康纪田

(湖南娄底行政学院,湖南 娄底 417000)

多年来，矿区分割零散、范围重叠、井架林立、越界纠纷频繁等方面的问题严重，导致全国性的矿产资源整合运动并无明显效果。其中，矿区功能定位以及范围划分混乱，是矿业市场秩序混乱的制度性原因。因为制度上没有明确的矿区体系，矿区设立时便将这种不确定性贯穿其中，以至于制约矿业开发的全过程。

1 从现行制度中盘点矿区格局

学术界将矿区系统归总为单一性的矿区，认为矿区是指由行政机关依法划定的、在一定范围内包含矿产资源的、由矿山企业通过井巷工程实施开采行为的空间区域；主要由特定矿产、矿区边界范围及开采范围、生产直接关联的工业广场和建筑设施、开采期限等多个要素组成[1]。看似全面，实际上矿区就成了一个无所不包的大筐。当学术研究中的笼统结论，最终导致矿业制度构建的混乱。在矿业立法时，立法者心目中并没有层次性的矿区概念，致使矿业制度中关于范围、矿区、矿区范围、开采范围以及划定矿区范围等概念往往不加区别地交替使用，并经常被不同程度地偷換。这已严重影响到矿业法律的合理设置，需要甄别和统一。

1.1 制度中的“矿区”与“范围”相统一

1994年国务院发布的《矿产资源法实施细则》第6条明确了下列用语的含义：采矿权是指在采矿许可证规定的“范围内”开采矿产资源的权利；国家的规划“矿区”，是指国家根据建设规划和矿产资源规划划定的矿产资源分布区域。该条规定较早地分别使用了“范围”和“矿区”两个基本概念，其中“矿区”的使用与1986年制定的《矿产资源法》中关于“矿区”的含义基本相同。

可以看出，这里的“范围”和“矿区”是相统一的。一方面是关于“范围”。采矿许可证规定的“范围内”：是指特定矿产归属物权的区域内，是主体在一定期限内有权支配矿产的权利范围，不是从事矿业“活动”的范围。采矿许可证是经批准从事开采特定对象的市场准入证，“范围内”就是经批准开采的唯一“对象”*经批准开采的“对象”，不是经批准的“对象”。因为行政批准的是从事“开采”的行为活动，不是矿产物的归属权。这是我们目前的矿业制度中长期分不清的顽症，也是阻碍现代矿业制度构建和发展的顽症，后文所要提到的就是顽症所致。。这个对象，就是具有法律效力的、可排他性支配的资源性“已设矿区”。另一方面是关于“矿区”。主要指资源性矿区，《矿产资源法实施细则》第6条明确规定：规划“矿区”就是指矿产资源分布区域。这已经明确了该矿区就是资源性矿区，因为还处于规划阶段，所以该种矿区属于“待设矿区”。将这两个方面结合，使制度中的“范围”与“矿区”有了内在联系而相互统一；范围就是同一矿区的边界，这说明采矿许可证规定的“范围内”就是指“矿区”的边界以内。

1.2 制度中的“矿区范围”和“开采范围”相矛盾

仅有“矿区”的边界以内的“范围”，显得过于单调。矿业制度便将“矿区”与“范围”扩展为“矿区范围”和“开采范围”。这种扩展显得周全一些，但是相互之间也显得逻辑混乱。

《矿产资源法实施细则》第11条规定：开办矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当有确定的“矿区范围”和“开采范围”。从法律规定与采矿登记来看，矿区范围和开采范围显然是两个不同的内容。学术界认为两者截然分开有充足理由：矿产资源属于国家所有，国家相应行政机关通过管理矿产资源而便于划定开采范围，因而将开采范围列为行政许可对象；矿区范围完全不同，矿区范围需要土地使用权，由于土地不但分为国家所有和集体所有两种形式，而且存在农地转用途的障碍，占用集体所有土地要先办理征用手续。所以，矿业立法“将其区分为矿区范围和开采范围具有十分重要的实际意义”[2]。根据其理由可以得出结论：法律要求确定的“开采范围”，与采矿许可证规定的“范围”含义相同，都属于资源性矿区；而“矿区范围”因为需要办理土地征用手续，属于生产性矿区或生活性矿区。矿业制度的系列规定应证了这种结论，《矿产资源法实施细则》第30条规定：采矿权人享有按照采矿许可证规定的“开采范围”从事开采活动的权利、享有在“矿区范围”内建设采矿所需的生产和生活设施的权利。该条规定第一项权利，就是指有权在采矿许可证规定的“范围内”开采；该条规定第二项权利，就是指有权设立生产性矿区和生活性矿区。

