文◎张国臣

论检察管理文化的构建*

文◎张国臣**

检察管理在本质上属于管理的一种，是伴随检察制度的产生和发展、现代社会职能进一步分化和细化的产物，是从制度上保障检察机关正确适用法律、依法开展执法活动的重要途径和手段。检察管理主要是对检察业务、队伍、事务的科学化管理以保障检察机关各项职能依法、统一、公正、高效地行使，以切实履行法律监督职责、实现检察资源优化配置为目标。建立科学化的检察管理机制，对提高检察队伍整体素质、提高法律监督能力和执法公信力及推进检察工作科学发展有着重要的现实意义。

一、检察管理文化的概念

检察管理是伴随检察制度产生而产生的，是管理制度在检察领域的延伸和发展。从古代御史制度到现代意义上的检察制度，每个历史阶段行使检察职能的机关都进行了各种形式的检察管理工作，但检察管理一直没有作为一项单独的课题被系统研究过。直到上世纪80年代，检察工作迅速发展，改革开放对检察工作产生了重要的影响，新问题迭出不穷，原有检察管理制度和方法已经不能完全适应新形势和新任务的需要，检察管理才真正被纳入到法学研究领域。［1］检察管理是运用决策、计划、组织、指导和控制等功能，最大限度地发挥法律监督职能作用的一种活动，是检察队伍管理、业务管理、事务管理的总和。

检察管理文化是在管理理论的基础上发展起来的文化理论，其将检察管理从技术上升到文化层面，对原有管理理论进行总结创新。检察管理文化就是指以科学发展观为指导，从建立中国特色检察文化出发，对传统管理理论与实践进行科学扬弃，以检察机关队伍管理、业务管理和事务管理为核心内容，以全面提升法律监督能力和水平为目标而形成的一种内在价值体系。检察管理文化作为社会文化的一种存在形式，既有一般文化的共性，也有自己自身的个性。

二、构建检察管理文化的三大体系

（一）检察业务管理体系

检察业务管理体系是指在检察机关内部建立的，为保证程序合法、实体正确、公正高效，进行制度化、标准化、体系化而形成的控制体系。主要内容一是明确业务标准，二是实现过程控制，三是强化监督体系。

首先，明确业务标准。业务标准是预设的目标，为质量控制体系提供了载体和坐标，因而是质量控制体系的制度基础和第一要素。一般来说，只要一个案件能够满足程序、实体和过程等质量控制标准，那么案件质量基本可以得到保证。

其一，检察业务流程——程序性控制标准。检察业务流程在业务工作中是必须遵循的程序规范。业务流程应当从宏观、中观和微观三个层面建立，即检察机关要建立总的业务流程，科学配置各部门的权限；相互关联的几个部门要建立相互衔接的业务流程，使案件在检察各环节流转顺畅；每个业务部门要建立具体的业务流程，规范该环节的办案程序。

目前，我国实行的检察业务流程主要分为两种：传统的逐级审批制度和主诉检察官制度。由于传统的逐级审批制度存在各种不足，最高人民检察院决定从2000年1月起在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。主诉检察官办案责任制是在检察长的领导下，在审查起诉部门实行的以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度。主诉检察官是一种岗位名称，是指在审查起诉部门设立的，按照规定能够独立行使一定职权和承担相应责任的检察官。

其二，检察证据规则——实体性控制标准。实体性质量标准是一个案件进入下一个环节必须达到的实体上的标准，不符合该标准，案件便不能按照预定的流程流转下去。长久以来，我国并未建立完善的刑事诉讼证据规则体系。《刑事诉讼法》只是笼统地规定了“事实清楚、证据确实充分”等原则性标准，中央关于司法改革的决定中，把证据规则特别是非法证据排除规则的确立，作为证据改革的一项重要任务。《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》和《办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》总结了我国刑事司法的经验以及实务工作的客观所需，初步确立了运用证据的基本原则——证据裁判原则和程序法定原则;审查判断证据的排除规则——非法证据排除规则、意见证据排除规则;审查判断证据的运行规则——质证规则、关联性规则、原始证据优先规则，补强证据规则，有限的直接言词证据规则。从基本原则到证据排除再到证据审查判断的运行过程已经涵盖了运用证据认定案件事实的全过程，反映了办案的客观规律，初步建构了我国刑事证据规则体系。

