宋月红

中国共产党自诞生以来，高度重视民族工作，积极探索解决中国民族问题的正确道路。新中国成立后，立足基本国情，统筹民族关系、经济社会发展和历史实际等，在少数民族聚居区实行民族区域自治制度，建立自治机关，形成各级各类民族自治地方。民族自治地方是按照民族区域自治制度的基本原则，结合少数民族聚居区的历史和现实而创建起来的。民族区域自治是单一制国家结构形式下民族自治与区域自治的有机结合，其运行和发展以民族自治地方的行政建制为依托，以规范、处理和发展中央与民族自治地方、民族自治地方与上级国家机关之间的关系，维护国家统一、民族团结，促进民族自治地方经济社会发展为目的。

民族自治地方特别是内蒙古、新疆、广西、宁夏和西藏等五个自治区的先后成立，比较集中地代表了民族区域自治制度的实践成果，向来受到中共党史、新中国史、民族史和边疆史地等学科学者的青睐，代表性的研究成果如《当代中国》丛书中关于民族工作和五个自治区的地方各卷①《当代中国的民族工作》（当代中国出版社，1993年）；《当代中国的西藏》（当代中国出版社，1991年）；《当代中国的内蒙古》（当代中国出版社，1992年）；《当代中国的新疆》（当代中国出版社，1991年）；《当代中国的广西》（当代中国出版社，1992年）；《当代中国的宁夏》（中国社会科学出版社，1990年）。，民族自治地方志②如《昌都地区志》（方志出版社，2005年）；《阿拉善左旗志》（内蒙古教育出版社，2000年）。，历史当事人的传记③如《乌兰夫传》（中央文献出版社，2007年）；何绍榜：《韦国清上将：主政广西二十年》（中央文献出版社，2000年）。、回忆录④如李维汉：《统一战线问题与民族问题》（人民出版社，1981年）；乌兰夫革命史料编研室：《乌兰夫回忆录》（中共党史资料出版社，1989年）。，以及文献档案史料的整理与编纂⑤如《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》（中共党史出版社，2000年）；《西藏工作文献选编》（中央文献出版社，2005年）；《新疆工作文献选编》（中央文献出版社，2010年）；《中国第一个民族自治区诞生档案史料选编》（远方出版社，1997年）。等，基本上反映和揭示了民族自治地方创建的历史进程和基本经验。民族自治地方行政建制的研究蕴涵在这些成果之中，但比较侧重于地方性与历史个案，整体性和系统性研究比较薄弱，特别是对于民族区域自治的行政属性问题、民族自治地方行政建制的基本原理和结构体系的研究还不够深入，使得在反思新中国的民族政策中出现了所谓民族区域自治“过时论”、“取消论”和“民族问题根源论”等等观点⑥《从西藏暴乱看民族区域自治制度的过时》，http://club.xilu.com/emas/msgview-821955-878327.html；参见包胜利：《也谈中国可进一步完善民族政策》，《中国民族报》2011年10月28日。，而富有深度的回应则不是很多。新中国成立初期民族自治地方的行政建制不仅集中体现了民族区域自治的基本内涵，而且延续至今、影响深远。认识和总结这一时期民族自治地方的行政建制，有益于进一步理解民族区域自治制度的历史必然性和合理性，在新的历史条件下坚持和完善民族区域自治制度。

一、民族自治地方行政建制的历史由来与依据

在中华文明发展的历史进程中，中国各民族共同缔造了中华民族，形成统一的多民族国家。旧中国虽然实行的是单一制国家结构形式，但在少数民族地区的行政建制方面，既设置有省、县、乡制，如新疆省、广西省、宁夏省、西康省，以及热河、绥远、察哈尔三省等，县、乡更是普遍存在；又设有一些特别行政区，如西藏地方、内蒙古地区，以及直隶于国民政府行政院的阿拉善和硕特旗⑦阿拉善和硕特旗，为清康熙三十六年（1697年）设置的特别旗，清代直属理藩院管辖，至民国时期行政上划归甘肃省，政治上则直属国民政府行政院蒙藏委员会管辖。见阿拉善左旗地方志编纂委员会编：《阿拉善左旗志》，第88、89页。等。这些地方在行政管理上实行的新疆伯克制、西藏噶伦制和蒙古盟旗制等，均带有民族自治色彩⑧参见贾庆林：《坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路》，《求是》2010年第24期。。然而，它们都具有历史的和阶级的局限性，大都采用封建世袭制，甚或实行政教合一的僧侣贵族专制制度，是不可能实现民族平等，也不可能从根本上解决民族问题的。