根椐分析得知，“开采范围”与采矿许可证规定的“范围”，两者含义重合；而“范围” 又与“矿区”是相统一的。但是，“矿区范围”又不是“矿区”与“范围”的合并，独立存在的“矿区范围”统领着生产性矿区和生活性矿区。这样，矿区、范围、开采范围、矿区范围四个概念同时存在于一个法律之中，可相互之间既没有层次，也不是并列关系，既存在重合现象，又明显的涵盖不足。在制度安排中出现这种混乱现象，凸显立法的理论准备不充分。

1.3 制度中的“划定矿区范围”彰显公权力越位

关于“开采范围”，应属于采矿技术中的用语，作为法律用语很不适合。除了《矿产资源法实施细则》以外，只是在1986年颁布的《矿产资源法》第13条规定中出现过，在1996年修改《矿产资源法》时取消了“开采范围”的规定。*在《矿产资源法》修改前后，都找不到取消“开采范围”的理由，但在2011年修改的《煤炭法》第18条、第31条中仍保留“有计划开采的矿区范围、开采范围”等规定。而且，自《矿产资源法》修改及其以后，除了少数地方仍使用“矿区”以外，多数情况下使用的是“矿区范围”，基本上以“矿区范围”代替矿区的全部概念。1998年颁布《矿产资源开采登记管理办法》第32条规定对“矿区范围”专门做了解释：“本办法所称矿区范围，是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域”。这里的“矿区范围”，包括了资源性矿区与生产性矿区，其中“井巷工程设施分布范围”就属于生产性矿区。《矿产资源法》修改废除“开采范围”的同时，也刪除了生活性矿区。然而，“矿区范围”则发生了根本性变化，吸收了原来的“开采范围”。这样，就更加显得逻辑混乱了。

特别是，《矿产资源法》修改时又将“矿区范围”递进到“划定矿区范围”。2011年《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第1条明确：“划定矿区范围是指登记管理机关对划定矿区范围申请人提出的可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，依法审查批准的行政行为”。从矿区范围到划定矿区范围的区别，就在于后者的“划定”，是经过相应职权机关批准了的，可将后者视为行政许可行为。问题是，资源性矿区与生产性矿区都要经过行政许可，*这就是上述所说的顽症，资源物权要经行政许可才能设立，这在法理上无法说得通。但就是这样的落后制度一直奉行，至今还沒有看到变革的希望。这在制度设置上，明显地又是一种较大的倒退。财产性物权要经行政许可，是公权力越权的重要表现。这在实践中带来诸多后果，尤其是矿界纠纷和越界开采的处置等，都要经过行政机关。《矿产资源法》第49条规定：“矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理”。根据规定，矿山企业之间就矿区范围之间产生的争议，依法应当由相关行政机关的处理或裁决前置[3]。然而，争议的对象是民事物权，却要由行政裁决前置，真不可思议。

2 从功能方面界定矿区体系

矿区，是以矿产为主的，与土地、水、生物等要素所组成的一个有机联系的物质资源区域；是利用机械设备、技术与方法、电力、交通运输、市场需求等诸要素对矿产资源进行开发的劳动场所；是在资源开发利用过程中，与经济的、社会的、环境的、人口的诸要素和诸方面相互依存的社会系统；是矿山与人力资源、社会组织与活动、政府管理等进行交往的企业所在地。与生态性的林区、生活性的住宅小区以及商业性的工业园区比，具有鲜明的特性：开放性，矿区与物质市场、生态环境、公民社会以及世贸组织之间,进行着物质、能量和信息的交换，相互联系和相互作用而总是处于开放状态；动态性，矿区的资源是静态的，对矿区的开发和开发所需要的环境、条件、设施和场所等，随着时间的向前推移而每天都在不停地变化；复杂性，多功能的矿区是一个复杂的体系，由多种形式、多种层次的矿区子系统组成，子系统之间交互作用而有着千丝万缕的联系。矿区系统的空间结构、资源开发与利用、组成要素、产业布局、发展方向等，因功能不同而呈现出复杂的结构状态[4]。