其次，实践过程控制。从根本上说，办案质量不是事后检查出来的，而是办案、监督、反馈、调控的综合结果。因此，要通过过程控制实现结果控制，不断提高办案水平，达到质量控制标准。

其一，案件监督管理中心监督机制。案件监督管理中心的成立，建立了一种符合检察业务特点、适应现代检察工作需要的案件管理的新模式，实现了对检察机关各业务部门办案工作的集中统一管理。案件监督管理中心将原有的各业务部门内勤调整为自侦案件管理员、刑检案件管理员和综合案件管理员，建立了登记转办、查纠通报、监控预警等制度，实行集中办公、一厅式服务、柜组式作业，负责对全院各业务部门所办案件进行集中统一管理，把住了全院案件的“入口”和“出口”。开发研制案件程序监督管理软件，及时全面了解和掌握检察机关全部业务情况，运用科技手段对办案进行“全程同步监控”，便于办案的统一指挥、协调和督办。

其二，案件管理评估机制。检察业务考评标准作为量化检察工作的数据载体，是评价检察机关执法质量的客观依据和体现公平正义的制度平台。建立科学合理的检察业务考评机制，是一项系统的、长期的、严密的工程。需要围绕检察机关的本质属性，结合各级检察院的工作实际，精心设定考评标准，构建适宜基层检察院科学发展的检察业务考评机制。一是遵循科学原则。在考评指标的设定上必须从符合司法规律出发，必须贯彻宽严相济的刑事政策，摒弃落后的数量性、比例性指标，合理设置考评项目及评分标准。二是遵循完整原则。业务考评要紧紧围绕检察业务的开展，全方位设定业务考评指标。三是统一原则。要整合各项考评指标，使不同业务部门的考评指标相互照应和协调，形成一个统一的体系，避免出现前一环节立案加分，后一环节撤案纠错也加分的现象。

其三，责任追究机制。目前，检察机关执法责任制和责任追究规范种类较多，如《检察官法》、《廉洁从检十项纪律》、《检察人员纪律处分条例》等，针对检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为进行责任追究。

最后，强化监督体系。其一，办案流程监督机制。很多检察院开始探索建立上下环节逆向监督制约机制，强化互相监督。强化互相监督，就是强调上一个办案部门对下一个办案部门的处理结果进行监督。以职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、审查起诉部门三大业务部门为例，一个职务犯罪案件，如果最终到了审查起诉部门，审查起诉部门决定诉与不诉或者对案件事实的认定都要在文书报批主管领导审批前，告知侦查部门和侦查监督部门，如果侦查部门或侦监部门对案件有异议，可以提出异议书。异议双方在检委会上陈述各自理由，由检委会作出最终决定。在检察机关内部设立案件回流机制，增加一道反向监督程序，必将为案件错误及时被发现增加一道安全阀。

其二，检务督察制度。2007年10月高检院出台《检务督察工作暂行规定》，标志着我国检察机关内部监督机制建设又探索出了一条新的有效路径。根据《规定》，检务督察是指“检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实”，并具体规定了检务督察的具体对象和可以采取的措施，包括检察人员遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况，在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况，严明执法作风、遵守检容风纪的情况等事项。

其三，外部监督机制。检察机关的外部监督主要来自三个不同的方面，即党委监督、人大政协监督和社会监督。一是党委监督，包括党中央和地方各级党委以及纪检委、政法委的监督，体现了检察权的政治属性。检察机关作为国家机构的组成部分，必须接受党的领导和监督，从而保证检察人员正确行使检察权。二是人大政协监督，主要是各级人大及其常委会的监督，体现了检察权的宪法属性。三是社会监督，是指来自社会各界的监督。其特点是监督的主体和范围十分广泛。它包括民主党派、人民团体、企事业单位、新闻舆论部门的监督，同时也包括人民群众、案件当事人及律师的监督。社会监督体现了检察机关的人民属性，同时也是保证其正确行使检察权的重要措施。

（二）检察队伍管理文化体系

第一，赋于检察机关相应的人事管理权，实行检察组织工作一体化机制。赋予检察机关相应的人事管理权，实现检察机关人事管理的一体化，这就要求取消检察官主要由地方选举任命的做法。首席大检察官和大检察官应由全国人大进行任免，高级以下检察官可以由全国人大常委会或者其授权相应的省级人大任免，省级以下设立司法专区，各级检察长、副检察长、检察委员会委员从相应等级的资深检察官中选出，由上级院检察长提名，层报相应的省级或者全国人大任命。检察人员的录用、任免应坚持遵循《人民检察院组织法》和《检察官法》规定的程序进行。要采取公开选拔、轮岗交流、实绩考核、民主评议等各种方式强化检察官的职业素质与专业技能。上级院检察官从下级院优秀检察官中产生，上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权。