中国共产党领导全国各族人民进行新民主主义革命，以民族平等为根本原则，在探索解决我国民族问题的道路中，从起初以民族自决、联邦制的主张为主，在抗日战争时期转变到强调民族自治，逐步形成适合中国国情的民族区域自治思想。1941年5月1日，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区施政纲领》，其在民族政策问题上规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”⑨《毛泽东文集》第2卷，人民出版社，1993年，第337页。在党的领导下，藏、回、蒙古、黎和苗等少数民族地区先后建立了博巴政府、豫海县回民自治政府、陕甘宁边区蒙回民族的基层自治政权、内蒙古自治政府、琼崖少数民族自治区和绥远省乌兰察布盟蒙古族自治区等。这些具有民族区域自治性质的地方政权和民族自治地方，为新中国实行民族区域自治作了尝试，积累了一定的历史经验。这一时期的实践表明，实行民族区域自治，促进和保障了少数民族地区新民主主义革命的胜利，成为实现民族平等的一条可行的政治发展道路。

新中国的民族区域自治，是单一制国家结构形式下民族地方行政自治。李维汉在人民政协筹备期间向毛泽东提出新中国“不宜实行联邦制”的建议时，研究了斯大林把自治分为行政自治、比较广泛的政治自治、更加扩大的自治、最高自治形式即条约关系四级的论述，认为其中行政自治一级适合中国国情，并建议采用④《中国民族报》2003年4月8日。。这一行政属性决定了民族自治地方不具有“民族自决”意义上的民族分离权，而只具有管理本民族内部事务的自治权。认识民族区域自治的这一行政属性，需要根据民族区域自治的基本内涵，将其与“民族自决”和苏联时期的自治形式区别开来。

新中国的民族区域自治，与“民族自决”实质不同，而以维护和保障国家领土完整和主权统一为基本政治前提。马克思主义经典作家把“民族自决权”作为处理民族问题的重要原则。列宁指出：“从历史—经济的观点看来，马克思主义者的纲领中所谈的‘民族自决’，除政治自决，即国家独立、建立民族国家以外，不可能有什么别的意义。”⑤《列宁选集》第2卷，人民出版社，1995年，第374页。他认为：“民族自决权只是一种政治意义的独立权，即在政治上从压迫民族自由分离的权利”，“这种政治民主要求并不就等于要求分离、分裂、建立小国家，它只是反对任何民族压迫的斗争的彻底表现。”①《列宁选集》第2卷，人民出版社，1995年，第564页。他还指出：“决不允许把民族有权自由分离的问题和某一民族在某个时期实行分离是否适当的问题混为一谈。对于后一问题，无产阶级政党应当根据整个社会发展的利益和无产阶级争取社会主义的阶级斗争的利益，分别不同的场合完全独立地加以解决。”②《列宁全集》第29卷，人民出版社，1985年，第431页。关于中国各少数民族的“自决权”问题，中国共产党在新民主主义革命时期为团结和争取少数民族反帝反封建和反对民族压迫，曾加以强调；而随着新中国的成立，“以免为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷于被动的地位”，则不再予以强调。1949年10月5日，中共中央指示二野前委，为了完成国家的统一大业，为了反对帝国主义及亲帝分子分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上，就不应再强调少数民族“自决权”，而应强调的是中华各民族的友爱合作和互助团结③《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年，第24页。。民族区域自治适应新中国政治社会基础和民族关系的变革，是在单一制国家结构形式下对少数民族聚居区行使民族自治权、进行民主政治建设的一种制度安排。它规定了各民族自治地方都是统一的多民族国家不可分离的一部分，各民族自治地方的自治机关不仅仅是自治机关，而且是中央人民政府统一领导下的一级地方国家政权机关。

新中国的民族区域自治，还是以少数民族聚居区为基础的区域自治。1951年12月21日，李维汉在中央民族事务委员会第二次委员扩大会议上作《有关民族政策的若干问题》的报告，阐释了“民族的区域自治”的内涵，将其定义为：“中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政治协商会议共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治。”④《统一战线问题与民族问题》，第510页。新中国的民族区域自治在自治区域的划分上，其一，不是以少数民族所占当地人口的一定比例为基础的⑤《统一战线问题与民族问题》，第510页。；其二，与苏联的民族自治形式有着实质不同。1957年8月4日，周恩来在全国人大民族委员会召开的民族工作座谈会上的讲话中就民族自治的区域划分问题指出：“苏联的区域划分与我国有很大的不同，苏联的自治共和国的权利、权限的规定也与我国有些不同。”因为，在民族分布上，“当时俄国的各民族多数都是一个一个地各自聚居在一块”；然而，“中国民族多，而又互相杂居，这样的民族分布情况，就不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法。因为要构成一个民族共和国，需要构成一个独立的经济单位，绝大多数的民族人口要聚居”。民族区域自治适应中国各民族在长期的历史发展中形成的“大杂居、小聚居和相互交错居住”的民族分布，使得一个民族不仅可以在一个地区实行自治，而且可以分别在很多地方实行自治。这样，少数民族从人口多的到人口少的，从大聚居的到小聚居的，几乎都成了相当的自治单位。⑥参见《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年，第253—258页。新中国的民族区域自治规定了各民族自治地方的职能，即根据当地实际情况，通过自治机关履行自治权，管理本民族内部事务和参与国家政治生活，发展地方经济、文化和其他各项事业。

