文◎卞建林

强化诉讼监督：刑诉法修改的浓墨重彩

文◎卞建林*

诉讼监督，特别是刑事诉讼监督，是检察机关依法行使法律监督权的主要体现，是保证刑事诉讼活动依法进行、保证刑事案件得到公正处理的重要途径。当前，刑事诉讼法的修订工作正在紧锣密鼓地进行，修正案（草案）二次审议稿已于2011 年12 月26 日提交第十一届全国人大常委会第二十四次会议审议，其中，改善和强化检察机关对刑事诉讼活动的法律监督是刑诉法修改的重要内容， 反映了我国刑事诉讼法制的进一步完善和对检察机关诉讼监督职能的进一步重视。

一、强化诉讼监督的立法回顾

人民检察院的诉讼监督职权是由《宪法》和法律确定的。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条有同样的规定。据此，《人民检察院组织法》第5条明确了检察机关法律监督的范围和职权，其重点就是诉讼监督，尤其是刑事诉讼监督。但是，作为调整刑事诉讼活动基本法律的刑事诉讼法，关于检察机关的诉讼监督职权却有一个发展演变的过程。

1980年1月1日施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》是新中国第一部刑事诉讼法典，标志着我国追究惩罚犯罪的活动初步走上了法制的轨道。该法第3条和第5条确定了公安司法机关在刑事诉讼中的职权分工与相互关系。因此，分工负责，互相配合，互相制约，这是指导和处理人民法院、人民检察院和公安机关相互之间关系的一项基本原则。按照立法者的理念，在这一原则中，分工是前提，公、检、法三机关进行刑事诉讼，要严格按照刑诉法第3条的分工。所谓互相配合，就是要互通情况，互相支援和协作。所谓互相制约，就是要互相监督，互相防止和纠正在诉讼过程中可能发生和已经出现的错误。”根据当时的一般理解，制约就是监督，而且这种制约和监督是互相的，“三机关互相存在制约与被制约、监督与被监督的关系。”

1982年《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”据此，其后颁布的民事诉讼法、行政诉讼法均规定人民检察院对民事审判或行政诉讼实行法律监督。而先于宪法颁布的刑事诉讼法对此却没有作出规定。1996年刑事诉讼法修改时，“如何加强对公、检、法机关的监督和互相制约，保证法律的严格执行，是这次修改刑诉法的重点问题之一。”同时，如何根据检察机关的宪法定位，合理配置和调整检察机关在刑事诉讼中的职权，以充分发挥检察机关的法律监督职能，也是立法者认真思考的问题。通过此次修改，强化了检察机关的诉讼监督职能，也加强了对刑事诉讼各个环节的监督。主要是增加了以下规定：

第一，在总则基本原则部分明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。这一方面从立法技术上保证了我国法律体系的配套与协调，使得刑事诉讼法与宪法这一根本大法以及与民事诉讼法、行政诉讼法等相关部门法在关于检察机关进行诉讼监督方面保持一致：另一方面，也在刑事诉讼立法中强调了检察机关的法律监督地位，使检察机关对刑事诉讼活动进行监督有了更为明确的法律依据。

第二，增加和修改了检察机关进行诉讼监督的具体规定，加强了检察机关对刑事诉讼各个环节的监督。具体说来，在立案监督方面，增加规定人民检察院认为或者被害人向人民检察院提出公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由，人民检察院认为不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案；在侦查监督方面，增加了检察机关对逮捕的执行以及强制措施的变更进行监督的规定，要求公安机关应当将执行情况以及变更情况通知检察机关，以便于检察机关进行监督；在审判监督方面，增加规定检察机关有权对法院违反法定程序的审判活动提出纠正意见以及法院对检察机关提起抗诉的案件应当开庭审理等；在刑罚执行活动监督方面，增加规定检察机关在发现减刑、假释裁定以及暂予监外执行决定不当后有权向裁定或者决定机关提出书面意见并要求重新审核，并将检察机关对“监狱、看守所、劳动改造机关的活动”实行监督修改为对“执行机关执行刑罚的活动”实行监督，以强调检察机关的执行监督对象是监管机关的诉讼活动。

