论我国汽车产品责任实现中的政府角色

2012-02-15张牧君

天津行政学院学报 2012年5期

关键词：产品质量责任消费者

张牧君

（中国人民大学，北京 100872）

论我国汽车产品责任实现中的政府角色

张牧君

（中国人民大学，北京 100872）

汽车产品质量问题不仅危及消费者的人身和财产安全，而且，对于汽车市场也造成了极大的危害。目前，既有的法律法规已经不能够满足规范汽车产品市场和保障汽车产品质量的要求。而且在一个较长的时间内，汽车产品质量的立法都会滞后于汽车市场发展的要求，从而使汽车产品责任无法得到切实履行。长期来看，实现汽车产品质量治理需要依靠法律制度的健全，但是，从韩国的经验来看，在法律制度尚未健全的情况下，政府也可以有所作为。政府要积极地介入严把汽车质量关的行动中去，防止缺陷汽车流入市场，更不允许汽车消费者受到产品质量侵权时投诉无门。

汽车产品责任；缺陷汽车；召回制度

当前，随着汽车消费的迅猛增长，汽车质量引发的侵权问题也逐渐成为公众关注的一项重要的社会问题。据中国消费者协会统计，2011年全国消协组织共受理汽车投诉16805件，2012年增长19.2%，投诉量再创新高，成为投诉量同比上升幅度最大的商品。其中，涉及质量安全问题的占54.7%，制动系统失灵、发动机性能故障等关系行车安全的问题成为消费者关注的热点［1］。而根据中国汽车质量网2012年一季度投诉分析报告，2012年第一季度共接到消费者对汽车产品的投诉2653宗，涉及90个汽车品牌，276个车型。其中1月接到消费者针对汽车产品的投诉488宗，2月接到消费者针对汽车产品的投诉1005宗，3月接到消费者针对汽车产品的投诉1160宗①。从投诉量上分析，一季度每月投诉量呈逐渐上升趋势，且与2011年同期相比大幅增加，增长近2倍，仅2月份的投诉量便已超过2011年一季度的投诉量。其中，质量问题投诉量为2388宗，占总投诉量的90%之多①。这些汽车产品质量投诉涉及的生产企业多达数十家，涵盖了进口品牌、合资品牌及自主品牌。可见，汽车产品侵权已经成为我国产品侵权的重要问题之一，汽车维权也已成为社会关注的热点话题。面对这样一个社会影响很大的公共性问题，政府应当有所作为，一方面，需要通过法制建设以及相关立法为汽车产品责任的实现提供保障；另一方面，政府还需要引导各种各样的社会组织对汽车产品责任及其实现进行监督，甚至政府还需要直接地扮演监督者和引导者的角色。

一、法律视野中的缺陷汽车产品责任

汽车是一种运动着的物品，出现事故是有着复杂原因的。驾驶员的技术、驾驶员的状态、环境的复杂性以及汽车本身存在着的缺陷，都会成为产生事故的原因。甚至在停泊的静止状态中，汽车也可能会出现自燃或刹车失灵等原因引发的事故。在对任何一项事故责任的认定中，都必然包含着一个默认的前提，那就是汽车质量是合格的，不存在任何质量上的缺陷。然而，事实往往不是如此，在某些情况下，恰恰是因为汽车质量存在着缺陷，从而导致事故的发生。汽车产品的质量问题是一个关系消费者以及社会公众生命和财产安全的大问题，因此，不仅需要建立健全与汽车产品质量相关的法律法规，而且要充分发挥政府在生产与消费环节中的调节和管理作用。

关于汽车产品的质量问题，我国已经制定了一些法律法规，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第一百二十二条规定，“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任”，这里所说的产品责任是指因产品质量不合格造成他人财产、人身损害，对于这种情况，产品的制造者和销售者应当承担责任。同样，《侵权责任法》也作出了进一步的规定：“因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任”、“因销售者的过错使产品存在缺陷，造成他人损害的，销售者应当承担侵权责任”②。根据上述规定，如果汽车产品存在着质量问题并引发了某种后果，就必须承担相应的责任。即缺陷汽车产品责任是指因汽车存在缺陷而造成了他人财产和人身损害，汽车的制造商、销售商应当因此承担民事责任。