2.1 没有物理边界的社会性矿区

矿山企业所在地的矿区，是以对矿产物的开采、加工为产业发展的工业区域；不仅仅是一个企业实体，而是一个人与人之间相互依存的社会性关系整体，是结构复杂的、多样性的矿业社区。矿区的发展结构，包括资源生态结构、经济产业结构、人口结构、社会文化结构和空间形态结构等多个方面：矿山企业属于矿区的一部分，而不是矿区属于矿山企业；矿区包括矿山企业、相关他人以及社会组织等组成区域性社会，尤其是资源型的矿业城市更典型；与政治性管制区、公益性服务区、生活性的住宅区以及商业性的工业园区等组成一定范围的社会生活共同体；其表现形态或者是一个村庄、一个集镇，或者是一座城市的街区，乃至整座城市。

这种矿区的主要特点是开放性。矿山企业是生活在社会中的一定区域，社会因矿业开发而进步和繁荣，矿山企业因社会提供的条件与支持而存在和发展。这种相互依存性的关系，导致矿区与社会相关联人的生活之间没有边界。矿山企业对于社会来说，矿区资源开发对生态环境和社会文化的影响是动态发展的,其范围和对象具有较多的不确定性；社会对于矿山企业来说，社会为矿区提供生活服务、公共秩序和安全条件等，仅以社会效益为标准，而不存在明显的范围或边界。

矿区的开放性体现了矿区的社会性特点。矿区里的企业融入社区之中的社会关系，就像海里的一滴海水的相互依存关系。其社会性决定了矿区的矿山企业同时应该是社区的“居民”，即“矿山企业公民”身份。矿山企业公民，在社区中承担重要的社区管理和社区建设责任，对社区各项公共事务和公益事业进行规划、组织、控制和协调。矿山企业，既是矿区里的经济人，以利润最大化为目标，又是矿区与社会相联系的“社会人”，以社区乃至社会整体福利为目标。社会人身份以社会整体发展为目标，是矿山企业应当承担的“社会责任”。承担社会发展的社会责任，是社会性矿区的主要功能。矿山企业，除了为股东谋利益以外还要为社区利益做贡献，就源自矿业社区的社会功能。发挥社会功能的矿区，应称为“社会性矿区”。

矿区的社会功能，是以“利益相关者理论”为依据的。就是在这个社会中，自己获得利益的同时要让社会相关联他人也有同等的获利机会和权利。其社会功能及其理论，在法律上表现为一种现代相邻关系。矿业相邻关系，是指矿山企业与相邻对方之间因矿业行为而发生的双向性权利义务关系，其中相邻对方，是指以矿山企业为“圆心”的凡与矿业行为有直接关联的周围所有个人、家庭与组织等。矿山企业的开发行为权利向相邻对方进行必要的延伸，而相邻对方为矿山企业提供最低限度的必要便利。如果矿山企业缺乏这种“最低性”和“必要性”的便利，则无法行使自己的权利[5]。 现代矿业相邻关系，就是矿区与社区之间的社会关系，属于物权法范畴。

2.2 有物理边界的经济性矿区

社会性矿区不应有边界，越开放越能发挥其社会功能，企业融入社会是更好的。但是，更多种类的矿区必须有明确的物理边界，并以是否在边界范围内活动判断其行为的合法性。而且，合理、明确的边界范围，是有效率行使权利和权利排他性支配的内在要求。这种矿区，不与社会直接相联系，而是与市场直接相关，是市场里的基本元素；封闭的范围和清晰的边界，既能使矿区不同于市场，又能使市场里的该矿区不同于市场里的其他元素；如果没有边界，就会产权不清而无法进入市场，各自边界的存在，是市场主体利用不同条件进行竞争的前提。必须具有明确边界的、以经济利益和收入为目的的矿区，当属于“经济性矿区”，与社会性矿区并列存在。经济性矿区，以开采性矿区为例按其功能进行分类：

