文◎肖正磊

试论民事行政检察的法律监督属性和职能定位

文◎肖正磊*

民事行政检察作为检察制度和检察工作的一个重要组成部分，毋庸置疑，其最重要、最基本的属性，就是法律监督属性。具体而言，民事行政检察的法律监督属性和职能定位，应当包含以下内容。

一、民事行政检察监督是一种专门性监督

这种专门性主要表现在三个方面：一是权力主体的专门性。法律监督职能的主体是专门履行法律监督职能的检察机关和具有专业素质的检察官。二是监督手段的专门性。民事行政检察监督的手段是专门的。三是发挥作用的专门性。正如有的学者所言，“检察机关作为我国宪法明确规定的法律监督机关，行使法律监督职能。但‘专门’不代表‘全部’，检察机关进行的法律监督不是监督的全部。”

二、民事行政检察监督是一种程序性监督

“法律监督职能的实现方式是启动法律程序和进行程序性审查。”这种程序性主要有两层含义：一层含义是民事行政检察监督本身有其法定程序。法律对检察机关的法律监督规定了一定的程序规则，这些程序规则因监督的对象不同而有所不同。如对职务犯罪立案侦查有立案侦查的程序，对刑事犯罪提起公诉有提起公诉的程序。在民事行政检察工作中，对人民法院已经生效的错误民事、行政判决、裁定提出抗诉有提出抗诉的程序，发检察建议有发检察建议的程序，纠正诉讼活动中的违法情形有纠正违法情形的程序，对执行活动的检察有执行检察的程序。这些程序专属于特定的监督活动，不能相互代替，也不能超越或违背，否则法律监督将会变得无序。程序性的另一层含义是民事行政检察监督的效果在于启动再审程序或者纠错程序。法律监督的结果或者功能往往是启动程序，是一种程序发动，这和实体性或者终局性的裁决权有着明显区别。对于严重违法构成犯罪的，检察机关法律监督的功能是启动追诉程序，提请有权审判的法院进行审判；对于构成违法的，检察机关法律监督的功能是提请对行为人有管辖权的主体追究责任。在民事行政检察工作中，对于违反法律的判决、裁定或决定，在现行法律框架下，民事行政检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权。

三、民事行政检察监督是一种事后性监督

通常情况下，只有当法律规定的情形出现以后，检察机关才能启动法律监督程序，实施监督行为。如对已经发生的违法行为特别是犯罪行为进行追诉，对已经作出甚至已经发生法律效力的错误判决、裁定提出抗诉或者再审检察建议，对诉讼活动中已经发生的违法行为提出纠正意见等。并且，司法活动、行政活动、国家工作人员的职务活动中可能出现的各种违法行为，在程度上是不同的，只有在违法行为达到一定程度之后，检察机关才能启动法律监督程序实施监督。在民事行政检察工作中，只有在错误的判决、裁定作出并且生效之后，或者诉讼当中的违法情形发生之后，检察机关才能介入，才能启动法律监督权。需要说明的是，这里所指的“事后”，和有些观点所主张的检察机关仅能对裁判结果进行“事后监督”的概念有根本区别。根据最高人民法院和最高人民检察院会签的有关文件精神，人民法院的审判活动违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。这种监督，虽然也要求在违法情形发生之后，但显然不仅仅局限于对裁判结果的监督，而是对诉讼过程的监督。