民族自治地方因民族区域自治而设。新中国在少数民族聚居区实行民族区域自治，建立民族自治地方，“包含着民族组成，区域界线，行政地位，自治机关，内部关系和上下关系等问题”⑦《统一战线问题与民族问题》，第510页。。这些构成民族自治地方行政建制的基本内涵。为此，需要对旧中国特别是少数民族地区的行政建制进行调整和变革，确立适应民族区域自治的地方行政建制，以适应新中国的中央与地方关系、民族关系的发展。

民族区域自治制度是新中国实行民族平等、保障各民族人民当家做主和促进共同发展进步的一项基本政治制度。民族自治地方是民族区域自治的物质基础和实现形式，其行政建制由民族区域自治制度所规定，并随着民族区域自治的深入发展而逐步完善。

二、民族自治地方行政建制的创设与发展

新中国成立初期，是民族自治地方创建和初步发展的时期。民族自治地方在这一时期形成不同行政建制类型及其相应行政层级。民族自治地方依据当地民族关系、经济条件和历史实际，以及民族平等自愿的基础，按照民族组成、区域界线、行政地位和自治权利等，设立自治机关，行使自治权和当家做主的民主政治权利。

（一）“民族自治区”

要弘扬中华民族传统，传承中华文明之优势，就必须重视民间美术这项艺术的传承工作。高校作为民间美术传承的重要力量，须得到社会各界的支持与重视。

在1954年《中华人民共和国宪法》颁布之前，民族自治地方统称为“民族自治区”。“民族自治区”从名称上与后来相当于省一级的自治区相近，但它们之间有着内涵性区别。统称“民族自治区”，主要是对新中国成立之前建立的民族区域自治地方行政区域称谓的继承与延续，也源自于新中国关于民族自治地方的法制状况。《共同纲领》规定依民族聚居的人口多少和区域大小建立自治机关，并在规定民族地区各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表时，将建立自治机关的各少数民族聚居的地区一概称为“民族自治区”①《人民日报》1949年9月30日。；与之相沿袭，1950年9月的《中华人民共和国国徽使用办法》规定，地方机关中“民族自治区人民政府”悬挂国徽②《人民日报》1950年9月20日。。统称“民族自治区”，还在于民族自治地方处于初创阶段，党和政府关于民族自治地方行政建制的认识只是具有一般性和原则性的意义，尚不充分和具体。此外，这一时期建立的“自治旗”，是“民族自治区”在蒙古族聚居区中的一种特殊称谓。新中国成立后，在内蒙古自治区废除了传统的盟旗制度，保留的只是盟、旗的习惯称谓，从这个意义上说，“自治旗”实质上也属于“民族自治区”。

“民族自治区”的行政建制虽然没有统一的明确规定和具体划分，但它们之间是有行政层级差别的。随着民族自治地方行政立法的推进，“民族自治区”的行政层级逐渐清晰起来，并有了一个大致界定。1951年2月初，《民族区域自治试行通则（草案）》将“民族自治区”划分为相当于大行政区、省、专区、县、区和乡等6个层级③参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第75—77页。。11月5日，中央人民政府委员会第13次会议批准《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》，将中央人民政府任免国家机关工作人员涉及的“民族自治区”划分为省级以上和省级以下，省级以下有相当于专员公署的和相当于县的④参见《人民日报》1951年11月8日。。至1952年2月22日，政务院第125次政务会议通过《民族区域自治实施纲要》，规范并推动“民族自治区”的建立，其中根据各少数民族聚居区的民族关系、经济发展条件和历史情况，正式将“民族自治区”的行政地位划分为相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上等5个行政层级。