第二，改革检察官的产生和任免制度，实行检察官推选制度。检察官的推选，需要有一个专门的检察官推选委员会负责。从我国实际出发，可设立二级推选制度。中央一级在最高人民检察院设立检察官推选委员会，负责最高人民检察院检察官的推选;在地方一级，在各省级人民检察院设立检察官推选委员会，负责所属省、自治区和直辖市人民检察院以及市、县基层检察院检察官的推选。检察官推选委员会由所属的检察院的检察长、该院的资深检察官、检察院所在地党委组织部门的代表、当地的资深律师及当地人大代表组成，依照法定程序推选检察官候选人。全国人大常委会负责依法审核最高人民检察院检察官候选人，并依法定程序任命;省、自治区、直辖市的人大常务委会负责审核该地省、市、县级检察院检察官候选人，并依法定程序任命。这样，就可以相对地割断地方对司法官任命上的控制链条，实现司法官人事管理上的相对独立。

第三，积极探索检察人员分类管理，把《公务员法》与《检察官法》融合起来。两部法律之间相互配合和衔接，各自发挥作用。《公务员法》是一部人事管理法，不涉及机关职能和工作方式，但公务员法的基本原则和基本管理制度适用于检察官，《检察官法》可以根据司法职务的特点，作出一些特殊的具体规定。如，高检院的《检察人员分类管理改革框架方案》的提出，就是根据检察实际业务所承担的不同工作职责，结合《公务员法》的基本制度，将现有检察人员划分为检察官、检察辅助官、检察行政人员三个职位类别进行分类管理，其理论基础就是现代公务员分类中的“两官分途”原则，把《公务员法》与《检察官法》相关制度规定融合起来，逐步建立起符合司法特性的管理模式。在划分类别的基础上，按照公务员“品位”和“职位”分类的基本思路，分别设计各类别的检察人员的管理模式，建立各类别的晋级、晋职机制。

(三)检察事务管理文化体系

第一，检察政务管理。检察政务管理是所有部门和全体人员共同的重要工作，主要体现在各级检察机关办公室、研究室、宣传、计财等部门的职能工作中，既要参与政务，为领导当好参谋助手，又要搞好服务，保证整个检察机关的有序运转，在抓落实的工作中有着特殊的地位。推进检察政务管理文化创新，加强检察机关政务管理职能，真正实现全面、高效的优质服务，必须从思想意识、制度机制、队伍建设等方面积极稳妥地进行改革创新。一是认清形势，解放思想，积极树立创新意识，增强做好政务管理工作的紧迫感。二是完善制度，转变作风，改进工作方法是做好政务管理工作的根本保障。三是树立廉政、勤政意识，爱岗敬业、甘于奉献，发挥参谋助手作用，自觉接受广大干警监督。四是加强学习，不断提高自身素质，努力开创政务管理新局面。

第二，检察业务保障管理。一是改革业务保障管理体制。将检察机关的业务保障行政人员从检察官系列中分离开来，建立检察系统“分类管理”下的独立的司法行政官序列，将“物质”服务保障业务从原办公室分离出来，成立独立的业务保障管理部门，建立与检察官职业化建设相辅相成的检察业务保障职业标准。二是改革业务保障服务机制。要科学规范业务保障工作管理职能，将管理职能与服务职务分开，健全完善业务保障工作机制，建立业务保障工作保障体系，以全新的服务理念、先进的服务机制、优良的服务作风，保障新时期检察业务中心的开展。三是着力维护人力资源。要树立科学的人才观，不拘一格地选拔业务保障人员，要关心爱护业务保障人员，提高综合素质，培养良好的工作作风。四是形成科学制度规范。要坚持科学发展观，建立健全具有根本性、全局性、稳定性和长期性的各项规章，强化制度落实。五是强化业务保障管理职责。正确处理“管”与“理”的关系，是提升业务保障管理能力的基础。坚决克服资产管理中“重购置轻处置、重使用轻保养、重占有轻管理”的突出问题，实现“财尽其用，物尽其用”，最大限度地满足检察机关工作条件和生活条件的发展需要。

