□文/郭坚翔

为实现住房保障的“应保尽保”，解决所有住房困难家庭的基本居住需求，必须坚持“低水平”的保障原则，逐步扩大公共租赁房的覆盖范围

早在2005年，杭州就在全国率先开展经济适用租赁住房政策的研究工作，探索采用租赁手段，通过“政府引导，市场运作”模式解决符合条件但无力购房的“夹心层”群体实际困难。2009年，杭州出台了《杭州市区经济租赁住房管理办法（试行）》，形成了具有杭州特色的市区两级共建经济租赁住房格局。同年7月，《杭州市区经济租赁住房管理细则（试行）》出台实施。2010年，出台了《杭州市公共租赁住房管理办法(试行)》，将市本级建设的经济租赁住房和各区建设的大学毕业生、外来务工人员公寓统一更名为公共租赁住房，纳入了统一管理。大力推进公共租赁住房建设是杭州市针对新形势下住房保障工作面临的新举措，以推动杭州住房保障从“以售为主”到“以租为主”的战略转变。

存在问题

杭州市公共租赁住房重点关注城市中等偏下收入住房困难人群，新就业大学毕业生和创业人员的住房需求。公共租赁房的意义不仅仅在于进一步完善住房保障体系，还在于它对整个房地产市场，尤其是商品价格有着一定的抑制作用。由于公共租赁房还处于发展完善阶段，在规划建设、分配管理等环节都存在一些问题。

公共租赁房建设阶段存在问题。一是缺乏统一的专项规划。杭州市公共租赁房有集中建设也有混合建设，有单独供地也有商品住宅配建出让，建设主体多样。由于商品住宅用地配建保障性住房刚刚实施，保障性住房中公共租赁房比例、区域布局、规模等缺乏专项规划，缺乏和其他公共租赁房的衔接。二是公共租赁房的融资困难。融资机制是影响公共租赁住房供给稳定性和持久性的关键因素，是公共租赁住房制度安排亟待突破的瓶颈。当前杭州市公租房建设资金仍停留在以财政拨款、社会保障等纯政策性的支持上，而更为灵活的财政及金融制度支持或者商业化运作还有待发掘。政府财政资金支持不足、资金来源渠道过于单一严重影响了公租房的建设，计划难以实施。三是各建设主体积极性不高。公共租赁房不同与经济适用房，经济适用房可能通过出售部分产权收回成本，而公共租赁房产权归于政府，它既要解决房源建设所需的资金，又要负担长期的房屋维修费用，期间所需大量资金沉淀且周期长，因此短期内难以通过租金收回成本，如何调动开发商参与建设，如何确保投入充足、可持续运行和增强建设主体的积极性，都是亟待解决的问题。四是公共租赁房的配套滞后。由于越靠近市中心土地成本越高，所以公共租赁住房建设的选址大多距离市中心较远，伴随着交通、医疗、教育等配套设施不完善等诸多原因，公租房所还带来的生活成本高企，一些地区出现了“弃租”成为必然的现象，导致公共资源的浪费。五是公共租赁房产业化程度低下。当下，由于住宅建设缺乏标准化、工业化、集约化、社会化的生产方式，导致不同建设主体建设成的租赁房的质量、户型、工期、成本、装修标准等等各不相同，政府对租赁房验房时的评审和认定没有统一的标准。

公共租赁房分配阶段存在问题。一是保障对象存在交叉。保障性住房中的公共租赁住房、廉租住房和经济适用房，按照收入水平进行划分，而大学生公寓、外来务工者公寓按照身份或者职业划分，在多重体系的分类标准下，存在一定的交叉。保障对象究竟是租还是买，是哪类保障对象不够明确，存在一个选择取舍问题。二是公共租赁房的保障方式单一。发达国家的租赁性住房保障方式主要有两种，一是实物配租；二是货币补贴，并且随着其住房保障体系的不断完善，补贴方式逐步由实物配租向货币补贴转移。然而目前我国各城市发展公共租赁房基本上都实行的是实物配租。但由于公共租赁房的建设周期较长，这种单一的保障方式必将延长夹心层群体解决住房问题的轮候期，也不能适应市场的变化，无法发挥保障性住房协调和稳定市场的作用。此外，相对于货币补贴完善的退出机制而言，单一形式的实物补贴的退出机制的可操作性则差得多。三是运营主体过多。杭州公共租赁房有集中建设的公共租赁房和商品住宅配建的公共租赁房。公共租赁房的建设主体、运作机构和投资管理主体过多，给供应配租和管理带来了困难，增加了政府部门的监督管理成本。