建立自治机关是实行民族区域自治的政权基础。《共同纲领》在确立民族区域自治制度时，规定“按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。民族自治地方的自治机关具有双重性质，与非民族自治地方相比较，特殊性在于其作为自治机关，一般性则在于其作为与非民族自治地方行政地位相当的一级地方政权机关。起初，“民族自治区”的自治机关一般通过召开各地各族各界人民代表会议协商建立。《民族区域自治实施纲要》在总结各地实行民族区域自治经验的基础上，规定各“民族自治区”的自治机关即各“民族自治区”人民的政权机关，应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则而建立。至1954年《宪法》颁布前，民族自治地方自治机关的建立，除了召开各族各界人民代表会议，其中一些地方的人民代表会议代行人民代表大会的职权，还有的召开了人民代表大会。

根据民族区域自治制度的基本原则，各民族自治地方不论其区域大小及行政地位如何，都应平等地享有自治权利。民族自治地方行使自治权利的规模，是与它的行政地位相适应的。民族自治地方的行政地位决定其自治机关的形式与规模。然而，建立自治机关，少数民族聚居区的解放是前提，民族平等团结、社会秩序稳定是基础，少数民族干部的培养则是保障。1950年3月21日，时任中央统战部部长、中央民委主任的李维汉在中央统战工作会议上指出：“为了圆满而正确地实现民族的区域自治政策，必须大量地培养民族干部，在各民族中建立和发展新民主主义青年团和共产党的组织，以及各种必要的群众组织。只有这些工作有了相当基础，民族自治机关才能巩固。”①李维汉：《统一战线问题与民族问题》，第7—8页。但是，《共同纲领》对于自治机关的组成特别是自治机关中的民族构成问题，只作了一般性规定，即“各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”②《人民日报》1949年9月30日。。1950年6月26日，周恩来在政务院第37次政务会议上就西北地区的民族工作指出：“各自治区政府应有少数民族人士担任领导职务。在各族各界人民代表会议中，应包括各方面少数民族的代表，人数的比例要有原则规定，少数民族代表的比例可以大一些。”③《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年，第194页。也就是说，民族自治地方的自治机关主要由实行区域自治的民族人员组成，同时自治地方内的其他民族都应有适当数量的人员参加。为此，培养少数民族干部提上重要日程。1950年11月24日，政务院第60次政务会议批准《培养少数民族干部试行方案》，决定在北京设立中央民族学院，并在西北、西南、中南各设中央民族学院分院一处，必要时还可增设。各有关省份设立民族干部学校，各有关专区或县根据实际需要和主观力量设立临时性质的民族干部训练班。有关各级人民政府应有计划地逐步整理或设立少数民族的中小学，整理少数民族的高等学校④参见《人民日报》1951年6月14日。。少数民族干部的培养和成长，为民族自治地方建立自治机关，行使自治权利，提供了重要的组织基础与保障。

在民族自治地方初创阶段，实行民族区域自治的民族包括了蒙、藏、回、黎、苗、彝、瑶、东乡和人口很少的鄂伦春等。但是，在自治机关的组建中，有的地方注重民族关系而忽略了经济条件和历史关系，有的地方强调历史关系而忽略了民族关系和经济条件，最普遍的则是不注意经济条件⑤参见《人民日报》1952年8月13日。。为解决这一问题，《民族区域自治实施纲要》规定，依据当地经济、政治等需要，并参酌历史情况，各“民族自治区”内得包括一部分汉族居民区及城镇。各“民族自治区”的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成，同时应包括“民族自治区”内适当数量的其他少数民族和汉族的人员⑥参见《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949—1990）》，中国民主法制出版社，1990年，第71页。。《民族区域自治实施纲要》的贯彻实施，改善了民族自治地方在创建中对民族关系、经济条件和历史等矛盾关系的处理。

（二）“自治区、自治州和自治县”三位一体

随着一届全国人大一次会议的召开，1954年《宪法》的颁布，民族自治地方被划分为“自治区、自治州和自治县”三级。自治区是相当于省级的民族自治地方。原相当于行署和专区一级的“民族自治区”一般改称自治州，成为介于省级与县级之间的民族自治地方。相当于县一级的“民族自治区”，依其行政地位一般改称自治县。同时，全国少数民族聚居区还依此新建了一些民族自治地方。

在国民经济恢复和初步发展的基础上，新中国进行大规模的有计划的经济建设。与之相适应，中央人民政府决定改变大行政区机构与任务，加强省、市级人民政府的领导责任，调整了省、大行政区建制。民族自治地方除在建政设治中调整本地行政区划外，还开展了一项重要工作，即撤并省制。撤并省制是跨省级行政区域的行政区划调整，主要集中在西南、东北和西北地区，突出表现为西康省建制的撤销和内蒙古历史上统一的行政区域本来面貌的恢复。