具体地说，缺陷汽车产品责任包括以下几个方面的内容：

第一，在缺陷汽车产品责任的生成方面，主要是指因汽车在到达消费者手中时就存在着的“缺陷”而发生的。根据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第四十六条规定，“缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准”。在《缺陷汽车产品召回管理规定》（质检总局令第60号）中，专门对汽车产品缺陷作出了规定，认为汽车产品“缺陷”是指由于设计、制造等方面的原因而在某一批次、型号或类别的汽车产品中普遍存在的具有共同性的危及人身、财产安全的不合理危险，或者不符合有关汽车安全的国家标准的情形③。可见，所谓汽车产品缺陷，首先，是指汽车存在着缺乏安全性的问题，包含着对消费者的人身或财产的不合理危险；其次，是指汽车不符合国家有关汽车安全的国家标准。通常而言，汽车产品缺陷可以分为三种情况，即设计缺陷、制造缺陷和指示缺陷等［2］（p.266）。

第二，在缺陷汽车产品责任的性质方面，因汽车产品存在着某种（些）缺陷而产生的责任主要属于民事侵权责任。在此意义上，缺陷汽车产品责任又是不同于产品质量责任的。我国《产品质量法》有关产品质量的一系列事前控制的规定基本上属于经济法律制度，其宗旨在于通过生产许可、认证、标准等制度的建立，确保生产者所生产的产品不致危害消费者的人身与财产安全。汽车产品的生产也适应于这些规定，但满足这些规定依然会出现缺陷汽车产品的问题，从而产生缺陷汽车产品责任。因此，缺陷汽车产品责任是指汽车的制造者所生产的汽车存在缺陷或者质量不合格而给他人造成损害，从而应当承担责任。汽车产品不能因为满足《产品质量法》的规定而逃避对后果责任的承担，只要汽车产品存在着缺陷问题，特别是对消费者的人身和财产形成危害或包含着潜在危险的，其责任就可以成立。所以，缺陷汽车产品责任属于事后对消费者的侵权救济的民事责任。因为汽车的任何缺陷都可能对消费者造成非常严重的人身和财产危害，不能由于满足了《产品质量法》的规定而不再承担责任。

第三，在缺陷汽车产品责任的形式方面，有着不同于其他产品责任的承担方式，生产者和销售者承担缺陷汽车产品责任的形式具有特殊性。我国《侵权责任法》规定了8种承担侵权责任的方式④。原则上，排除危险、返还财产、赔偿损失等侵权责任方式也适用于缺陷汽车产品责任。但汽车有别于其他产品，当出现产品缺陷时，其维修费用也较其他产品高，而且，作为一种交通工具，本身具有较大风险。因此，汽车产品存在缺陷而承担责任的具体方式也较其他产品具有特殊性。这种特殊性通常表现为缺陷汽车产品的召回、修理、退换等。这是排除缺陷汽车产品危险的具体方式，其中召回是缺陷汽车产品责任承担的最主要方式。

第四，在缺陷汽车责任的主体方面，不仅缺陷汽车产品的生产者需要承担责任，而且缺陷汽车产品的销售者也同样要承担责任。通常来说，缺陷汽车是因汽车的设计、制造等原因而产生，因而，汽车的制造商应当承担侵权责任。但是，如果汽车的销售者不能指明汽车的生产者也不能指明缺陷汽车产品的供货者，就应当承担侵权责任。其实，汽车的经销模式就反映了这一点，销售者是与生产者联为一体的，每一个品牌的汽车都有自己专门的经销商或合同经销商，而且，经销商必须具有一定的资质，能够熟悉和掌握该品牌汽车的各个技术环节和性能，能够有效地与消费者保持联系，能够担负起对缺陷汽车的召回和修理等责任。这一点是不同于其他可以进入“超市”销售的产品的。

二、缺陷汽车产品责任立法不完善条件下的政府角色

虽然我国当前已经在缺陷汽车产品责任制度以及对汽车消费者的救济方面有《民法通则》、《产品质量法》、《侵权责任法》和《消费者权益保护法》等法律法规依据，但是，这些法律只是一般性的产品责任立法，在针对缺陷汽车产品责任的专门性立法方面，还存在着缺位的问题。或者说，我国尚未对汽车产品制定专门的法律。在法律缺位的条件下，政府往往必须扮演维护公众人身、财产安全的角色。所以，我国国家质量监督检验检疫总局于2004年10月1日颁布并施行了《缺陷汽车产品召回管理规定》，从而确立起了缺陷汽车产品召回制度。《缺陷汽车产品召回管理规定》明确指出，“召回”是指按照缺陷汽车产品召回管理规定要求的程序，由缺陷汽车产品制造商（包括进口商）选择修理、更换、收回等方式消除其产品可能引起人身伤害、财产损失的过程⑤。应当承认，在我国汽车产品管理历史上，《缺陷汽车产品召回管理规定》具有划时代的意义：首先，它意味着政府开始关注汽车产品质量问题，并通过制定这一规定而提供针对缺陷汽车的管理规范；其次，它也确立了汽车制造者对于缺陷汽车的维修、退换义务，表明我国试图建立起保障家用汽车消费者人身、财产安全的制度。但是，毕竟《缺陷汽车产品召回管理规定》是一项行政法规，规定的内容有着无法突破法律限制的一面，从而使我国汽车消费者在遇到汽车产品侵权时难以维护自己的合法权益。事实上，《缺陷汽车产品召回管理规定》这部行政法规也远不够完善，存在着许多规范空白点。