四、民事行政检察监督是对公权力的监督

这是检察机关的宪法定位决定的。作为检察机关法律监督的重要组成部分，民事行政检察监督在性质上是对公权力的监督，监督对象是审判权和执行权，主要是在法律授权的范围内对人民法院在行使民事、行政审判权和执行权时发生的违法情形或生效的错误裁判进行的监督。一直以来，在理论界和实务界都有民事行政检察是否干涉私权的疑问。“由于民事诉讼中当事人具有对自身诉讼权利和民事权利的处分权，而审判权直接处分的是当事人法律上的权利和义务，所以检察机关在对审判权进行监督的同时，将不可避免地与当事人处分权发生接触，在现实中民事检察权与当事人处分权在某些情形下呈现出摩擦甚至冲突的状态，这亦引发了公权干涉私权、民事检察监督制度存废的争论。”目前正在进行的民事诉讼法修改工作中，关于该法第14条检察监督原则由原来的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，是修改为“民事审判和执行活动”，还是修改为“民事诉讼活动”，同样争议很大。反对将“民事审判活动”修改为“民事诉讼活动”的最主要理由就是民事诉讼活动中大量存在当事人对自己私权的处置，检察机关对审判权进行监督，不应影响当事人的诉权。这种观点应该说基本正确。所谓正确，就是民事行政检察权的监督对象或者说监督重点确实应当是审判权和执行权，是公权力对公权力的监督，一定要避免在监督的过程中“眉毛胡子一把抓”，手伸得过长，干预甚至限制了当事人的处置权。但是，为什么又说基本正确，就是这种监督对象也不是绝对的。检察权在对审判权的监督过程中，不可避免地要涉及到对当事人民事权利和义务的审查，只要当事人的处置是正当的，合法的，检察权就应予以支持。反之，如果当事人的处置损害了国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，那这种所谓的私权就应当被监督和制止。例如当前出现的当事人之间恶意串通、规避法律规定的一些虚假调解、虚假诉讼等，就应当作为民事检察监督的对象。

五、民事行政检察监督是一种客观中立的监督

民事行政检察监督的基本目标是通过依法监督诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正和权威，维护社会主义法制的尊严，保障国家民事、行政法律的统一正确实施，这是国家设立民事行政检察制度的根本目的之所在。这一基本目标，决定了其监督的立场必须是客观、中立和公正的。有人称之为“居中监督”，也有人将检察监督介入后的民事诉讼活动形象地比喻为 “菱形结构”，这些说法都表达了同样的意思，就是检察机关代表国家行使法律监督权，只对法律负责，不代表任何一方诉讼当事人的利益，不站在任何当事人的立场，这是检察官与律师的根本区别所在。检察机关的抗诉决定在客观上似乎支持了一方或者几方的利益，是因为该案件的裁判客观上没有保护当事人的合法权益，需要对其存在的错误予以纠正，以维护司法公正。这其实是检察监督的副产品。在民事行政检察监督权的行使过程中，检察机关在发挥维护司法公正和司法权威的重要作用的同时，也发挥了维护人民群众的合法权益、维护社会和谐稳定和服务经济社会发展的作用。

六、民事行政检察监督是一种法定的监督

正如前面所言，民事行政检察监督不但有宪法依据，也有诉讼法依据。作为具有鲜明中国特色的一项检察制度，民事行政检察制度可供借鉴和参考的立法例较少，在理论和实践上都亟待发展完善，关于监督的范围、方式和方法等有待进一步探索。但在探索和完善的过程中，最基本的要求就是依法进行。一方面，不能超越法律的授权。必须在法律授权的范围和框架内对民事审判、执行和行政诉讼中发生的违法情形和生效裁判进行监督。《民事诉讼法》与《行政诉讼法》在分则中仅规定了对符合法定条件的生效的民事、行政裁判提出抗诉的监督方式，司法实践中出现的对调解的监督、对执行的监督，以及再审检察建议等手段的使用，实际上是根据这两部诉讼法中总则的规定进行的，也有充分的法律依据。另一方面，要注意遵循民事诉讼规律。坚持遵循当事人意思自治原则和当事人平等原则，尊重当事人在法律规定范围内的处分权，除损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正的以外，一般应以当事人申诉作为审查案件、提出抗诉的前提和基础。保障双方当事人平等对抗的权利，维护诉讼结构的平衡，确保民事、行政诉讼活动有序高效运行。

*最高人民检察院民事行政检察厅［100726］