赖静萍

经过数百年的制度调适，公开、自由、平等的竞争性选举作为民主政治的基石在西方民主国家得到广泛认同。近代以来，现代意义上的西方民主选举随着坚船利炮进入中国。自清亡民兴，经由选举获得的政权合法性取代了帝国时期的“奉天承运”。1949年中国政权鼎革之际，如何建立一个具有合法性的新政权，是摆在中国共产党面前的一大难题。难之所在，一是没有民主选举执政者的合法性势必有所欠缺；二是民主选举一般要在有权威的执政者领导下依法有序地进行，方能显其有效性。而新中国的建国程式，既不同于美国式的先地方后中央，也不同于苏俄式的先中央后地方，而是中共在局部地区建政后逐步创立全国性政权，继而推动各级地方政权的建立。为了使新政权的创建平稳有序且不失民意，中共审时度势，以民主选举兼容政治协商、多元共治的精神，通过实践包容性民主达致最大限度的政治共识，使新政权合法性获得全国各阶层、各界别人士的普遍认同。

一、建国背景

抗战胜利后，中共曾设想与国民党及其他党派建立联合政府，国共两党由此签署了关于和平建国的“双十协定”。1946年1月，由国共两党与民主同盟等党派代表召开政治协商会议，一致通过政府组织等五个决议案。然而，蒋介石不久即撕毁协定，违背停战协议和政协决议，挑起并扩大内战，并单方面宣布召开“国民大会”，以一党独裁取代联合政府。但以民盟为代表的民主人士继续呼吁国共两党恢复和谈，重新回到政协路线，成立民主联合政府。一年多以后，人民解放军由战略防御转入战略进攻。1947年10月，毛泽东在为中国人民解放军总部起草的政治宣言中提出“打倒蒋介石”、“新中国万岁”等口号，明确了中共的建国目标①《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1239页。。以此为开端，中共正式启动建设一个将国民党排除在外、由共产党领导的带有统一战线性质的民主联合政府的进程。

1948年“五一”前夕，鉴于国民党政府很快就要覆灭，中共将新政权的组建提上日程，在《纪念“五一”劳动节口号》中号召各民主党派、各人民团体及社会贤达迅速召开政治协商会议，成立民主联合政府。当时中共对建国程序的设想是前后有序的三阶段：(1)1948年秋季邀请各民主党派、各人民团体及无党派民主人士在中共东北局所在地哈尔滨召开政协会议，商讨召集人民代表大会、成立民主联合政府相关事宜；(2)召开人民代表大会；(3)通过人民代表大会选举产生民主联合政府。②参见《毛泽东文集》第5卷，人民出版社，1996年，第90页。如此安排既能通过社会精英们的深思熟虑来设计精良的政治制度，又能使新政权建基于充分的民意，体现了中共对民主选举价值的认同。

“五一”口号的发布引起了海内外的强烈反响。各民主党派与无党派民主人士以香港为中心开展了新政协运动，主张由中共负责召集新政协。“五一”口号之所以有如此大的吸引力，盖因各民主党派对政治协商会议和民主联合政府一直情有独钟，认为这是中国走向和平民主的唯一正确道路，也是为国为民贡献智慧和力量的有效途径③秦立海：《民主联合政府与政治协商会议——1944—1949年的中国政治》，人民出版社，2008年，第332页。。1948年8月以后，中共中央就召开新政治协商会议的有关问题与各民主党派、无党派和华侨代表人士进行广泛协商，最终于11月形成《关于召开新的政治协商会议诸问题》的共同协议，对新政协及其筹备会的人选、召开的时间和地点、准备讨论的事项等达成共识，其中对章伯钧、蔡廷锴等民主人士提出的由新政协直接产生临时中央政府即三步并两步的建议④1948年10月8日，中共中央将周恩来拟定的《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案电发中共东北局高岗、李富春，并请他们就其中诸项问题，约集已在哈尔滨的沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、高崇民、朱学范等七人商榷。在10月21日的首次会谈中，章伯钧、蔡廷锴主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。现在对内对外均需要，待全国统一后，再成立正式的中央政府。11月3日，中共中央致电高岗、李富春，请其单独告沈钧儒、谭平山、王绍鏊三老：依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即径由新政协会议产生，故新政协代表人数应增加。参见《中共中央解放战争时期统一战线文件选编》，档案出版社，1988年，第210—213、216—219页。，特别指出各方就该问题先行交换意见，留待筹备会讨论解决⑤高建中编著：《中国人民政治协商会议成立纪实》，当代中国出版社，2002年，第100—101页。。由于当时还处于战争状态，进行全国普选的条件不成熟，中共后来接受了这一建议，调整预设的建国程序，与各方就新政协代行人大职权，赋予其建国使命达成普遍共识，并扩大新政协的规模，使其具有更广泛的代表性和包容性。