第一，《缺陷汽车产品召回管理规定》只是国务院部门的国家质量监督检验检疫总局的部门规章，它无法对民事、刑事责任进行规定，而且对于企业来说，也不具有强制性的约束力。从实际情况看，虽然《缺陷汽车产品召回管理规定》因为有着政府权威做依托而能够得到执行，但企业往往根据国家法律赋予的权利而与政府博弈的情况也是屡屡发生的。比如，面对质量缺陷问题，绝大部分汽车制造商和销售商都采取了“只修不换”的解决方法，很少对缺陷汽车产品主动进行召回。“买车容易修车烦，换车难于上青天”这句顺口溜就体现了当前汽车消费者维权难的现状。面对这种情况，政府则往往显得无能为力。

第二，《缺陷汽车产品召回管理规定》没有对不遵守召回规定的行为设定处罚限额，因为，我国已经有了《行政处罚法》和《国务院关于贯彻〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》所确立的行政处罚限额，在原则上，《缺陷汽车产品召回管理规定》是不能够突破这个处罚限额的。具体地说，根据《行政处罚法》及《国务院关于贯彻〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》的相关规定，行政处罚的最高额罚款仅为三万元人民币。面对这种情况，自愿召回制度和低额的罚款金额使得汽车厂家的违规成本低廉，从而造成了国内外汽车制造商在我国对缺陷汽车产品召回并不重视的结果。2011年3月，“现代汽车”向美国公路安全管理局递交报告，在美国分两批召回了共计284480辆“现代伊兰特”轿车，召回原因是该车型安全气囊可能存在故障；而2011年9月，“现代汽车”又接连在美国召回了205233辆2007～2008年生产的“圣达菲”与“维拉克斯SUV”，召回原因同样为车辆的前安全气囊在必要时不能展开。其原因就在于，如果“现代汽车”在美国不进行召回，则面临高达数千万美元的高额罚款，而我国只有三万元的行政处罚款。

第三，我国尚未制定关于汽车的保修期、保修内容和更换条件的相关规定。由于国家没有对于汽车的保修期、保修内容和更换条件进行明文规定，汽车制造商各行其是，自行决定保修期和保修内容，这使得不同的汽车制造商对汽车保修期和保修内容的规定各不相同，同一车型在中国市场和在其他国家质保差异巨大。例如，各大汽车制造商在美国执行的全车基本保修期限或者保修里程普遍为3年或者3.6万英里（折合5.76万公里），动力系统保修普遍期限或者保修里程为5～6年或者6～10万英里（折合9.6～16万公里），另外，在车身锈蚀方面也大多有5～6年的质保承诺。然而，在中国市场，大多数制造商仅承诺全车基本保修期限或者保修里程为2年或者4万～6万公里，对动力系统和车身锈蚀并没有明确的质保承诺［4］。为此，从2004年我国就已经开始酝酿对于汽车修理、更换、退货方面的相关规定，期间历经九稿也未能出台。2011年，国家质检总局又起草了《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》（草案），并于9月20日公开征求社会对草案的意见。草案涉及家用汽车修理的期限和范围、更换和退货的条件等。但由于各方意见不一，现在看来，它的通过仍是遥遥无期的。

正是由于我国缺乏关于汽车产品质量责任上的立法，使得一些国际知名汽车企业在面对中国汽车消费者时降低了自己的质量标准，有一些汽车生产商和销售商为了使得利润最大化，以各种方式和欺瞒手段对待消费者，往往把明显存在着缺陷问题的车辆销售给消费者，并在事情败露后对消费者的投诉诉求不管不顾，更有甚者，还会让消费者自行承担修理费用。这些问题已经对中国汽车市场的发展造成了严重的消极影响，特别是使中国的汽车产品消费者的人身和财产安全权利得不到保障。显然，维护市场经济的健康发展和公众的生命、财产安全是政府的基本职能，面对汽车市场中出现的这些问题，政府任何一种程度的缺位都有渎职之嫌。就现实而言，制定出完整的与汽车产品相关的法律体系是需要时日的，而汽车产品目前存在的和引发的问题则是必须尽快得到解决的。在这种情况下，就需要政府更多的介入，自觉和主动地维护汽车消费者的权益。