2.2.1 资源性矿区

矿区，是由矿产、土地、水、生物等诸要素所形成的一个生态性有机整体；以特定的矿产为中心内容，按照国家开发规划要求而分设出来的立体性区域。这种矿区，是为矿产的明确界定而设立的，没有特定矿产归属权的明确也就无所谓矿区；具有多功能属性，生态功能是矿产与地、水等要素之间的整体联系；经济功能是矿产本身的财产权属性，矿产是具有所有权及其价值的载体。设立矿区的目的，是为了确定三维空间范围内的矿产归属物权及其排他性支配。国有矿产资源，是一个整体而笼统的不可控制物，但可以分割而不改变其质。从整体性国有矿产资源中分割出特定块段的矿产资源资产，简称为“矿产”。特定出来的矿产及其包裹矿产的块段性区域，与整体性国有矿产资源之间产权界定清晰。

以矿产物权为主体的区域就是资源性“矿区”：没有特定矿产的国有矿产资源所在区域，现在还没有设立开采性矿区但以后总会设立的这种矿区，属“待设矿区”*多数学者将这种情况称为“空白区”。笔者认为不妥，空白区沒有与其对此而存在的区域，而且也不是“空白”的。归入“待设矿区”，说明这些地方以后总要设立矿区的，而且“待设矿区”与“已设矿区”相对而存在。；已特定出矿产但还未经批准登记的区域，属“拟设矿区”；业经登记并由特定主体排他性支配的区域，属“已设矿区”。已设矿区的特性突出：财产的物权属性，是矿区存在的根本原因，也是区别于其他矿区的标志；矿区内的财产是一种“静态”的归属物权，已明确由特定主体排他性支配，非依法定程序不得改变；静态归属物权处于边界确定的区域内，就相当于仓库储藏，主体在区域内有权利也有自由，而且其他任何人不得入内行使权利，财产区域与权利区域是同一的；独立性显著，已设矿区与国有矿产资源区域并列存在，与土地物权同样并列存在，是否具有土地物权并不影响已设矿区的独立性；独立性决定了物权归属的无害性，矿区物权确定属于谁支配的法律判断，不会给周围他人造成妨碍，也无须他人提供权利支持。

2.2.2 生产性矿区

资源性矿区的特点是相对静态归属物权而言的，如果对矿产进行动态性开采来说，则不再是特点了。资源性矿区设立的目的是为了能够进行动态性开发，即将矿产开采成矿产品。在一定区域内将特定矿产开采为矿产品的行为活动场所，应当属于“生产性矿区”。劳动，特别是矿业劳动，必须以一定区域的土地作为场所。

如果说资源性矿区主要是矿产，那么生产性矿区主要是土地。矿产是劳动对象，而土地是劳动场所，土地历来不是劳动对象。这就使生产性矿区具有个性特征：其矿区设立，主要依赖于土地资源的获取和权利的确定，获取土地权是为了开发矿产但不能依赖于矿产，学者认为设立矿区应强制或优先获得土地权的观点[6]，在于忽视了矿产权与土地权的并列地位；生产性矿区与资源性矿区并不重合，在露天开采矿区，排土占地是矿产占地的两倍还多，则生产性矿区大于资源性矿区，在地下开采，因巷道所到之处并不全部占用地面，则生产性矿区小于资源性矿区；生产性矿区必须有明确的范围，但边界范围不是固定的，总是随着开采进度的需要而不断地改变，既有退出部分更有扩张的时候，适时变化有利于土地集约节约利用；因开采的需要，可将开发行为适当延伸至矿区以外，而且合理的权利延伸是必然的和多样的*所以，越界开采纠纷，在于先将边界和矿区种类划定，再根椐越界的目的定性。因此，不是不可以越界，也不是越界就违法。;矿区开采对外具有影响性甚至破坏性，对生态环境影响更大。

2.2.3 生活性矿区

矿山，尤其是大型矿山，必须为开采而建设生活服务区，包括住宅、医院、救护等。生活性矿区是城镇居住区的一种组成形式，由若干住宅组成。具有比较完整、相对独立、并能满足矿工及其家属日常生活需要的生活服务设施和机构，城市道路不穿越区内的生活居住地段。其规模主要根据矿山规模、公共建筑成套配置的经济合理性、方便与安全、城市道路以及自然地形条件等因素综合考虑。生活性矿区具有稳定、安全等特点。

3 从整体视角重构矿区制度

矿区，是矿业开发的载体，也是矿业制度设置的其本工具。从理论上将矿区视为一个体系，然后按不同的功能进行分类。将矿区分为没有物理范围的社会性矿区和有物理范围的经济性矿区。矿业立法，应围绕这两类矿区分别做出明确的规定，并且主要围绕这两类矿区的行为活动进行规范。在矿业制度的结构方面，要扭转过去那种只重视经济性矿区立法的趋势，让制度有利于社会整体进步方向的发展，这就应当更加注重社会性矿区的社会功能。