随着中共逐步取得三大战役的胜利，国民党政府陷入全面危机。蒋介石虽下野求和，但国共双方代表在毛泽东提出的惩办战争罪犯等八项条件基础上谈判达成的《国内和平协定》被国民党拒绝。此后，解放战争的进程加速推进，截至1949年5月底，解放区面积已达290万平方公里，占全国总面积的30％，解放区人口已有2．75亿，占全国总人口的57％⑥师哲：《在历史巨人身边：师哲回忆录》，中央文献出版社，1991年，第398页。。此时，国民党政府实际上已瘫痪，若不迅速成立中央政府，中国将处于无政府状态，不利于国家的统一进程和中外交涉。在此背景下，6月 15日，新政协筹备会在北平正式启动，毛泽东在讲话中指出筹备会的任务是：“完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统地和有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作。”①《毛泽东选集》第4卷，第1463页。此后，由中共和各民主党派、各人民团体和无党派民主人士代表组成的新政协筹备会各小组在充分讨论和协商的基础上，拟定了参加新政协单位和代表名额，起草了人民政协组织条例、共同纲领、政府组织大纲、政协大会宣言、国旗国歌国徽方案等，为新政协的召开加紧布局。因集中力量解放华南各省，中共原打算在1950年1月成立中央政府，但在刘少奇七八月间秘密访问苏联时，斯大林提请中国注意防止敌人可能利用所谓“无政府状态”而进行干涉。刘少奇将此意见电告中共中央后，加快了建国步伐。②师哲：《在历史巨人身边：师哲回忆录》，第419页。

二、制度设计

20余年来，中共倡导的反帝反封建、主权在民、耕者有其田政策，以及在局部执政时期实行的民主选举，加之毛泽东的个人领袖魅力，都为中共执政提供了大量的合法性资源，然而仅止于此是不够的。在全国性政权的创建过程中，必须彰显现代意义上的“人民主权”原则。新中国成立前后，中共对通过民主选举以获取和巩固新生政权的合法性有清醒认识。然而客观情势决定了当时还不具备由全国普选产生人民代表大会，再由其选举产生人民政府的条件。建国任务的紧迫性使得中共在对现实情况进行考量和权衡，并与多元政治主体的民主党派代表进行有效互动后，选择由具有广泛代表性的全国人民政协会议暂行全国人民代表大会职权，选举中央人民政府；由地方各界人民代表会议作为地方人民代表大会的过渡形式，选举地方各级人民政府。同时，在充分协商的基础上，对民意机关的建立、选举的规则和程序作出规定，使中央至地方各级政权的产生具有法理依据。

(一)建立民意机关

毛泽东在新政治协商会议筹备会上的讲话中指出：“必须召集一个包含各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府……这是一个共同的政治基础。”③《毛泽东选集》第4卷，第1463—1464页。在此，毛泽东强调新政权需要获得国内外各阶层人士的认同，而这种认同通过协商和选举政府在一定程度上得以实现。这是中共与各民主党派、无党派民主人士反复协商后所达成的政治共识。为了使协商合作足以形成“人民主权”，使政治建国具有正当性，1949年9月召开的全国政治协商会议就必须“尽可能广泛地包括全国各阶级、各党派、各人民团体，乃至各种职业、各种信仰的广大人民的代表”，如此，它“虽然不是通过全民普选而产生的人民代表大会”，但“它的实际威信，一定是不亚于一个人民代表大会的”④杨建新等编著：《五星红旗从这里升起：中国人民政治协商会议诞生纪事暨资料选编》，文史资料出版社，1984年，第254页。。

6月15日新政协筹备会成立后，经过近三个多月的反复协商和征求各方意见，最终确定参加新政协的45个单位 (另加特邀单位)662位代表名单。其中，共产党员约占44％，各民主党派成员约占30％，工农和各界无党派代表约占26％，既保证了中共的领导，又广泛包容了社会中的多元政治主体，这使全国政治协商会议“具有代表全国人民的性质”，“获得全国人民的信任和拥护”，并“宣布自己执行全国人民代表大会的职权”⑤《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社，1987年，第5页。，事实上具有国家民意机关的性质，由其来制定中央人民政府组织法并选举中央人民政府委员会便具有了较为充足的理据。