西康是从西南进入西藏地方的重要通道，“治藏必先安康”。为加强西康与四川，同时加强西藏与内地经济、文化的联系，促进各民族间的交融，以及各方面建设和发展的相互支持与协助，1955年7月30日，一届全国人大二次会议通过决议，决定撤销西康省，将西康省所属行政区域划归四川省⑦参见《人民日报》1955年7月31日。。10月1日，西康省人民委员会及所属各机构停止行使职权并撤销，各自治州、市、县人民委员会和各专署受四川省人民委员会领导。原西康省藏族自治州改称四川省甘孜藏族自治州。

恢复少数民族聚居区的历史地域面貌，实现统一的民族区域自治，在新中国成立初期重点是“恢复内蒙古历史上的本来面貌”①王树盛：《乌兰夫传略》，中国档案出版社，2007年，第132页；张荣久：《周恩来关心内蒙古区域形成及首府搬迁》，《团结报》2004年2月28日。，并主要是解决绥远、热河和察哈尔三省分治问题，也涉及宁夏撤销省制和甘肃省行政区划的调整。其中，撤销察哈尔、绥远和热河三省建制，合并甘肃省巴音浩特蒙古族自治州和额济纳蒙古族自治旗，改设巴彦淖尔盟，并划归内蒙古自治区，对于内蒙古自治区恢复历史上统一的行政区域，具有基础性意义。由此，在尊重历史和照顾现实的基础上②参见王树盛：《乌兰夫传略》，第133页。，内蒙古自治区实现了统一的民族区域自治，成为以蒙古族为主体自治民族，以内蒙古历史上的行政区域为自治区域，包括鄂伦春、鄂温克和达斡尔等少数民族自治旗在内的民族自治地方。

民族自治地方“自治区、自治州和自治县”三位一体形成的一个关键是取消乡（村）级民族自治地方行政建制。从此，民族乡正式成为我国一级地方行政建制，成为少数民族聚居区的一种基层政权形式，而不再实行民族区域自治。在实行民族区域自治过程中，相当于乡的少数民族聚居区由于地域小、人口少和受许多条件的限制，事实上不可能完全行使宪法规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关，不宜实行民族区域自治，取而代之的是建立民族乡。为建立民族乡，1955年12月29日，国务院发布《关于建立民族乡若干问题的指示》，规定建立民族乡和改建相当于乡的“民族自治区”为民族乡，必须同当地民族的代表充分协商。民族乡的人民代表大会各民族都应该有适当的代表名额，民族乡的人民委员会应当以少数民族人员为主要成分组成。③参见《新华月报》1956年第3期。如在内蒙古自治区，根据这些政策，人民委员会在1956年6月30日作出指示，防止单纯从人口比例、划乡标准上考虑建立民族乡，而忽视各少数民族的意愿和要求。对于过去各地建立的“自治嘎查”，在做好宣传教育和与代表性人物充分协商的基础上改建为民族乡；撤销城镇街道的“自治街”或民族街。④《中国第一个民族自治区诞生档案史料选编》，第207—208页。就全国来说，民族乡虽然不属于民族自治地方，但又不同于一般乡，其政权机关在行使职权时，注意当地民族的特点，使用当地民族通用的语言文字，因此比一般乡享有更多的自主权。不仅如此，为适应一些城镇中少数民族聚居区的需要，1956年10月6日，国务院发布《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》，规定过去在城市内建立的相当于乡的“民族自治区”，可以改为民族区。过去在镇内建立的相当于乡的“民族自治区”，凡适合将所在镇改为民族镇的，可以将所在镇改为民族镇。⑤参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第162—163页。民族乡自1956年开始实施，之后民族区、民族镇也开始建立或改建。城镇内的民族区、民族镇与农牧区的民族乡具有同等的行政地位，虽然都不具有自治权，但同样享有民族平等政策，是党在民族工作中对保障不实行民族区域自治的少数民族平等权利的一种创制，其将城市的和民族的特点相结合，丰富了我国民族区域自治制度的内涵与实现形式。