当然，政府的介入需要有法律依据，需要依法行政。在这方面，政府可以依据《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《侵权责任法》的相关规定去实施对汽车产品市场的管理，促进汽车市场的健康发展和维护汽车产品消费者的权益。但客观情况是：目前我国在这一领域的立法尚不完善，仅仅依靠这几部法律还不能真正达到维护汽车消费者权益的目的，这就要求政府发挥更多的主动性。第一，政府需要建立、健全汽车产品质量安全监督机制，在产品设计、生产和销售环节中发挥监督作用，以杜绝缺陷汽车产品流入市场和进入消费者手中。比如，可以要求汽车产品的设计方案需要经过专家认证和公众评议，汽车拟使用的主要部件需要公示，等等。当然，这可能会引发商业秘密和知识产权方面的问题，但是，随着知识产权方面的立法进一步健全，这些问题都是可以逐步得到解决的。第二，重视汽车产品消费者对汽车产品质量问题的投诉。缺陷汽车产品的直接受害者是消费者，消费者一经发现或受到侵权时，就会激发出维权意识，就会对汽车产品质量做出投诉。现实情况是，由于政府对汽车产品消费者的投诉未予足够的重视，而汽车厂家往往“店大欺客”，致使汽车消费者的权益得不到保障。这要求政府充分重视汽车消费者对汽车产品质量的投诉，一旦发现投诉，就立即组成调查组进行调查。第三，建立汽车产品质量通报制度。可以在互联网平台上开辟专门的权威性汽车产品质量通报网站，定期对进入我国汽车市场的汽车质量进行通报。第四，促进诸如“汽车协会”等非政府组织在汽车质量监督中发挥作用，并建立起一个由汽车厂家、销售商、汽车协会和消费者共同参与的互动体系。

三、政府应积极推动汽车产品责任法治化

长期来看，需要将缺陷汽车产品责任问题的治理纳入到法治的路径之中，需要建立和健全相关的法律制度。我国改革开放三十多年来，一直走在社会主义法治建设的轨道上，在每一个领域中，都需要沿着这个方向前进，建立健全法制和依法治理缺陷汽车产品是社会主义法治的题中之义。在法制尚未健全和完善的条件下，政府需要依据法治的精神和思路承担起管理职责，但是，政府并不能长期大包大揽这项职责，而是需要积极推动该领域的法制建设，以求最终实现汽车产品责任的依法治理。

在我国的社会主义法制建设中，政府一直发挥着主导作用，因而，在关于缺陷汽车产品的治理立法方面同样需要政府发挥引导作用。具体地说，政府应当积极地向立法部门提出立法建议，并向立法部门提供国外相关立法的经验借鉴资料。发达国家汽车产品较早成为大众消费品，因而在规范汽车产品的立法方面已经做了大量工作，法律法规都比较健全，具有许多可资借鉴的经验。我国政府应当积极汲取发达国家的经验，并提供给立法部门参考，努力推动立法部门尽快建立、健全规范汽车产品的相关法律制度。

美国早在1966年就已颁布了《国家交通与机动车安全法》，开始实行汽车召回制度。此后，美国以缺陷汽车产品召回制度为切入点，不断地在多项立法中对这一制度进行完善，现在，已经形成了完整的汽车召回法律法规体系。根据美国相关法律建立起来的缺陷汽车产品召回制度，汽车制造商可以在发现问题时向国家公路交通安全管理局（NHTSA）提出召回申请，主动对缺陷汽车产品进行召回。同时，在《强化交通工具召回、责任与文件法案》（TREAD）中，还要求汽车和汽车零部件制造公司在收到关于其产品缺陷造成伤亡的信息时，必须及时向政府提交报告。当出现海外召回事件时，汽车制造商必须在5天之内向NHTSA报告。对于不遵守召回制度相关规定的汽车制造商处以高额罚款［5］，其最高罚款金额达1700万美元。根据一些媒体的报道，美国参议院在2012年3月又通过了一项交通法案条款，大大提高了对不遵守召回制度的汽车制造商的罚款金额上限，即可以最高罚款达2.5亿美元⑥。