第三，检察公文管理。检察公文是检察机关履行法律监督职责之所需，是实现上级检察院对下级检察院工作领导的重要方式，也是推动公文规范化、促进检察工作创新发展的必然途径。科学构建检察公文管理文化，必须深刻把握检察公文的要素特征，推进检察公文的规范化、科学化管理，不断提升公文意识和素养，促进人的全面和谐发展，营造生动活跃、创新发展的文化氛围，推动检察事业不断创新发展。一是加强政治学习，提高理论水平。二是加强知识储备，拓宽知识结构。三是加强调查研究，提高转化能力。四是加强作风建设，增强心理素质。

三、检察管理文化建设的基本路径

（一）构建检察绩效管理文化［2］

检察绩效管理文化是绩效管理在检察文化构建领域的理论创新和应用发展。绩效管理自上世纪初提出以来，作为其核心的科学管理［3］思想迅速扩展传播开来，尤其是上世纪70年代以后，随着世界各国对公共管理的认识不断深入，那些本来在企业管理中已经比较成熟的管理理念被引入政府管理，绩效考评作为一项有效的管理工具在公共管理中受到广泛的研究和应用。各国政府和学者对绩效管理从不同角度进行了分析研究，但都存在一定缺陷。检察绩效管理文化是从建立中国特色检察文化出发，对传统绩效管理理论与实践的科学扬弃。

检察绩效管理文化以检察机关绩效管理为核心，是各文化诸要素的具有内在本质联系的统一体。检察绩效管理文化应当由本体论、组织论、运行论三大板块构成。本体论是对概念、理念、原则的认识和概括，侧重价值观念；组织论是对主体、权能机构、目标制定等的认识和概括，侧重群体认同；运行论是对各环节运行机制的认识和概括，侧重行为模式。

（二）构建检察规范化管理文化

检察工作规范化管理就是要建立一套现代的、科学的，符合法律监督职能要求、检察执法特点和检察队伍构成的机制，确保检察人员的管理、检察办案工作的开展、检察机关的运作都必须按照既定的程序、规则、制度进行，减少人为主观因素，追求规范操作，不以检察人员的意志变化而变化，不以执法对象的不同而不同：

其一，加强制度化建设。加强制度建设是最高人民检察院对抓好基层院建设提出的具体措施之一。从实践来看，一些基层院对制度化建设抓的比较早，比较完备，但总体上基层院的制度化建设还是一个薄弱环节。重在抓制度的执行，克服形式主义，改变有制度无制度一个样、执行不执行一个样的现状，强化制度意识、严明制度纪律，把制度落实到科室，落实到个人，落实到办案环节，真正做到有了制度有人抓、违反制度有人负责。

其二，大胆吸收借鉴。关于工作规范化和队伍管理规范化，一些行业和地区已经进行了有益的探索，有的已经探索出了成功的模式。如果有现成的，而又符合自己实际情况的，基层检察院不妨大胆借鉴吸收，实行“拿来主义”，再结合实际作出适当调整和完善，形成一套新的、有自己特色的模式。

其三，加强信息化建设。规范化管理必须重点体现现代化、科学化。当前，检察机关从提高战斗力的需要，从检察工作长远发展的战略高度，大力推进科技强检建设。规范化管理正好利用这一良好契机，搭上信息化的快车。如现在检察机关正在使用的案件线索电脑化管理、举报线索自动受理、案犯情况电脑检索、信息传输网络化、审批程序网络化等，收到了很好的效果。以科技促进规范化管理主要有三个主要方面，一是要充分利用计算机辅助办案办公，提高工作质效；二是利用信息化管理方式，实现检察资源综合分类管理；三是利用网络化建设，实行网上检务公开，提高检察工作透明度。

其四，加强指导，统一实施。基层检察院规范化管理是检察机关规范化管理的重要组成部分，实现检察机关自上而下的规范化管理是其总体目标。在鼓励基层院探索创新的同时，为了避免各基层院各行其是，方向相左，影响上下级工作的衔接和其他相关职能部门工作的沟通，上级院对基层院进行技术的指导和方向的引导是十分有必要的。在基层院统一实施规范化管理必须做到经过认真试行、择优推广、全面铺开三个步骤。另外，工作八小时之外的管理、职务犯罪大要案统一指挥机制、机构和人事制度改革等办案和队伍建设的规范化管理方式走的也是探索-总结-铺开-理论形成的路子。