然而，民族自治地方在确立“自治区、自治州和自治县”三位一体格局中，相当于区的“民族自治区”的改制情况则比较复杂，在1954年《宪法》颁布实施后给予了区别对待。1955年12月29日，国务院发布《关于更改相当于区的民族自治区的指示》，将相当于区的“民族自治区”分门别类，稳妥地开展了其行政建制的变更。（1）建立在还没有实行区域自治的同一民族的较大聚居区之内的，如果这一聚居区在1956年选举第二届乡、县人民代表大会代表以前，有条件建立自治州或自治县的，暂时保留，待建立自治州或自治县时再更改。否则，先结束这个相当于区的“民族自治区”的自治机关，设立区公所。（2）分别建立在几个县内而地区相邻近的两个或几个同一民族的，如果在1956年选举第二届乡、县人民代表大会代表以前，有条件合并建立自治县的，暂时保留，待合并建立自治县时再更改。否则，先结束各该相当于区的“民族自治区”的自治机关，设立区公所。（3）与同一民族的自治州、自治县相邻近的，一般并入同一民族的自治地方。但是，如果因自然条件的限制，并入有困难时，在结束这一相当于区的“民族自治区”的自治机关后，设立区公所。（4）在一个县内建立的两个或几个相邻近的同一民族的，一般合并建立自治县，或者以这两个或几个相当于区的“民族自治区”为基础，适当划进一部分邻近地区建立自治县，或者将全县改建为自治县。（5）在一个县内建立的两个或几个相邻近的不同民族的，依照民族关系等情况合并建立自治县，或者以这两个或几个相当于区的“民族自治区”为基础，划进一部分附近地区建立自治县，或者将全县改建为自治县，或者在结束各该相当于区的“民族自治区”的自治机关后，分别设立区公所。（6）不邻近任何少数民族的聚居区或自治地方的，结束自治机关，设立区公所。但个别民族关系显著或地区特别大的，可以将这个相当于区的“民族自治区”改建为自治县，或者以这个相当于区的“民族自治区”为基础，适当划进一部分邻近地区建立自治县，或者将这个相当于区的“民族自治区”所在的县改为自治县。（7）在城市内建立的“民族自治区”，在设区的市，将自治机关结束后，成立区人民委员会；在不设区的市，将自治机关结束后，设立街道办事处。①参见《人民日报》1956年1月5日。总体而言，相当于区的“民族自治区”通过改建、扩建或合建而为自治州或自治县，或将自治机关改为区公所、区人民委员会或街道办事处。

民族自治地方的自治机关行使的自治权利，包括政治、经济、文化、生活等方面的权利。1954年《宪法》确立了民族自治地方自治机关的宪法地位，规定了自治区、自治州和自治县的自治机关组成原则和职权等②参见《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949—1990）》，第71页。。自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定，在多民族杂居的自治区、自治州、自治县的自治机关中，各有关民族都应当有适当名额的代表。自治机关除行使宪法规定的地方国家机关职权外，依照宪法和法律规定的权限行使自治权，管理本地方的财政；依照国家的军事制度组织本地方的公安部队；可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并报请全国人民代表大会常务委员会批准；在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。

新中国成立初期，民族自治地方从“民族自治区”发展为“自治区、自治州和自治县”，确立了各级各类民族自治地方在国家政治体制中的行政地位与体制基础。民族自治地方的行政层级规定了自治机关的行政地位，也表明了该民族自治地方与上一级行政机关乃至与中央人民政府之间的行政领导关系。从民族自治地方的民族组成、民族关系和自治机关的行政地位看，民族自治地方具有如下三种基本类型：一是“单一型”，以一个少数民族聚居区为基础而建立的民族自治地方，自治民族的主体单一；二是“包含型”，以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的民族自治地方，其中自治地方内的各个人口很少的其他少数民族聚居区均应实行区域自治，即包含其他少数民族的较小的自治地方，如内蒙古自治区；三是“联合型”，以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的民族自治地方。这种自治地方内各少数民族聚居区是否需要单独建立民族自治地方，视具体情况及有关民族的志愿而决定，而且这种类型的民族自治地方可以在民族杂居地区建立。不仅如此，一些居住较广的少数民族，除了在一个大的聚居区，还可以在多个行政区域的聚居区建立相应的民族自治地方。有些与汉族聚居区相连接或相交错的少数民族聚居区，在建立民族自治地方时包含了一部分汉族居民区和城镇，如西康省藏族自治区成立时，从经济发展考虑，把一个仅有少数彝族居住的汉族县——泸定县划入。③参见刘格平：《两年来的民族工作》，《人民日报》1952年1月20日。泸定县于1950年3月22日解放并建政。个别民族自治地方所包含的汉族居民甚至占自治地方人口的多数。