中共也没有忽视地方民意机关的建立。在解放战争不断推进的同时，中共中央对新解放城市和其他城市的政权建设工作适时进行指导，先后发出在新解放城市中组织各界代表会、在3万以上人口的城市及各县一律召开各界人民代表会议等指示①1948年6月至1949年8月间，中共中央发出多个有关召开各界代表会议和人民代表会议的文件，如：《中共中央关于新解放城市中组织各界代表会的指示》(1948年11月30日)、《中共中央关于县、村人民代表会议的指示》(1948年12月20日)、《中共中央关于迅速召开各界代表会议和人民代表会议给各中央局、分局的指示》 (1949年7月31日)、《中共中央关于三万以上人口的城市及各县一律召开各界人民代表会议的指示》(1949年8月26日)等。。1949年8月13日，毛泽东在北平市各界代表会议上号召全国各城市迅速召集各界人民代表会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，一俟条件成熟，各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府②《毛泽东年谱》(下)，中央文献出版社，2002年，第548页。。在此基础上，9月29日一届全国政协全体会议通过的《共同纲领》第14条作出详细规定：凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权；凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会③《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年，第5页。。这一规定建立在中共对已解放城市接管工作所积累的经验基础上，以体现人民主权原则的地方人民代表大会为旨归，使地方政权建设既平稳有序，又不失民主精神。

(二)规范选举程序

民主要落到实处必须有规则和程序的保障，选举及其结果的权威性有赖于规则的合理性、确定性和选举过程的有序性。一届政协全体会议选举中央人民政府委员会之前，事先由主席团会议于9月29日通过《中央人民政府委员会选举办法》，对选举中写选票、投票、监票和计票的方式和必须遵循的规则作了详尽规定。如选举采用无记名联记投票方式；选举人对于选票上之候选人无异议时，在被选举人姓名之上画一圆圈；如选举人对于候选人有不同意时，可将不同意之候选人姓名用叉画去；同时，如欲另选在候选人名单以外之候选人，可在画去候选人姓名下空白处填写所欲选之姓名，但所选总数不得超过法定名额，其超出者作为废票；选举人填写完毕后，应亲自将选举票投入票箱；投票完毕，由选举总监督当场开启票箱，经核计票数后，交由监票代表会同秘书处工作人员在指定地点开票；选举结束，由选举总监督在全体会议上当场宣布④《中国人民政治协商会议第一届全体会议纪念刊》，人民出版社，1999年，第387—388页。。这使得选举有规则可依。9月30日的选举也确实按照这一办法和程序严格进行，使其选举结果具有程序上的正当性。

在地方各级人民政府委员会选举中，各地各界人民代表会议也制定了相应的选举办法，并大体沿用了中央政府的选举规则，如北京市第二届各界人民代表会议选举人民政府委员会前，事先确定了《北京市人民政府委员会选举办法》，对选举权和被选举权、选举中的投票形式、写票、监票和计票的方式以及选举结果的公布等，都作出详细规定⑤《北京市人民代表大会文献资料汇编 (1949—1993)》，北京出版社，1996年，第40页。。选举办法为选举工作的开展确立起明确规范，有利于选举公平和有效进行。

三、选举认知

在各地普遍召开各界人民代表会议之际，社会生活的各个领域以及工人、农民、学生等也广泛开展了民主选举活动，选举参加各级职工代表大会、农民代表大会、学生会等代表和相关机构领导人，甚至连参加全国工农兵劳动模范会议的代表也由选举产生①1950年的《人民日报》刊载了大量关于各地选举参加全国工农兵劳动模范会议代表的报道。。但是，新中国成立之际的民主选举并非西方式的纯粹竞争性选举，而是兼顾社会各阶层各界别，通过协商并取得最大限度的共识后所进行的选举，凸显了一种注重实质代表性的包容性民主。这一方面使新生的共和国能在“天下为公”和“共治”的理念下聚合属于“人民”范畴的所有社会阶层，使高度多元分化的各方主体具有利益表达的通道，建立中共所承诺的民主联合政府，使新政权因其公共性而增加合法性；另一方面，中共要想在中国这一具有超大规模且非匀质化的社会实现良政善治，客观上也“有赖于国家在一种更为普遍性和包容性的观念的基础上运作”②〔美〕埃文斯等编著，方力维等译： 《找回国家》，北京三联书店，2009年，第75页。。如此，包容性民主不仅是中共的创制，更是中国现代国家建设的内在价值要求。

(一)民主选举与政权合法性

在政权建设中，中共领导人认识到，召开各界人民代表会议，由其选举中共领导下的人民政府，对于增强民众对党和新政权的认同，从而积聚有限的社会资源、动员各阶层民众实现党和政府的既定目标至为关键。时任中央统战部部长的李维汉在考察各地人民代表会议召开情况后即指出：“凡是充分注意民主内容的地方，就取得很大成绩，使会议成为加强人民政府与群众联系，提高党与政府威信，团结与动员各阶层人民为实现当前任务而斗争的武器。”③《建国以来重要文献选编》第1册，第156页。董必武亦观察到，平原省济源县人民张灯结彩欢迎他们自己选举出来的县长，但其实，当选的县长还是原来的县长，只不过经过选举，民众就感觉是他们自己的县长，很亲切，政府的威信也就更加提高了④参见董必武：《论加强人民代表会议的工作——1951年9月23日在华北第一次县长会议上的讲话》，《人民日报》1952年1月30日。。