为使检察机关集中力量履行好法律监督职能，刑诉法对检察机关自侦案件的范围作了适当调整，将检察机关自侦案件的范围主要限于国家工作人员利用职务的犯罪。“这样规定，一是有利于检察机关集中力量，对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职等犯罪案件进行侦查，这对加强反腐败斗争有重要意义；二是检察机关可以对公安机关的侦查加强监督，发挥检察机关的监督职能作用。”

通过1996年刑诉法的修改，检察机关在刑事诉讼中的法律监督地位得到明确和强化，先前检察机关进行刑事诉讼监督时依据不足、措施不力的局面得到缓解和改善。近年来，随着诉讼监督在维护司法公正、保障基本人权等方面的重要性日益凸显，检察机关对诉讼活动的监督力度也逐步加强。但与此同时，由于方方面面的因素，检察机关的诉讼监督工作依然面临着不少问题，其中法律规定不够明确，制度设计不够精细，监督措施不够到位，是影响检察机关诉讼监督职能发挥的重要原因。因此，在此次刑事诉讼法修改中，如何进一步改善和加强检察机关对刑事诉讼活动的法律监督，保证国家专门机关职权规范行使，保障公民个人合法权益不受侵犯，保证刑事诉讼活动依法进行，是立法修改的重要方面，可以说为刑事诉讼法修改增添了一笔浓墨重彩。

二、强化诉讼监督的修法要点

（一）增添了诉讼监督的内容，扩展了诉讼监督的范围

根据现行法律规定，检察机关对刑事诉讼的法律监督主要体现在四个方面，即刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督。此次刑诉法修改，为强化检察机关的诉讼监督职能，扩展了检察机关诉讼监督的范围，增添了诉讼监督的内容。例如，关于检察机关对死刑复核程序的监督问题。死刑复核程序是我国刑事诉讼法规定的重要程序，特别适用于死刑案件，包括判处死刑立即执行和死刑缓期执行的核准程序，其目的是为了确保死刑案件的审判质量，防止错杀误杀，贯彻少杀慎杀。但是，长期以来，在司法实践中此项程序却形成了法院内部的报批核准程序，既不对诉讼当事人和辩护人、诉讼代理人公开，也不接受检察机关的法律监督，故而受到理论界和法律界的诟病。因此，改造和完善现行死刑复核程序，加强检察机关对死刑核准结果和程序的监督，是中央司法体制机制改革的重要任务，也是刑事诉讼法修改的重要内容。修正案（草案）新增第240条第2款规定：“在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见。最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。”除此之外，此次刑事诉讼法修改，增设了“对实施暴力行为的精神病人的强制医疗程序”。强制医疗程序，尽管不追究相关行为人的刑事责任，但强制医疗其实质是剥夺了被申请人的人身自由。为了保证强制医疗程序的正确适用，保护被申请人人的合法权利，必须发挥检察机关的监督作用。修正案（草案）除了在强制医疗程序注意设置法律援助和法律救济程序外，其新增的第289条规定：“人民检察院对强制医疗机构的执行活动是否合法实行监督。”

除了因应我国刑事程序法治的发展而扩展检察机关诉讼监督的范围外，此次刑诉法修改还在现行监督的范围中新增了诉讼监督的内容。例如，为了贯彻刑事强制措施适用中的比例原则，控制和减少审前羁押，立法修改在保留检察机关审查批准逮捕的职权外，赋予检察机关在逮捕后对羁押必要性的审查权。修正案（草案）新增第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对于不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”又如，对于新增设的指定居所监视居住强制措施，为了保证此种强制措施的正确适用，修正案（草案）第73条第4款规定：”人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。“再如，对刑事判决、裁定执行的监督是检察机关诉讼监督的重要方面，但客观地来讲，也是检察机关诉讼监督的薄弱环节，特别是对暂予监外执行和减刑、假释的监督。此次立法修改，注意将刑事执行活动全面纳入法律监督的范围，并且以加强对暂予监外执行和减刑假释的监督为重点，增添了检察机关执行监督的内容，健全了检察机关执行监督的制度。