三、民族民主联合政府向民族区域自治的过渡

为保障民族平等，民族杂居区与民族聚居区在新中国成立初期采取了不同的地方政权形式。前者在一定时期内建立的是民族民主联合政府，后者则是在条件具备的情况下直接建立自治机关。由于民族杂居与聚居处于交错状态，一个大的民族杂居区内存在若干小的民族聚居区，而一个大的民族聚居区又存在若干小的民族杂居区。在民族杂居区中，既有汉族与少数民族相杂居的，又有少数民族之间相杂居的；汉族与少数民族的杂居区中，既有少数民族占多数的，又有少数民族占少数的。这些构成民族杂居区建立民族民主联合政府的社会基础。

民族民主联合政府为一级地方政权。建立地方民族民主联合政府，旨在保障少数民族在地方政权中的平等权利。在民族杂居区的政府组成问题上，1950年4月3日，中共中央根据西南的情况，主要从杂居区汉族与少数民族的人口比例关系，提出了专区和县的各级政府组成的基本原则：（1）“人口比例制”。若当地少数民族占多数时，原则上应按各民族人口比例，分配当地政府委员会及人民代表会议的名额，大量吸收少数民族干部参加政府工作。（2）“民族代表制”。若当地少数民族占少数时，各少数民族在当地政府机关中均应有相当名额的代表。①参见《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年，第170—171页。这样组成的民族民主联合政府，有利于取得少数民族信任和培养少数民族干部。与之相适应，在适宜实行民族区域自治的地方，民族民主联合政府成为向民族区域自治过渡的形式。1950年7月21日，时任西南局第一书记的邓小平在欢迎赴西南地区的中央民族访问团大会上发表的讲话中，提到成立民族民主联合政府的几种情形：一是有些地方在实行民族区域自治前，可以先成立地方民族民主联合政府，比如大小凉山是彝族聚居区，这样的地区应该实行民族区域自治，但条件不成熟时，暂时只适宜于成立地方民族民主联合政府；二是云南、贵州适合于成立地方民族民主联合政府；三是在民族民主联合政府之下，可以实行小区域自治，比如一个民族聚居乡②参见《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第166页。。这就是说，在少数民族聚居区，成立民族民主联合政府是实行民族区域自治的过渡；是否先建立地方民族民主联合政府，然后建立“民族自治区”，要根据当地具体情况决定。在民族杂居区，适宜成立民族民主联合政府，而且不妨碍民族杂居区中的民族聚居区实行民族区域自治。

至于成立民族民主联合政府的程序，1951年2月24日，西南民委提出如下三个步骤的实施意见：首先，由当地人民政府并邀请区内各族代表性人物组织筹备委员会，协商各族各界人民代表会议代表名额及产生办法，协商各族人民联合的政府委员会委员名单等；其次，召开各族各界人民代表会议，协商各族人民联合的政府的组织及工作任务等；再次，成立各族人民联合的政府③参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第78—79页。。这一实施意见反映了当时成立民族民主联合政府的普遍性情况，平等协商是成立民族民主联合政府的重要政治基础与原则。其中，民族民主联合政府的人民代表会议的各民族代表名额，以各民族的人口比例为基础，经过协商，作了适当的规定和分配。对于人口数量特别少的民族，予以适当照顾。人民代表会议的各民族代表，依据当地民族关系的具体情况，由各民族人民分别选派和由各民族人民共同选派。人民代表会议的协商委员会或常务委员会的委员名额和人选，经充分协商，注意照顾人口较少的民族。其协商委员会或常务委员会的主席，依当地民族情况增设副职。建立民族民主联合政府，人民政府的称谓不需要改变。人民政府委员会的委员的名额和人选经充分协商，注意照顾人口较少的民族。人民政府除设主席外，依当地民族情况增设副职。

新中国成立后的两年内，全国总计建立各级民族民主联合政府165个④参见《人民日报》1952年1月20日。。一些地方民族民主联合政府管辖境内，一般包括一个或几个“民族自治区”；一些大的“民族自治区”内，也包含地方民族民主联合政府，如在内蒙古自治区中汉族特别多的地区，建立了民族民主联合政府。在总结成立民族民主联合政府的经验基础上，1952年2月22日，政务院第125次政务会议通过《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》，规定了建立民族民主联合政府的五种地区：（1）境内汉族人口占绝对多数，但少数民族人口达到总人口数量10％以上的地区；（2）少数民族人口不到境内总人口数量10％，但民族关系显著，对行政发生多方面影响的地区；（3）两个以上少数民族杂居，但未实行联合自治的地区；（4）“民族自治区”内汉族居民特别多的地区；（5）其他因特殊情况，经大行政区人民政府或中央人民政府政务院认可，有必要建立民族民主联合政府的地区。至1952年6月，全国建立的地方民族民主联合政府达到200多个①《人民日报》1952年9月21日。。1952年12月7日，中共中央要求地方民族民主联合政府的建立应在1955年内完成②参见《新疆工作文献选编（1949—2010）》，第95页。。