这种效果也可从民众的态度中有所体现。北京市第二届各界人民代表会议选举市长、副市长及市府委员前后，代表们反应热烈，时任北京大学校务委员会主任 (相当于校长)的汤用彤认为，“人民自己选举自己的市长，是中国几千年来所没有的事”⑤林洪：《感谢人民自己的政府——记北京市第二届各界人民代表会议第二日》， 《人民日报》1949年11月22日。。原清代翰林、时年84岁高龄的代表潘龄皋激动地说：“市政府的市长、副市长、市政府委员会的委员，现在是我们自己选出来的，我们能够选举政府，我们老百姓能够在这里说话，说要怎么办就怎么办，我们老百姓能够选出政府来，替我们自己办事，这是我们中国老百姓一百多年来就奋斗牺牲流血所要争取的目标，这个目标在辛亥革命没有达到，在北伐战争没有达到，在抗日战争也没有达到，现在达到了!从满清时代起，我们就要求实行民主宪政，可是达不到，袁世凯、蒋介石来了，还是达不到，我们老百姓要求他们民主，他们不是拖延就是欺骗，总是不给民主，现在我们老百姓翻身了，用我们自己的力量打倒了反动派，实现了民主了，这都是毛主席领导我们成功的……我们大家要团结一心，努力工作，才不辜负毛主席这种苦心，才对得起我们的毛主席。”⑥《潘龄皋致闭幕词》，《人民日报》1949年11月23日。普通的工农民众也普遍感受到自己拥有了发言权。由此可见，由人民选举代表而后选举政府这一方式给社会精英和普通民众的心理带来了极大的冲击力和愉悦感，加上中共领导民众取得革命胜利本已具有很高威信，使得新中国成立初期党和政府能有稳固的政治地位，并能动员全国民众切实参与到恢复国民经济、抗美援朝和镇压反革命等运动中来。

(二)选举的包容性与实质代表性

在遴选一届政协全国委员会和各级各界人民代表会议代表、选举中央和各级地方人民政府委员会时，中共在明确投票规则、重视选举程序的同时，更注重代表的包容度和实质代表性，即通过多元化方式，使社会各阶层、各界别的民众都能在代表会议中有一席之地。刘少奇曾明确指出：“我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质，就是说，要使人民，主要使劳动人民真能选举他们所乐意选举的人去代表自己，并要代表能忠实地把他们的意见和要求反映到政府中去。只要选举能真实地做到这一点，我们就不在选举的方式上去斤斤计较，而尽可能地采用群众所熟悉的和便利的方式去进行选举。”①《刘少奇选集》下册，人民出版社，1985年，第55页。

一届全国政协闭幕当天，全体会议进行了两项选举——选举一届政协全国委员会和选举中央人民政府委员会，两项选举采取了不同方法。在进行政协全国委员会选举时，其候选人名单已经过各界别协商，选举时由主席团提交全体会议采用整个名单付表决的方法进行，全体一致通过了这份涵盖中共和各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、海外华侨和特邀人士的180位代表名单，除此之外还特地留出18名空额，以便将来容纳新解放地区的适当代表人物，体现了充分的包容性和高度的政治共识②杨建新等编著：《五星红旗从这里升起：中国人民政治协商会议诞生纪事暨资料选编》，第556—558页。。而前述详尽规定了选举办法的中央人民政府委员会主席、副主席和委员的选举，虽然以无记名联记投票的方式进行，代表们在选举时也完全可以按照自己的意愿投票，但其候选名单也事先经过各单位的充分酝酿和协商，选举产生的63位中央政府领导人中，有将近一半为民主党派、人民团体代表和特邀人士代表，使政府委员会尽可能容纳多元主体，构建起中共领导下各社会阶层联合执政的政权形态。

地方各界人民代表会议代表的选举也特别强调要容纳社会各阶层、各界别的民众，彰显包容性民主的意蕴。在具体原则上，李维汉曾有过精辟的论述：“要使会议具备充分的民主内容，在代表遴选上应照顾党与非党的适当比例，尤应注意各方面代表的真实代表性，因此，凡从群众中产生的代表，必须经过充分酝酿和大家推举 (不要追求选举的形式)，而聘请的代表，则要照顾各方面民主人士，其中并要吸收若干具有代表性的中右分子参加。”③《建国以来重要文献选编》第1册，第156页。