（二）丰富了诉讼监督的手段，明确了诉讼监督的效力

长期以来，检察机关行使诉讼监督权时，因缺乏监督手段或者监督效力不明确而影响监督的实效。此次刑事诉讼法修改，在扩展诉讼监督范围、增添诉讼监督内容的同时，注意总结司法实践经验和理论研究成果，适当增加了诉讼监督的手段，明确了诉讼监督的效力。例如，在贯彻非法证据排除规则、强化侦查监督方面，修正案（草案）新增第55条规定：“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见，必要的时候，可以建议办案机关更换办案人。对于以非法方法收集证据，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”显然，发现违法行为是纠正违法行为的前提，要强化检察机关的侦查监督，首先要保证检察机关的知情权和调查权，因此授权检察机关对侦查机关非法取证行为进行调查核实，是十分必要和有效的在监督手段上，除了提出纠正意见外，建议办案机关更换办案人员，甚至对违法行为严重构成犯罪的追究刑事责任，既可以排除来自有违法办案嫌疑人员的干扰和阻力，有利于查明违法取证的事实真相，又可以保证刑事诉讼活动的顺利进行，同时起到对办案人员的警示和阻吓作用。

同时，为了改变实践中监督滞后的情况，也是为了保障检察机关的知情权，以便适时开展监督，立法明确有关机关在采取某种诉讼行为或者作出诉讼决定时，要将相关行为或者决定同时告知检察机关。例如，修正案（草案）第255条规定，监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。第256条规定，决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。第262条第2款规定，被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，提请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。

此外，针对实践中监督乏力、监督效果不明确的问题，修正案（草案）也作了一些补充性、强制性的规定。例如，为了减少不必要的审前羁押，修正案（草案）新增规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对于不需要羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。并且规定，检察机关提出释放或者变更强制措施的建议后，“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”又如，人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新审查。

（三）强化了诉讼监督的责任，健全了诉讼监督的程序

在我国，人民检察院在刑事诉讼中不仅是国家公诉机关，同时还是国家法律监督机关，不仅依照法律授权承担追诉犯罪的任务，同时还依法对刑事诉讼实行法律监督。可以说是责任重大，使命光荣、任务艰巨，职能复杂。因此，检察机关要充分认识法律所赋予的光荣使命和神圣职责，妥善处理好肩负的诉讼职能和诉讼监督职能，要着力保证法律的正确实施，实现司法的公平正义，维护犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的合法权益。此次立法修改，注意强化了检察机关履行诉讼监督职能方面的责任。例如，为维护辩护人的合法权益，保证辩护人依法履行职务，修正案（草案）第47条规定，“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法履行职责的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关进行纠正。”为了维护诉讼参与人的合法权益，监督专门机关及其工作人员依法办案，实现程序正义，第115条规定，当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人针对司法机关及其工作人员诉讼中有违法行为侵犯其合法权益的，有权向该机关申诉或者控告。对受理申诉或者控告的机关处理不服的，可以向同级或者上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。

为了切实加强检察机关对刑事诉讼活动的监督，立法修改还吸收司法改革成功经验和理论研究成果，注意改善和健全了检察机关诉讼监督的程序，特别是检察机关实行侦查监督、审查批准逮捕的程序。修正案（草案）新增第86条规定：“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：（一）对是否符合逮捕条件有疑问的；（二）犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；（三）侦查活动可能有重大违法行为的。”并且规定，“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。”

*中国政法大学诉讼法学研究院院长，教授，博士生导师［100088］