社会性矿区承担的社会功能，通过矿区开发活动履行社会责任去发挥作用。矿山企业与矿业社区形成伙伴关系，并在社会管理创新过程中建设社区。矿山企业的战略决策以及矿业立法的制度安排，都应关注矿区的社会功能和社会作用。特别是在矿业生态环境保护、资源可持续发展、矿业工作场所的健康与安全、社区相邻关系等方面，要优先保障社会有效率，而不能让社会承担成本。过去，挖走地下矿产的企业暴富了，可社区居民变得贫穷了，甚至不能在当地生存下去了，皆因只顾矿区的经济功能而忽视社会性矿区的作用。这就要求矿业立法时，以规范社会性矿区为重要内容，将矿业法制定成一部矿区社会管理法而不只是一部财产法。

经济性矿区承担经济功能，按具体功能分为资源性矿区、生产性矿区和生活性矿区三种主要类型。必须明确，三类矿区作为静态财产权，均属于民事物权，应按物权规则在市场平等交易进行，不必要经过严格的行政许可。现行制度“划定”资源性矿区范围，属于行政审批越位，为矿业开发制造了很多麻烦*学者否定矿产权的民事平等性，将其往行政公权力靠拢，认为矿区范围必须经过行政许才可以设立的。将没有直接关联的民事与行政两种法律关系融合为一个整体，并以公权力许可表示出来，这有些令人难以理解但又很少有人质疑。。《物权法》规定矿产资源属于国家所有权，那么特定区域矿产权的设立属于物权设立，而且，资源性矿区设立一般通过招标、挂牌和拍卖等竟价方式获得，出价最高者则成交。因而，物权性矿区的设立与变更等不应与公权力管制交叉。学者认为，“由于矿产资源的这一特性，矿业权是通过行政特许设立的，其转让须经过行政程序”[7]。这样将国有物权与国家公权力混为一谈的观点，是公权力错位的理论原因。

矿区，无论是哪种功能的，都应该实行严格管制，阻止矿业开发给社会带来成本，这是世界通行作法。但是，管制的对象不是矿区财产权，而是矿区的开发行为活动。通过严格的矿业市场准入管制、进入后的监督以及事后处置等行政行为管制矿区。过去制度设置的失误，在于公权力应当管制矿区行为却错位成管制矿区物权。比如，行政“划定”矿区范围，与批准设立和进入矿区范围是不同的，两者是物权设立与行为活动准许的关系。矿区登记也存在类似的情况，经济性矿区，尤其是特定矿产的资源性已设矿区属于不动产物权，应着重于统一的民事物权登记，而不应该将其归入行政许可的登记。矿区物权登记从行政登记中分离出来，是矿区制度改革的切入口。

4 结语

矿区，不应该被忽视。越界开采是纠纷还是犯罪，“界”不能确定则很难定性。开发实践中，纠纷、违法以及犯罪的诸多问题存在，很大部分原因与矿区界定不合理有直接关系。矿业立法时，应从整体上按矿区功能分层次构建矿区制度。关键是，应将矿区资源与矿区开发分开，才便于市场与政府职能的分工。公权力管制开发行为，由市场配置矿区资源。要下决心改变公权力配置矿区资源的格局，否则，权力与资本结合，矿区成了资源垄断的载体。自然资源领域与其他行业不同，一旦资源垄断形成，定将会绑架公权力。

[1] 鲍志芳.矿业权管理中的若干问题及技术对策[J].合肥工业大学学报，2011(6)：41-45.

[2] 岳美琴，连称意.关于“矿区范围”的话题[N].中国煤炭报，2000-07-04.

[3] 高伟.处理矿区范围争议须行政裁决前置[N].地质勘查导报，2009-10-17.

[4] 孙玉峰.我国矿区系统复杂性探析[J].矿业研究与开发，2006(2)：18-20.

[5] 康纪田.立体性矿业相邻关系初探[J].中国地质大学学报，2011(2)：50-56.

[6] 李锴.矿业用地使用权取得方式的改革[J].湖南社会科学，2011(3)：93-96.

[7] 张冲.矿业权法律属性辨析[J].河北学刊，2010(5)：53-57.