王晓燕

一、引言

企业财务报告的目标一是向报告使用者提供决策有用的信息，二是反映企业管理层受托责任的履行情况，企业是国民经济的重要组成部分，因此会计信息质量的优劣，不仅关系到企业自身的健康发展，更关系到信息使用者的决策和市场经济的运行秩序。现实中企业粉饰会计报表提供虚假会计信息的事例屡见不鲜，造成了严重后果和恶劣影响，引发了公众对会计信息的信任危机。在此背景下，加强对会计市场引导和监管，从而提高会计信息质量，重塑投资者的信心具有重要意义。

二、对会计信息实施政府监管的必要性

首先，从会计信息市场来看，供应者和外部使用者信息不对称。信息使用者并不完全了解企业真实的生产经营状况，只能凭着从一定渠道获取的会计信息进行分析判断，进而做出决策。而企业是信息的垄断供应者，虽然以财务报告的形式对外提供信息，但管理者可能出于某种目的对报表内容进行主观改造，公布的是不完整、甚至虚假的会计信息，使外部使用者在信息交换中处于劣势地位。如果不对其进行监管，企业就会以自己的利益最大化，欺瞒信息使用者，造成社会效率的损失，因此会计信息需要政府制定有效的法则进行监管。

其次，从监管方来看，一种监管体系的构成要有三个基本条件:监管主体与监管对象有利益冲突；监管主体有较强独立性；监管主体有法定的权威和强制力。虽然现在我国的会计监管有三方:政府、注册会计师行业和企业内部，但相对而言，政府具有两大特征:“（1）政府是一个对全体社会成员都具有普遍性的组织；（2）政府拥有其他经济组织所不具备的强制力”（斯蒂格利茨）。政府拥有监管主体的所有条件，代表社会公共利益，较之其他机构或团体更有资源的优势和巨大的影响力，因此当会计市场出现失衡时，政府给予一定的监管是必要的。

三、政府对会计信息监管存在的问题

（一）政府监管目标导向不合理

由于我国的国情，政府对经济的调控措施仍具有较强的行政性特征，政府既是证券市场的监管者，又是国有企业的所有者，财政部和证监会在监管目标导向上缺乏协调，存在投资者利益导向和政府利益导向之间的矛盾。有分析表明，政府利益导向不利于企业的健康发展，而事实上我国政府在享有垄断权力的同时也承担了多重责任，使得政府的监管政策和手段往往会互相牵制，彼此制约，也有可能发生冲突。政府在进行某种政策选择时，由于其矛盾性，选择某一目标可能会对其他目标造成伤害，甚至成本会大于收益。政府管理领域的扩大使其在对会计市场监管时无法将保护投资者特别是中小投资者的利益放在第一位。

另外，政府在会计市场监管力量强大，有利也有弊，可能会导致监管权力的不当使用，使其他监管主体的作用弱化，降低公众参与会计监管的意愿与积极性。我国会计准则及相关规范是由财政部制定，一般企业经营者、个体投资者、债权人和职工等对会计规则制定参与积极性不高，由于缺乏利益相关者的多重博弈，会计规则基本上是政府安排的，在导向上也体现了政府利益。

（二）各监管部门职责不清

我国政府监管体系涉及的部门较多，包括财政部、审计署、证监会、税务局、中央银行等，它们基本上是各自为政，又都可以在会计市场的多个领域进行监管，政府对会计信息管制机构的设置及其职责并不清晰，相关法律也没有明确界定各部门的监管边界，相互之间又缺乏沟通协调的机制，造成监管功能交叉、标准不一、多层次执法，容易出现有些地方大家都管，形成监管过度，而有些棘手的地方大家都不管，又形成监管不足。不仅浪费大量人力、物力，弱化了政府监管的效率和效果，同时也会滋生腐败，给会计信息造假者创造了可乘之机。另外，从企业角度，重复检查也给它们带来额外的负担，既耗资源又耗时间，次数多了，可能会产生上有政策，下有对策，对监管不再重视而我行我素。

（三）违规企业的法律风险较低

会计法律法规作为国家强制性的要求，它将从惩罚和激励的角度影响企业的会计信息生产活动，对会计制度和会计理论的形成产生影响，从而影响会计信息质量。对于企业违规案件，我国现有法律缺乏适当的诉讼机制，实际操作中处罚力度有限。在有关法规中对违反会计信息披露规定的责任人违法行为如何认定、怎样追究民事责任、责任人之间的责任如何划分等问题，几乎没有涉及或过于原则化。与美国证券市场中，上市公司承担民事责任动辄几千万甚至上亿美元的赔偿金相比，我国上市公司违规披露会计信息而被诉讼的可能性较小及赔偿金额相对很低。实际当中违反规定欺骗上市，滥用会计信息侵害他人利益的公司事件，虽已多次被揭露，但并没有完全按照法律规定和法定程序执行，对公司行为缺乏足够的威慑力和约束力。

四、完善政府对会计信息监管的建议

（一）建立协调的政府监管体系，适当强化行业监管

首先应通过法律明确界定财政部门、审计机关、证监会等的职责和权限，通过联席会议等形式相互配合，统一效能，使有限的监管资源得到合理利用。另外，我国的注册会计师行业发展较晚，运行机制不完善，因此在会计监管领域，政府居于主导地位，并且势力强大，这样需要大量人力、物力充实到政府部门，加重纳税人负担，也不利于其职能的转变。随着注册会计师行业的壮大，政府应回归到管理职能，在监管工作中不用事必躬亲，侧重对会计师事务所及注协的监督，给予行业机构相应的权力，理顺协会与政府的关系，培育行业的成熟度和法制化，由行业完成具体监管工作，形成政府引导下的行业监管模式。

（二）完善相关法律，增强违规企业的法律责任

首先政府作为代表公共利益的公共权力机构，由法律赋予经济管制权，政府必须依法进行监管，在市场经济中法律既提供了政府管制的制度支持，也限制了政府监管的责任，监管不足和监管过度都是不允许的。另外，虚假会计信息的产生总是与一定时期法律环境的具体情况有关。一方面应不断完善以《会计法》为中心的会计法律法规体系建设，制定有关实施细则，对违法违纪的单位及责任人加大处罚特别是民事赔偿和执行力度，并在法律条文中明确执行的具体规范和司法解释，增强案件处理的透明性和可操作性，使违法者付出的成本远大于收益，则善于运用成本效益原则分析问题的企业才会止步。

（三）提高社会公众对监管的参与

新闻媒体应发挥自身优势，对会计违法行为敢于揭露、曝光，同时对好的企业介绍经验，鼓励宣传，向社会传递正确的法制意识、道德意识、诚信意识，提高监管的影响力，增强对被揭露者的软约束；学术界具有识别虚假会计信息的专业知识和技术，通过案例分析，提供理论支持；广大投资者应培养自己的投资素质和责任感，有正确的价值观，对一些骗子公司具备一定的辨别力，同时积极举报会计违法者，提供线索和证据，使其难逃法律的惩罚。

会计信息的政府监管涉及方方面面，除了采取上述措施之外，还需考虑其他内容，比如加强企业内部控制、提高会计人员综合素质、提高监管人员执法水平、实施公开财务会计信息生产社会化等，以取得更好效果。