地方民族民主联合政府的建立，为其中适合实行民族区域自治的地方提供了干部基础和政权基础，地方民族民主联合政府成为向民族区域自治过渡的一种形式。1954年《宪法》颁布后，少数民族参加地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会的权利得到进一步保障。这些促使过去建立的地方民族民主联合政府，在适合民族区域自治的地方向自治机关过渡。

其中，新疆由省制向民族自治地方制的过渡具有典型性和代表性。新疆和平解放后继续实行省制，改组成立了新疆省人民政府委员会。这是新疆各民族的联合政府，汉族在这个政府中只占少数。③参见《新疆工作文献选编（1949—2010）》，第63页。1951年3月8日，中央强调指出，新疆是多民族地区，因此省人民政府只能是民族民主联合政府。10月20日，中央针对新疆在开展减租反霸运动中发展群众问题上指出：“新疆省人民政府已经是各民族联合的民主政权，但根据新疆地区辽阔而又存在十几个民族的具体情况，还必须在各地认真推行民族区域自治。”④《新疆工作文献选编（1949—2010）》，第72页。1952年9月10日，新疆省一届二次各族各界人民代表会议通过成立了新疆省民族区域自治筹备委员会。为此，新疆制定了民族区域自治实施计划草案。⑤参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第309、312—319页。1953年4月13日，中央就此计划批示：“为使准备工作做到切实具体，可在土改基本结束后，先从维族以外的其他少数民族聚居区着手推行，先建好各少数民族的区域自治，取得经验，在此基础上再筹建全省范围的区域自治。”⑥《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第310页。新疆由民族民主联合政府向民族区域自治过渡，坚持慎重稳进的方针，在积极准备的基础上，由小而大，由下而上，逐步推行⑦参见《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，第350页。。1955年9月13日，全国人民代表大会常务委员会第21次会议批准成立新疆维吾尔自治区，撤销新疆省建制，并以原新疆省的行政区域为新疆维吾尔自治区的行政区域⑧参见《新疆日报》1955年9月22日。。1955年10月1日，新疆维吾尔自治区通过召开新疆省第一届人民代表大会第二次会议宣告成立，实现了从民族民主联合政府的省制向民族区域自治的民族自治地方制的过渡。

新疆维吾尔自治区成立后，全国逐步开始了改变地方民族民主联合政府的行政建制工作。1955年12月21日，国务院全体会议第21次会议通过《关于改变地方民族民主联合政府的指示》，将过去建立的民族民主联合政府依照行政地位分为两类情况，并改变其行政建制。其一，建立民族民主联合政府的县和乡，适合建立自治县和民族乡的，改建为自治县和民族乡；不适合建立自治县和民族乡的，依照地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法的规定，改为一般的县和乡。其二，建立民族民主联合政府的专区和区，适合建立自治州和自治县的，改建为自治州和自治县；不适合建立自治州和自治县的，将专区和区的民族民主联合政府改为专员公署和区公所，作为省和县人民委员会的派出机关。⑨《人民日报》1956年1月5日。

民族民主联合政府向民族区域自治的过渡，保障了少数民族在地方政权中的平等权利，以及民族杂居区中的少数民族聚居区享有的自治权利。它与同时期在“民族自治区”基础上建立的民族自治地方，共同构成新中国成立初期民族区域自治的自治范围与区域分布。

综观新中国成立初期的民族自治地方，初步形成延续至今的“自治区、自治州和自治县”三位一体，并辅之以民族乡、民族镇和民族区的民族自治地方制。它们既不是单纯的“民族自治”，也不是单纯的“区域自治”或“地方自治”，而是以维护国家集中统一和实现民族平等为根本，民族自治与区域自治、政治因素与经济因素的有机结合。新中国成立初期，在推行民族区域自治的历史进程中，统筹民族聚居、杂居和散居等民族分布的实际，从政策、法制和民族工作实践上，确立并实现了民族自治地方制。这是中国共产党将马克思主义民族理论与中国革命、建设和民族地区的具体实际相结合，在新中国国家结构形式和地方政权建设上的创造性理论与实践，并奠定了当代中国民族区域自治的基本格局。以此为基础，新中国实行民族区域自治的少数民族地区逐步扩大，迄今凡是条件具备的少数民族聚居区基本上建立了各自适宜的民族自治地方，促进并保障了中国各民族的团结奋斗和繁荣发展。