新中国成立初期，代表产生的方式有一定变化，但始终强调真实的代表性和包容性。以北京召开的人民代表会议为例，1949年8月北京市第一届各界人民代表会议召开时，代表主要由各党派、各人民团体推选，再经军管会和市人民政府加以聘请；1949年11月第二届会议召开时，代表主要也还是经过协商和推选产生；到1951年2月第三届代表会议召开时，约有17％的代表经协商邀请，83％的代表均由民众选举。选举的代表中，公营工厂企业和专科以上学校的代表由选民大会直接选举，郊区农民及工商界、青年、妇女代表和区域代表，则由选民代表会议间接选举。虽然大多数代表由直接或间接选举产生，但在提出候选人时，均由各单位、各团体的选举委员会与群众慎重协商，并在群众中加以讨论，直到候选人名单酝酿成熟并为大多数群众所接受之后，才正式进行选举。④参见《北京市人民代表选举的新办法》， 《人民日报》1951年2月4日； 《刘少奇选集》下册，第53—54页。这种兼顾代表的界别、行业、性别、年龄、宗教信仰和不同政治倾向，并在选举前进行充分民主协商的方式，确保了各阶层民众即使占少数都能有代表，一定程度上有利于保证代表的广泛性，使各方面民众的意见能得到适当表达，增强党和政府与各方面民众的沟通与交流。

(三)选举方式的选择及其效果

民主选举要实现其主权在民的内在价值，有赖于合理的选举方式的施行。新中国成立之初，如何进行民主选举，以最大限度地吸纳民意，增进政治共识，亦是摆在中共面前的一大难题。在总结经验教训的基础上，执政者选择将全国范围的、完全的自由民主选举暂时搁置，而采用与当时中国国情和民情相适应的多元化选举方式。

“普遍、平等、直接、无记名投票”是从苏联引进到中共的革命根据地，并曾在中共局部执政时期实行过的选举原则①列宁曾明确指出，为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且必须是全民的 (按普遍、平等、直接和无记名投票的选举制选出的)和立宪的会议(参见《列宁全集》第11卷，人民出版社，1987年，第9页)。1936年制定的《苏联宪法 (根本法)》确立了普遍、平等、直接、无记名投票的选举制度。1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会通过《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，规定采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制，选举边区县市及乡市三级参议会的参议员 (参见《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社，1981年，第181页)。。在革命年代，中共的宣传和实践使这一口号深入人心，并作为政治武器来对抗国民党政权。而在取得全国政权后是否立即将这一选举原则付诸实施，中共领导人持审慎态度，毕竟局部执政与全国执政的基础条件与繁杂性截然不同。革命年代的局部执政，由于所辖范围有限且执政的主旨在于革命动员，故可采“普遍、平等、直接、无记名投票”的方式，让选民直接参与。但即使在那时，此种选举制度安排还因缺乏民主训练、民众素质尚低等因素在实施过程中遭遇瓶颈。而全国执政则要求中共在一个有6亿人口、发展基础薄弱且极不平衡的庞杂政治共同体内建立国家政权，处理内政外交各项繁杂事务，其本身及衍生的问题是多维的，不具备支撑全民参选的各种约束性条件，因而不能简单地将根据地的选举制度放大并复制到全国。刘少奇在新中国成立初期曾指出，中国大多数人民群众，主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不是很充分。如果在这种情形下，就来普遍地登记选民，机械地划定选区，按人口比例一律用无记名投票的办法来直接选举各级人民代表大会的代表，这样的选举反而是形式主义的，会给人民造成许多不必要的麻烦，损害人民的积极性，在实际上并不能使这样选举产生的人民代表大会具有更多的代表人民的性质，因而也就不能用这种办法使人民政权更加民主化，更加密切地联系人民。他认为，“普遍、平等、直接、无记名投票”的选举方式，只有在各种准备工作均已做好，中国大多数的人民群众经过了相当长期的选举训练并大体识字之后，才能最后地完全地实行。②《刘少奇选集》下册，第55页。