（三）加强检察信息化管理建设

新时期、新形势下检察信息化建设是开创检察工作新局面的必然要求、有力保障和重要途径。充分认识到信息化技术对检察管理的支撑作用，用信息化的手段践行“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题。全面推动各项检察业务的信息化应用，实现检察工作跨越式发展，是信息化建设的最终目标。

第一，加强领导，长远规划。信息化建设是一项长期的、复杂的系统工程，涉及面广、工作量大、技术含量高，必须从实际出发，通盘考虑，科学规划，合理布局，分步实施，正确把握信息化建设的方向，确保信息化的各个方面协调发展，形成整体效益和整体优势，确保整体效能。各基层院要切实把信息化建设作为一把手工程，成立由检察长亲自挂帅的信息化领导小组，自觉地从思想观念、管理方式等方面适应信息技术发展的要求，把信息化建设工作摆上优先发展的位置。信息技术部门要加强工作指导，对各部门应用情况，定期进行通报，加大督察力度，要切实发挥好管理、服务和综合协调职能，加强网络管理，确保网络系统健康、高效、安全运行，充分发挥效能。

第二，加大投入，快速发展。要紧紧跟踪信息化发展潮流，按照国家、全省信息化发展战略和总体部署，立足本地检察工作实际，以超前的意识、创新的精神和务实的规划，高起点、高标准地来推进本院信息化建设，要认真研究学习外地检察院的先进经验，避免走弯路，不搞简单低水平的重复建设。信息化建设是一项高技术、高投入的现代化基础建设，需要持续发展，否则原有的优势将很快落伍，必须进一步更新观念，加大投入，加强装备更新，积极探索科技与办公、办案等工作的有机融合。

第三，突出重点，强化应用。推进信息化建设目的在于利用信息化工作手段不断提高检察工作水平，更好地服务检察工作。因此，在工作中要既全面规划，又要分清主次先后，分步实施，坚持“以需求为导向，以应用促发展”。要把建设与应用有机地结合起来，把重点突破与整体提高结合起来，先集中力量解决关键和重点问题，不追求大而全，从实际出发，树立质量效益意识，借鉴、兼顾已有的好的应用系统，避免重复和浪费，更加有效地开展信息化建设。要大力推动信息化在办案、办公、队伍管理和检务保障中的应用，要坚持以业务工作为中心，运用信息化手段解决执法过程中存在的薄弱环节，解决执法办案中的突出问题。充分发挥网络资源优势，加大软件开发力度，实现各项工作信息化。要积极推行信息化目标管理，实现思想教育网络化、行政管理数字化、内外监督透明化，推动信息化应用工作的全面、均衡发展。

第四，综合培训、整体推进。信息化建设是科技含量很高的工程，基层检察院要把保证信息技术人才建设摆上重要位置。一方面抓引进技术人才，通过积极争取政策，筑巢引凤，把技术精、有责任心和热爱检察事业的信息技术人才充实到检察机关中来，并努力营造一个适合技术人员发展的空间，保证信息技术人才进得来、留得住、用得好、有发展。另一方面抓人才培训，在人才引进不足的情况下，要立足本院，加大全员培训力度，从实际工作出发，从实际应用出发，努力提高全员干警的信息化素质。这方面也可采取两种方法：一是请外面的计算机等信息技术人才来院授课；二是送干警接受培训，并通过他们的“传、帮、带”，使全院干警都能熟练掌握局域网操作的基本技能、应用软件等信息技术。

注释：

［1］“检察管理”最早于1988年在沈阳市召开的检察学讨论会上，1988年12月出版的 《当代中国的检察制度》一书在结束语部分提出“开展检察管理理论的研究，逐步健全领导制度和管理制度，提高领导水平和管理水平”。

［2］本部分主要内容发表在《国家检察官学院学报》2010年第6期。

［3］泰勒（FredrickW.Taylor）于 1911 年完成《科学管理原理》一书，建立起以效率为核心的适用于工业企业的科学管理体系，其核心是对员工的绩效评估施行自上而下的管理控制。

*本文是作者承担的最高人民检察院2010年度重点课题《检察文化发展暨管理模式研究》部分成果。

**河南省人民检察院党组副书记、常务副检察长，博士，教授，作家［450004］