公共租赁房后期管理存在的问题。一是保障对象的区域间流动性强，管理困难。租赁市场不同于房地产销售市场的一个重要特征，是租赁对象存在很大的流动性，这种特性使得公共租赁房政策在实施过程中，论房源管理还是承租对象管理都存在更大的难度，需要形成全市统一的管理平台支撑。二是公共租赁房房源多样，不利于接受监督。公共租赁房由政府、社会和企业共同承担，建设主体多样化，不利于统一监督管理，容易滋生腐败。另外，配建在商品住宅内的部分公共租赁房也存在日常物业管理如何和商品住宅衔接等问题。三是缺乏有效的退出机制等监管制度。从制度设计看，公共租赁房作为解决广大的“夹心层”住房问题的主要途径，但不得不担忧的是，如何合理科学地确定租金、如何审核、如何退出等制度依然缺失，长期下去则可能出现公共租赁房越建越缺等现象。

几点建议

明确公共租赁房定位。一是逐步扩大公共租赁房覆盖范围。根据目前住房夹心层现状，为实现住房保障的“应保尽保”，解决所有住房困难家庭的基本居住需求，必须逐步扩大公共租赁房的覆盖范围。对目前住房保障供应结构进行梳理，理清经济适用房、公共租赁房、廉租房以及外来务工者公寓、大学生公寓的保障对象，防止保障政策覆盖对象上的交叉和空白。二是清晰公共租赁房的功能定位。在目前经济发展水平还不高，财政承受能力有限的情况下，必须坚持“低水平”的保障原则，在确定公共租赁住房面积标准方面，应立足于确保基本生活需要，高标准的保障不仅偏离政府承受能力，而且也会损害社会公平。三是重视公共租赁房的基础设施配套和就近原则，确保公共租赁住房的入住效率。为低收入家庭建设提供公共租赁住房不仅仅是建设一些可遮风避雨的场所，更重要的是要充分考虑这一群体和居住相关联的出行、购物、就学、就业、就医等需要，在具体操作过程中，公共租赁房的配租应严格遵循就近原则。

加快住宅产业化水平。针对公共租赁房建设中存在的诸多问题，不少国家和地区在这方面的建设中已引入住宅产业化模式并取得了较好的成效。杭州市租赁房建设力度在不断加大，标准化程度较高，用户的个性需求较低，恰好为住宅产业化提供了难得的市场和发展空间。建议一是进行套型标准化设计，相对固定的套型既有利于模数化设计和工业化实施，也有利于降低住宅的设计费用。二是注重住宅的全装修，通过全装修的标准化和模块化设计，减少装修费用，避免二次装修和野蛮装修。三是实现订单式生产，对严重影响住宅性能和质量的关键环节，如外墙保温、门窗、防水工程、管线工程等实现订单式生产，确保建设质量并降低建设成本。

创新融资手段。为有效解决公共租赁住房建设资金的瓶颈，应积极创新公共租赁房的融资机制，可以借鉴国外经验，创新融资模式，鼓励社会和企业参与。一是充分发挥金融产品创新，如发行信托投资基金和融资的公债等，拓展资金来源渠道。二是鼓励社会和企业参与公共租赁房建设，但是对建设面积、属性、覆盖范围、功能拓展等一系列问题要严格限制，并通过相关政策与制度约束，以免公共租赁房走偏。三是善于运用市场资源。香港公共住房制度的成功，很大程度上应归功于对市场资源的充分利用。其中，最具代表性的是以房养房，通过附属设施经营来维护公共租赁房。

完善进入和退出机制。一是准入上严格审查。要严格界定公共租赁房保障的对象，科学、合理地确定符合公共租赁房的家庭收入水平，要严格审核收入、住房、户口、资产等情况，以便严格地把好准入关。二是要严格实施退出机制。公共租赁房是过渡性保障而不是一次性永久保障。低收入群体住房困难家庭是动态变动的，有些只是暂时性困难，因而他们需要的是临时性或者是过渡性的住房保障，因此公共租赁房在户型、装修以及租期设置上，都要有利于鼓励中低收入者努力改善生活条件，搬出公共租赁房，促进有限保障住房的循环利用。三是建立严格的惩罚机制。对在公共租赁房申请、分配和退出机制上，通过瞒报、欺骗等方式获得租用权或者收入水平提高后没有及时退出公共租赁房的租用者要进行严惩，强化媒体、网络、社会公众等社会监督方式。四是加强租赁后的房源管理，着手建立承租户的诚信档案，对转租或者用作非居住用途的违规行为加强监管和处理。对擅自改变用途、擅自改变房屋结构、违章搭建、违规转租转借等行为，应建立有效的处理机制。