刘少奇在北京市第三届人民代表会议上作此番讲话，一定程度上代表了中共党内的普遍认知，而这种认知是从中共局部执政的经验中积累起来的，较为符合中国实际。在当时，这一看法还得到了学术界的认同。如留学英国的九三学社社员、北京大学政治系教授楼邦彦在观察华北老解放区某些地方“普选”③在全国各地的选举实践中，曾有一些地方如河北安国县采用了“普遍、平等、直接、无记名投票”的方式，并进行了“公民登记”、“划分选区”和“按人口比例”分配代表名额等较为复杂的一套办法，但实施效果不佳。由于程序繁复，耗费时日，民众文化程度较低，参加选举的人数有限且有厌烦心理，加之农村环境分散，民众对候选人并不熟悉，在选举中发生操纵、拉拢、运动、收买等现象，使选举流于形式 (参见赵树光：《关于安国县选举工作的检讨和经验》，《人民日报》1951年8月31日)。后指出，在理论上，实行“普选”当然比实行其他选举方式要来得进步，召开人民代表大会也当然比召开各界人民代表会议要来得民主；但是如果这种选举方式不切合实际，那么即使它在理论上比其他选举方式更进步，它还是无补于政权建设工作，至多在形式上点缀了政权建设，其实质是受了资产阶级“形式”民主的影响，同时个别地方还含有先锋主义的因素，需加以反对④楼邦彦：《反对选举工作中的形式主义》，《人民日报》1951年8月31日。。而实际采用这一方式却未能使选举达到预期目标的情况的发生，使各界更强烈地认同中共领导人的判断，认为普遍、直接、无记名投票选举在当时还不适宜进行。

鉴于客观实际，围绕充分体现民主、以最大限度的包容性和真实代表性为旨归的选举原则，各地在实践中产生了一套与之相适应的选举方法，即以功能界别为单位来组织选举工作，成立选举委员会，依据一定标准，从政治表现和工作能力等方面考察与选择代表人物，组织各方面人士进行反复酝酿、充分讨论和协商后提出候选人，而后由选民通过等额选举、举手表决等方式对候选人进行确认，以确保实现政权意图与民众意志的对接。之所以采用等额选举方式，是因为当时党内人士一般认为，候选人的提出经过充分协商，已获得最大多数人的一致赞同，具有深厚的民意基础，因而不必再采取候选名额一定多于代表名额的形式主义办法。候选人名额如果多于代表名额，容易使少数但有代表性的人物选不出来。而举手表决一方面较为简便，另一方面也更便于群众监督。①《北京市人民代表选举的新办法》， 《人民日报》1951年2月4日。这一方式或选举的成功经验通过政府自上而下的批转文件、主流媒体的广泛宣传等途径被推广到全国各地，并通过检讨反省过去的选举工作使各地各级政权均接受并予以实践②1951年，《人民日报》刊出刘少奇在北京市第三届人民代表会议上的讲话并发表有关民主政权建设的评论后，《人民日报》发表了诸多检讨和批评地方选举工作，并表示认同充分酝酿、民主协商和举手表决的方式是目前最适宜的选举方式的文章，如赵树光：《关于安国县选举工作的检讨和经验》，《人民日报》1951年8月31日；范文兴：《我对定县专区各县人民代表会议的看法》，《人民日报》1951年9月2日；《为什么没有开好人民代表会议?——河北新乐县县长李纯良的检讨》，《人民日报》1951年9月7日；等等。。

当然，这样一些选举方法与西方成熟民主国家和苏联当时提倡的“普遍、平等、直接、无记名投票”的原则显然相悖。但在新中国成立初期，它无疑使政权组织具有充分的包容性。因为当时的中国并未实现政治、经济和社会的高度整合，社会情势纷繁复杂，利益高度分化，如果不将各种利益的均衡放在政治治理的首要位置，很有可能造成国家内部的裂痕，影响国家统一和建设进程。就此而言，在功能界别分化的基础上进行协商选举，是适应当时国情且本土化了的民主实现形式。

(四)民主选举的阶级性

由于新政权实行“容纳最广泛阶层人之代表，而不能容纳反革命细菌，使最大多数人民有充分之自由，而不能使少数反动分子有反人民之自由”③杨建新等编著：《五星红旗从这里升起：中国人民政治协商会议诞生纪事暨资料选编》，第217页。的人民民主专政，因而《共同纲领》赋予人民选举权和被选举权，而严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，则在解除其武装、消灭其封建剥削后，仍然依法在必要时期内剥夺他们的选举权和被选举权。可见，新中国成立初期的民主选举具有一定的阶级性。

同时，在意识形态对抗和“一边倒”的外交政策下，中共对不同政治制度下的选举作了鲜明区分，认为只有社会主义国家才有真正民主的选举制度，才能确保人民自由地表示他们的意志，而资产阶级政治制度支配下的英美等国的选举，则没有真正自由可言，选举人和被选人都有诸多限制，选举机构主要掌握在大资本集团手中，选区的调整也大都不利于共产党和进步候选人，资本主义国家的选举制度是不民主的，其所显示的民主也是狭窄、残缺、虚伪的④《两种制度的两次新选举》，《人民日报》1950年2月3日；《不民主的英国选举制度》， 《人民日报》1950年2月22日；《美选举制度极不民主》，《人民日报》1952年11月6日。。这种区别直接影响到中国国内进行选举的方式，即较为排斥英美式的竞争性选举，而采取苏联式的确认性等额选举，同时融合中国元素，在选举前对候选人进行充分酝酿和协商，并尽可能将多元利益主体纳入其中。