应当承认，美国有着严苛的关于汽车产品质量的法律体系，20世纪80年代，美国各州就开始制定并实行“柠檬法”（汽车保用法）。“柠檬法”的制定起因于由车辆质量问题引起的消费者索赔投诉，所谓“柠檬车”是形容消费者在购买了一辆经常出故障的车后如同含了一片酸柠檬一样难受至极。由于消费者与汽车制造商在精力、财力方面存在着巨大差异，消费者经常得不到合理的赔偿，从而转向购买日本等其他国家生产的汽车。为了应对这一问题，提高美国本土汽车质量，美国商业部开始尝试制定“柠檬法”。“柠檬法”的特点是将汽车质量的否决权交给消费者，汽车公司承担由于质量问题引起的损失。该法的使用条件为：1.在新车保用期或一定里程内；2.出现故障的次数（以修理收据为凭）；3.由于故障或修理，汽车停用的天数。在满足上述1、2或2、3时，用户就有权要求退款、换车或者赔偿［6］。同时，大多数州都规定了明确的保用期，并对“柠檬车”作出定义。“柠檬法”施行后，众多美国汽车制造商遭受巨大损失，但随之而来的是汽车质量的提升和对消费者权益保护的提高。同时，高额的强制召回罚款也使得召回制度对于汽车制造商具有更大的威慑力。

而韩国不仅制定了《汽车管理法》，而且在汽车产品质量以及汽车产品质量侵权行为发生后，政府都能够给予足够的重视。2005年10月，韩国政府修订并实施了新的《消费者受害赔偿规定》。根据该规定，在购买1个月之内发生两次以上行驶问题和安全问题或购买1年之内发生3次以上行驶问题和安全问题的新车，可以免费更换新车或要求全部退款。此外，在《消费者受害赔偿规定》中还特别对“二手车”的免费修理做出了规定，即二手车在转让30天或行驶2000公里之内出现问题时，原车主应提供免费修理。韩国的《汽车管理法》对政府的作用进行了明确的定义，根据该法，消费者在购买新车3年或行驶里程6万公里之内，汽车发动机或传动装置出现问题时，汽车生产商应提供免费修理服务。对于其他装置和零部件，消费者可在购买新车两年或行驶里程4万公里之内，享受免费修理服务。如果汽车生产商拒不履行免费修理相关规定，“国土海洋部”将做出处罚，并强制其履行相关规定［7］。

从美国、韩国汽车产品责任制度的比较看，美国较为重视汽车产品质量方面的法律制度建设，

而韩国突出了政府的职能。虽然我们可以将它们划归为两种不同的模式，但是，都在汽车产品质量管理和侵权责任救济方面发挥了良好的效果，表明这些汽车大国的经验是值得学习和借鉴的。与美国相比，韩国是后起的汽车生产和消费大国，在汽车生产和消费迅速崛起的过程中，政府在汽车质量管理和侵权救济方面都扮演更为重要的角色，这些尤其值得中国学习。具体地说，在国家立法滞后的情况下，政府可以制定更多的行政法规实施汽车产品质量管理和规范因汽车产品质量问题而引发的侵权救济。事实上，中国已经成为一个汽车消费大国，而且，在未来若干年内，还有着迅速增长的势头，汽车产品质量不仅关系到中国公民的人身和财产安全，而且关系到中国汽车产业在国际上的竞争力。所以，政府在这方面能否切实地承担起严把汽车质量的职责，无论对于中国汽车市场还是中国汽车产品对世界汽车市场的开拓而言，都具有重要的意义。

注释：

①“中国汽车质量网2012年一季度投诉分析报告”.http：//www.12365auto.com/dcbg/2012-04-27/20120427131815.

②《侵权责任法》第41、42条。

③《侵权责任法》第15条。

④《缺陷汽车产品召回管理规定》第5条。

⑤《缺陷汽车产品召回管理规定》第5条第10款。

⑥“美国议会计划提高汽车召回最高罚款额”.http：//0car0.com/Infos/hwcx/2012/0324/128329.html.

［1］李绍仪.汽车投诉创新高三包规定亟待出台［DB/OL］.http：//www.qiche365.org.cn/index/news＿html/201 20315140103.html.

［2］潘静成，刘文华.经济法（第3版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2008.

［3］寇建东.现代悦动车头撞烂气囊未弹出，车主当场死亡［DB/OL］.http：//www.chexun.com/2012-05-16/100799864.html.

［4］马雪晶.中国VS海外：同一车型国内外差异巨大［DB/OL］.http：//autos.cn.yahoo.com/ypen/20110629/441686.html.

［5］孟霁宇，王刚.美国汽车召回制度对我国的启示［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2004，（6）.