蔡新燕

摘要：公民参与公共政策过程具有重要的价值，是现代国家治理不可或缺的手段与方法，文章阐述了公民政策参与的涵义及类型，分析了公民政策参与的价值功能。当然，公民政策参与并不必然对所有方面的政策问题解决都带来积极影响，完善公民政策参与重要的是要把握好“度”，因势利导。

关键词：公民；政策参与；类型；价值功能

Abstract: the participation of citizens in public policy process have important value, is the modern national governance indispensable means and methods, this paper expounds the connotation and citizens in policy types, analysis the citizens to participate in value function of the policy. Of course, the policy is not necessarily to participate in citizens all aspects of policy problem solving with positive impact, perfect the citizen participation in the policy is important to grasp "degree", improve the occasion.

Keywords: citizen; Policy participation; Type; Value function

中图分类号：D621.5文献标识码：A 文章编号：

公共政策是政府管理公共事务的重要手段，在社会事务日益复杂和多样的背景下，出于争取和维护自身利益的动机，公民越来越多地参与到公共政策过程中来。公民的政策参与作为现代国家治理不可或缺的手段与方法，在推动国家治理走向民主化与科学化的过程中，已经显示出其独具的魅力与价值。衡量一个国家政策参与的程度常常是从公民参与政策过程的角度来考察的。

事实上，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加复杂等因素，致使单靠政府的力量已很难制定出科学、合理、公正的公共政策，公民参与对于提高公共政策的质量进而实现其良好的施行效果，具有举足轻重的作用，可谓是公共政策的基石。因此，公民参与公共政策已是势在必行。而且，随着公民素质的提高和自主性的增强以及信息技术的快速发展，也使得公民参与的效率越来越高。所以，政府应积极建立、健全公民参与机制，并不断增强公民的参与能力，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这也是提升政府自身能力的重要途径。

一、公民政策参与的内涵

公共政策，按照戴维·伊斯顿的说法，是政府“对全社会的价值作权威的分配”[[1]伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆，1989年版，第4页。][1]，是包括制定、执行、评估等环节在内的连续性活动过程。公共政策最明显的一个特征就是和利益的天然相关性，政策本质上是一种直接或间接地对社会利益进行权威性分配的方案。因此，公民政策参与是其作用于政策体系的重要方式，是公民表达和实现自身利益的最直接、最有效的参与形式，体现着公众与政策体系关系的民主性质。

本文所谓公民政策参与是指公民以及由公民所组成的各类社会团体以政策主体和客体的双重身份，依法通过一定的方式和程序直接或间接参与和影响政策过程的行为。在现代民主社会中，公民既是政策作用的对象，但同时又可以参与政策过程，公民拥有政策主体和客体双重身份。公民政策参与是公民作用于政策体系的重要途径，是公民表达和实现自身利益的最直接、最有效的政治参与形式，体现着公民与政策体系关系的民主性质。另外，同样是参与，政治参与和政策参与存在着差异：政治参与主要是在选举政府机构组成过程中的参与，政策参与不仅包括前者，更多地是指选举之后，社会某些成员致力于影响政策过程的参与行为，政策参与延长和加深了人们在政治活动中的时效。

二、公民政策参与的类型

第一、按参与渠道不同可分为：直接参与和间接参与

直接的政策参与是指公民基于对自己作为国家权力拥有者的认识与实践感受，根据对政府行政管理与公共事务相关知识与资讯的掌握情况，通过直接和平等的参与渠道参与国家的政策系统和政策过程，表达自己的价值观、偏好和各种政策要求，从而影响政策过程的活动。间接参与则是公民并不直接向政府部门表达心声、表明意愿，而是通过其他社会组织、团体以及大众媒体等间接提出自己的诉求。间接参与的方式在现实政治中更为可行和常见，大部分公民基于维护自身利益考虑，一般会谋求影响政府公共政策。但同时又因为单个人的力量过于单薄，因而，绝大部分都会选择加入一个和自己利益相同或相似的团体，间接通过这一集体，借助于组织的力量来达到维护和增进自己利益的目的。

对于以普遍性和重要性为特点的行政立法和有关重大国家、经济和社会事务的政策决策来说，没有公民的直接参与程序，行政立法和政策决策就往往缺少与广大公民的事前共识，在实施过程中也就会受到种种阻力。这样，一方面有可能直接损害公民的合法权利，另一方面会造成管理成本高而公共管理效率低下的后果。更无需说因缺少公民直接参与而做出的内容错误的行政立法或政策决策会给社会、经济发展和广大公民带来何种严重的后果。因此，公民在政府公共管理中的直接参与程序不仅有效地保护公民的合法权利，而且也保证了政府公共政策执行的效率。