四、包容性民主与政治共识：新中国成立初期民主选举的精髓

新中国成立初期的民主选举凸显了中共在创建新政权过程中对包容性民主与高度政治共识的追求。中共清醒地意识到必须通过选举获取和巩固政权合法性，但普选不是政治合法性的唯一来源。在中国这样一个庞杂政治共同体处于政权鼎革之际，必须超越有可能导致社会撕裂的纯粹竞争性选举，而使民主选举兼容协商、妥协、平等、共治的精神。基于此，武力夺取全国政权的中共没有独揽政权，而本着“天下为公”的共和精神和包容性民主的意旨来构建新政权。无论中央政府还是地方政府，其合法性皆来自于民意机关的授予。而民意机关的组成建基于代表性原则与民主选举原则的有机结合，其代表涵盖了“人民”范畴的所有社会阶层，且经过民众的充分协商和酝酿，经由民主选举的程序产生，使选举既能确保代表质量和受认可度，又不乏民主元素，成为汇聚众议并达致共识的有效路径。

包容性民主 (inclusive democracy)这一概念作为学术用语虽在国内尚未得到系统阐释，而在西方学术文献中有所体现①在西方学术文献中，“包容性民主”主要有以下三个层面上的涵义：(1)社会系统层面：主张彻底打破权力在政治、经济、社会、文化、意识形态等方面高度集中的状况，追求权力在所有层面公平分配的包容性民主。参见〔希〕塔基斯·福托鲍洛斯著，李宏译：《当代多重危机与包容性民主》，山东大学出版社，2008年。(2)政体层面：公民选举权不断扩大的、更具包容性的民主政体。1994年南非首次举行不分种族的全民大选后，许多学术文献以“更具包容性的民主体制”来指称南非的新政权。从这一意义上来看，使民主更具包容性是一个动态的发展过程，英美等成熟的民主国家也都经历了民主包容性不断扩大的历史进程。(3)政策制定层面：为防止出现“多数暴政”而提出的、与多数民主制相对的包容性民主。一方面，将政策涉及的所有群体均纳入政策决定圈，使其利益和主张得以声张；另一方面，在投票规则的设计上，采用包容一切的民主制 (all-inclusive democracy)，鼓励政策相关人士进行充分讨论、协商，重新审视和评估所有的政策选项，通过持续互动和相互妥协最终达成全体同意的政策决定，从而使“民主是为了所有人，而不是大多数人”的理念得以实现。参见Young，I．M．Inclusion and democracy(Oxford：Oxford University Press)，2000，pp．52—55．Peter Emerson，ed．，Designing an All-Inclusive Democracy：Consensual Voting Procedures for Use in Parliaments，Councils and Committee(London：Springer)，2007．，但实是中国政治生活中自然生发之物，并与近代以来中国国家成长相伴随。

“大道之行也，天下为公”，孔子的大同理想体现了中国人对于实现包容、有序、和谐的公共生活的朴素追求。近代以来，在西方思潮的冲击下，中国不可避免地走上以“社会革命”来达成“国家制度建设”的道路②邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社，1994年，第50—54页。。面对中央权威衰微、国家趋于分崩离析的情势，若要救亡图存进而求富求强，就必须有一个强有力的核心主体聚合起全社会资源，并广泛联合各种积极的社会和政治力量，引领现代国家建设，并在多元利益结构基础上确立具有高度协调性与容纳性的政治形态，“现代化的‘后起之秀’必须既要善于利用不寻常的集中手段，又要善于利用各个层次上权力和资源的分配平衡”③〔美〕吉尔伯特·罗兹曼主编，“比较现代化”课题组译： 《中国的现代化》，江苏人民出版社，1995年，第648页。。民主革命的先驱孙中山在经历了一系列革命挫折后认识到国家建设的出路，遂以列宁主义的政党学说改组国民党，期望依靠强有力的政党来实现“以党建国”、“以党治国”，同时主张“若国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数者所得而私也”④《孙中山全集》第9卷，中华书局，1986年，第120页。，体现了“有饭大家吃”的“公天下”思想。可见，孙中山试图依靠新型革命政党，凭借一套强有力的现代意识形态来实现最大程度的社会动员，以使国家制度的重建奠定在最广大社会阶层的支持上。然而，其继任者蒋介石却坚持“一个政党，一个领袖，一个主义”的独裁原则，使其政权因缺少包容性而渐失合法性，最终被夹缝中成长壮大、更具开放和包容度的中共击败。

