部门配合的组织领导体系，同时县委、县政府将农发水保工程列入政府办公重要议事日程，作为新农村建设的重要组成部分，确保了项目顺利实施。

2）各部门密切配合为项目实施提供保障。农发水保工程由国家农发办负责投资，水利部门负责具体实施。在实施过程中，项目区的水利、财政或农发部门沟通协调、配合密切，为项目的顺利开展提供了充分保障。工程建设过程中，水利部门认真组织开展项目区选择、计划申报和施工管理等工作；财政部门全力支持，拨款及时到位，并对资金使用进行了全程监督监管，保障了项目资金的安全使用和工程的顺利实施。

3）监督执法建设是保障。认真贯彻落实《水土保持法》，在监督体系建设中，提高对成立领导小组、设置监督机构、配备执法人员、完善执法装备四个方面的认识，加强完善水土保持监督队伍体系建设，提高监督执法从业队伍的素质。通过监督执法，贯彻实施水土保持预防为主的基本方针，抓好“三权一案三同时”，严格预防了人为水土流失的发生。

4）提高科学含量是基础。搞好前期水土保持规划，做到科学布局，综合治理，以点代面，推动小流域综合开发治理工作。以治理保开发、以开发促治理，通过开发治理达到了经济、生态、社会三大效益大幅度提升目的，有力地促进水土流失治理工作。

5）政策法规是依据。依靠政策调动广大人民群众治山治水的积极性。认真贯彻《水土保持法》规定的“谁开发，谁治理，谁受益”的政策，加强“四荒”治理开发政策的落实，对目前治理成果，根据实际情况采取先治后卖和先卖后治相结合办法，交给群众去管护经营，努力把这些资产和成果盘活，树立起良好的治理水土流失保护环境资源的社会风尚。

4 当前形势与责任

党中央、国务院十分重视东北黑土区的水土流失治理工作，国家总理多次做出批示“要加快黑土区水土流失的治理速度”，2006—2008年连续3年写入中央一号文件，面对当前千载难逢的大好形势，我们一定要抓住机遇，提高全社会对黑土区水土保持的认识，努力把农发水保工程打造成让党和国家放心、群众满意欢心的精品工程、样板工程，促进农发水保工程全面快速开展，加大治理投入力度和速度，使东北黑土区水土流失得到全面彻底的治理，实现东北地区山川秀美，经济可持续发展。

目前，国家重点工程建设仅仅是东北黑土区水土流失综合治理的开始，黑土区仍有约27万km2的水土流失和25万多条快速发展的侵蚀沟亟待治理，任务艰巨，责任重大，形势十分紧迫。我们将制定符合实际的技术路线，保证东北黑土区的水土保持生态建设取得新的更大突破。

5 工作思路

1）坚持以人为本，用科学发展观引导干部群众，实现一变带多变，让群众真正看到水土保持的地位和作用，增强他们对治理水土流失的积极性和自信心。明确把东北黑土区水土流失治理工程建设成为国家重点水土流失治理的品牌工程，是松辽委和各级政府的责任和目标。

2）确保重点工程高质量、高标准、高效益的完成，必须加强领导。要以战略的高度组织实施重点工程，并与百姓的切身利益结合起来，推动黑土区水土流失防治工作顺利开展。发挥松辽委的职能作用，促进地方配套资金，效益监测两个突破。

3）在今后水土流失治理过程中，着力提高农业综合生产能力。着力提高监管机制，调动民众参与积极性。着力做好新技术的应用推广，提高工程建设的效益。根据流域特点和当地产业结构调整要求，确定治理措施，编制每个项目具有实用性、超前性、科学性、布局合理、规划设计一次到位的科学规划。

4）继续强化前期工作，抓好工程建设管理，抓好创建优质工程，建立逐级验收制度，抓好宣传，注重典型示范工程的样板作用，实现工程质量标准第一。

5）加强水土保持监督执法，巩固治理成果。在认真贯彻《水土保持法》及相关法规的同时，建立更为完善的监督管护机制，严格控制人为破坏造成新的水土流失。

6 近期存在的主要问题及对策

6.1 主要问题

1）各项目区发展不平衡，工程实施进度有快有慢，部门间配合与项目管理还需进一步完善和提高。

2）一些项目县在配套资金的使用发放上监管不利，不能及时到位。

6.2 相应对策

1）加强队伍建设，全面提升农发水保工程监督管理能力和水平。一是加大农发水保工程培训力度，进一步提高项目区相关工程技术人员的专业素质和业务水平。二是加强项目经验交流，相互促进，取长补短，共同提高。三是加强制度建设，规范项目管理，提高组织实施能力和水平。四是搞好工程宣传工作，大力宣传水土流失治理对保护黑土地和保障国家粮食安全的重要作用，反映黑土地治理的成效，引导全社会关心和支持农发水保工程建设。

2）探索投入机制，落实配套资金。积极促进政府推动与市场机制带动相结合，充分调动社会各方面力量参与水土流失治理，多渠道、多层次筹措资金，不断加大水土流失治理的投入力度。继续开展好“一事一议”，落实好“投劳承诺”，解决黑土区水土流失治理投工投劳问题。

3）加强科技创新，提高科技含量。进一步加强落实与科研机构和大学院校的协作，集中流域科研力量，汇聚院所技术优势做实项目，深化水土保持科技体系研究，提高科技含量。落实《农发科技推广项目实施方案及水土保持效益监测实施方案》，充分发挥工程效益。

4）深入加强水土保持预防监督工作。制定流域大中型生产建设项目水土保持监测、监理工作的考核管理办法，进一步完善监督管理规章制度体系。加大水利部批复的大中型生产建设项目水土保持督查力度，落实水土保持“三同时”制度。