但是，另一方面公民在公共管理中的直接参与毕竟十分有限，光凭直接参与也无法达到确保公共政策公共利益取向的目标，因为能够直接参与公共政策制定的公民毕竟少数，这些少数公民的参与不能保证公共政策不偏离方向。因而，只有直接参与和间接参与相互结合相互补充，才能够保障公共政策的正确有效。

第二、按参与方式不同可分为：个人参与和集体参与

个人参与和集体参与是一组相对的概念。个人参与即指公民以个人的方式向政府表达意愿、提出要求，以求影响公共政策过程，从而达到维护权益的目的。而集体参与则是指个人通过加入一定的社会团体或组织，通过集体的力量来对公共政策过程发挥作用。

个人参与的一个重要的方式就是就有关问题直接和政治家接触，公民可能就一项涉及他个人和家庭的公共问题提出意见、要求，或者写信、或者直接与有关政府官员接触、磋商等。公民个人参与的形式有上访、写人民来信、请愿、在新闻媒体中发表看法、参加听证等多种方式。集体参与是公民通过自己的利益集团(社会中介组织)在政策过程中以提案、建议、听证、咨询、协商等方式来参与政府公共管理，影响政策过程。这种方式被各国实践证明是最有效的形式，便于参与程序(建议、听证、咨询、协商等)的开展，也便于与政府达成共识，既保护了公民的合法权利，又保证了政策效率。

第三、按照公众参与的主观态度可分为：公众参与还可以主动参与和被动参与

主动参与，是指公众以良好的国民素质，高度的社会责任感，主动介入社会政策的制定過程，发挥建设性的作用。而被动参与则是指公众在有关部门的敦促下，或者相关利益的驱使下，被动地介入社会政策的制定。

随着国家与社会关系的调整，公民自组织能力的提高和非政府组织力量的逐步壮大，公民政策参与有了更坚实的社会基础，公民参与由被动变主动，由消极变积极，自觉的组织化参与越来越多，公民对政策的影响力越来越强。

三、公民政策参与的价值功能

公民政策参与对于公共政策结构的完善和过程的优化都具有重要意义，公民通过各种途径参与政策过程发挥着重要的功能，具体来说，主要有以下几个方面：

第一，保障公民权利，实现民主价值

美国政治学家马克·彼特拉克认为：公民参与是民主的希望。[[2][美]马克·彼特拉克：《现代西方对民主的探索：希望、危险与前景》，《国外政治学》，1989年第1期， 第1页。][2]可见，公众参与在现代民主政治的发展上占有举足轻重的地位。科恩认为，一个社会实现民主的程度，都同其成员以各种方式参与公共事务多少、大小及范围有关。科恩指出：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策。”[[3][美]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信等译，北京商务印书馆，1988年版，第12页。][3]他认为，这种参与不仅仅指选举过程中的参与， 而且包括政策过程中的参与。而且， 选举过程中的参与只是最低限度的民主定义，因为这种民主的程序意义大于实质意义；相比较而言，公民在政策过程中进行的参与，使他们不再受选举周期的限制，随时可以就与自身密切相关的公共问题发表意见和建议，公民将享受到更加充分、有效的民主权利，公共政策同公众利益密切相关，如果把公众排除在政策过程之外，公共政策就难以维护公共利益。由此看来，作为民主社会的衡量尺度及其发展而言，公民参与是一个极为关键性的指标。为了维护公共政策的民主性，就要使不同利益群体在政策过程中反映他们的意愿、要求和主张，尽可能地体现他们的利益，使政策的各个程序都接受公民的批评、建议和监督。[[4] [7]梁丽萍：《公共政策与公民参与:价值、困境与对策》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》，2008年7月。][4]

第二，增强公民对政策的认同，实现和扩大公共政策体系合法性

一般地说，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，是政治统治依据的传统或公认的准则，而得到人民的同意和支持。“正当性”和“认同”是构成合法性的两个基本要素。当人民对终极权威尽政治义务时，这一权威就具有合法性。对于公共政策来讲，政策体系的合法性是公共政策体系权威的重要来源，而且政策体系的合法性是政策体系存在和持续发展的基础，其评价标准就是公众对政策体系及其政策方案的认同和忠诚程度。[[5]林志鹏：《论社会转型期我国公民政策参与》，《长白学刊》，2003年第5期。][5] “公民的政策参与恰恰有助于在政策过程中形成公民与政府的沟通和互动，使公民能更充分地表达他们的意愿和要求，使政府能更有效地回应社会的需求和解决社会公共问题，从而巩固了政府的制度合法性，也增强了其政策合法性。”[[6]马小娟：《公民政策参与的功能分析》，《社会科学论坛》，2007·3（下）。][6]