虽然中共从成立起就将推翻资本家阶级的政权作为自己的政治纲领，但在“人民”范畴内则高度认同民主选举原则，并决定“联络全国各革新党派，作普通选举制及集会结社出版自由的运动”⑤《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第54页。，同时依靠无产阶级，注意团结农民阶级和其他小资产阶级。这一认识不仅着眼于当时的实际情况，与马列主义理论也有较深渊源。马克思曾指出，“说什么对工人阶级说来，中间等级‘同资产阶级一起’并且加上封建主‘只组成反动的一帮’，这也是荒谬的”⑥《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995年，第307页。，认为无产阶级应该联合中间等级的势力共同斗争。列宁则从实际政治斗争出发，指出“无产阶级决不应该把其他阶级和政党看作‘反动的一帮’，恰恰相反，它应该参加整个政治生活和社会生活，应该支持进步阶级和进步政党去反对反动阶级和反动政党”①《列宁选集》第1卷，人民出版社，1995年，第268页。。这对中共的行动方略有重大影响。

苏维埃运动时期，与国民党之间的尖锐对立关系和紧张的战争局势使得中共在其有限辖区内对有产阶级进行了较为严厉的限制，在各类选举中剥夺其选举权，但在“人民”范畴中，则普遍赋予选举权利，并且不断创新选举制度，强调通过民主选举程序建立起各级政权，从而提高了中共在工人、农民中的威信②闾小波、赖静萍：《中国共产党在新民主主义革命时期对民主选举的认知——以1921—1949年为研究时段》，《政治学研究》2011年第5期。。

第二次国共合作期间，中共获得相对宽松的政治环境，在积极推动国民党政权民主化的同时，力图将边区创建成为实施民主共和制度的模范区域，力促政权具有更大的开放度和包容性。在抗战期间的国民大会运动中，中共对国民政府制定的国大代表选举办法提出若干修改意见，其中重要的一条是“国民大会的代表，不仅应有区域选举的代表，且更重要的还应有各党各派各民众职业团体各武装部队直接选出的代表”③周恩来：《我们对修改国民大会法规的意见》，《解放》1937年第1卷第2期。，以此使国民大会具有更大的包容性。而在边区，中共真正实践彻底的民主选举制，不仅扩大了选举权范围，要求各议会及代表会议均应依照平等、直接、无记名投票方法选举，而且对政权组成结构作了重大调整，即在人员分配上，共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3，且均应经过人民选举，史称“三三制”政权。为使这一新政权形式能顺畅运转，毛泽东要求政府、参议会和民众团体中的共产党员“必须与党外人员实行民主合作，倾听党外人员的意见，和他们一起，共同商量问题与决定问题，共同遵守少数服从多数、局部服从全体、下级服从上级的民主集中制，并须使党外人士有职有权，敢于说话，敢于负责”④《毛泽东文集》第2卷，人民出版社，1993年，第396页。。在自身力量占据绝对优势的边区，中共能够开放政权机构，容纳不同的阶级、阶层和党派，并与之坦诚协商、弥合分歧，进而达成基本共识。这一融合阶级阶层合作、竞争和妥协的“共治”架构充分体现了包容性民主的精神，同时也是共产党人的理性选择。毛泽东曾指出： “中国无产阶级应该懂得：他们自己虽然是一个最有觉悟性和最有组织性的阶级，但是如果单凭自己一个阶级的力量，是不能胜利的。而要胜利，他们就必须在各种不同的情形下团结一切可能的革命的阶级和阶层，组织革命的统一战线。”⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第645页。“三三制”这一政制创新可谓因应了这一要求，在使延安赢得中国民主“模范区”美誉的同时，加速了国民党独裁政权的落败。此后，中共以兼容并包、协商共治为基本理念来开展新政权的组建、代表的选举等工作，亦是经过深思熟虑且顺应时势的理性选择。

亚里士多德曾精辟地指出：“优良的立法家和真实的政治家不应一心想望绝对至善的政体，他还须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体。”⑥〔古希腊〕亚里士多德著，吴寿彭译： 《政治学》，商务印书馆，1965年，第176页。对于中国而言，在寻找到适合中国国情的、“一党领导、联合执政”的复合型政治架构，使之从本质上具有较强的容纳性后，还需要寻找能够实现这一政权形式的适当方式，将主权在民的价值转化为切实可行的制度安排。这在新中国成立初期的政权建设中，即表现为以民主选举为核心，本着协商妥协、平等共治的精神来组建民意机关和各级政府，使包容性民主作为一种价值和规范渗透于新生政权和整个社会，增进政治共识，提高政府权威，实现国家合法性与有效性的有机统一。