第三，优化政策系统，保证政策的科学制定和顺利执行

公民政策参与而形成的经常而多方面的政策传导和反馈渠道，这就能够比较好地做到下情上达和上情下达，使政策体系的传导和反馈系统更加完善。一方面，公民参与从不同角度、不同层次提供了关于政策问题的丰富信息，公民可以在参与政策制定过程中发挥巨大的创造力，对于已经纳入政府议程的政策问题，在具体方案设计时出谋献策，力求形成最优的政策方案；公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识，这无疑有利于保证政策体系正确反映社会各利益群体的利益要求，做出科学决策，及时发现和纠正决策中的失误，迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题。另一方面，公共政策的制定过程中有了公民的参与，增加了政策的可执行性。随着我国公民素质的提高，其在政策执行中的作用将越来越大，公民参与的公共政策因为在制定之前政府就会通过各种渠道去做一些宣传，鼓励人们都参与进来，所以公民对公共政策的内容和价值有了一个比较早和比较透彻的了解，并且公共政策中也体现着公民的利益要求，这样公民从心理上就会产生对公共政策的亲切感，加强对公共政策的认可度。公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制，从而降低公共政策执行的成本，最终促进了公共政策体系的科学化和民主化。

第四，促进公众监督，保证政策的公共价值

公共利益是公共政策的本质所在。正如公共选择学派所指出的那样，从事政治活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者，在现实的政策过程中总是存在着背离公共利益的离心力，“公共决策主体选择、综合、分配和落实公共利益时，可能代表公共利益，也可能夹杂个人利益；可能代表某一群体的利益，也可能忽略另一群体的利益；可能重视长远利益，也可能侧重眼前利益”，[[8]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石香港》，中华书局公司，1995年版，第28页。][7] 好的政策由于执行不好,反而伤害了公众利益，因而对政策过程的监督十分必要。因为公民是政策的直接作用对象，政策执行的质量直接关系到自身的利益，所以公民对政策执行的监督功能处在特别重要的位置上。加强公民在政策过程中的参与，尤其是政策制定中的参与，可以打破政府工作人员对决策的垄断，促进公民对政府管理的监督，弱化其自利倾向，限制政府官员利用公权谋取私利的行为。同时，公民广泛的政策参与，有利于形成不同阶层、群体和集团之间的博弈制衡局面，从而很大程度上避免了强势群体的操纵，保证政策的公共价值。

当然，公民政策参与并不必然对所有方面的政策问题解决都带来积极的效果，在多重影响因素的作用下，其功能的发挥具有不确定性，它也可能会使政策的质量、成本、利益取向以及政府效率和权威方面产生问题，如公民参与公共政策制定可能带来的时间上的拖延、政策失误等造成政府效率的降低，增加政策制定的成本；公民参与政策过程中所表达出来的诉求往往是涉及个人利益和眼前利益的，很难在全局与局部利益、长远与近期利益之间平衡，从而导致可能偏离公共利益的轨道等。不过，“在社会整体发展和大多数公民的利益立场上，公民参与在社会政策原则上是可以站住脚的”，[8]所以，在坚信公民政策参与的重要和必要的基础上，正视我们的历史和现实了解公民参与的价值，不回避公民参与可能出现的问题是十分必要的。这样，我们才能理性思考公民有序参与公共政策问题，把握好公民政策参与的“度”， 尽可能地因势利导，使其扬长避短。

[1]伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆，1989年版，第4页。

[2][美]马克·彼特拉克：《现代西方对民主的探索：希望、危险与前景》，《国外政治学》，1989年第1期， 第1页。

[3][美]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信等译，北京商务印书馆，1988年版，第12页。

[4] [7]梁丽萍：《公共政策与公民参与:价值、困境与对策》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》，2008年7月。

[5]林志鹏：《论社会转型期我国公民政策参与》，《长白学刊》，2003年第5期。

[6]马小娟：《公民政策参与的功能分析》，《社会科学论坛》，2007·3（下）。

[8]莫泰基：《公民參与：社会政策的基石香港》，中华书局公司，1995年版，第28页。