弓丽娜

纵观世界各国，在其城市化进程中无不伴随着农民失地问题，不论是英国的“圈地运动”，法国农民在附近城镇和乡村间的小距离流动，抑或是美国自由迁移式的失地农民转移，城市化的不断深入和发展都与失地农民有着密切的联系。而就我国而言，对土地的开发利用也在不断地深化，特别是随着21世纪的到来，我国的“圈地热”在时间和空间上都有了进一步的发展和扩大。[1]在此过程中，我国对失地农民的利益补偿机制存在着诸多问题，特别是在补偿中缺少对失地农民的教育培训的硬性要求，使得失地农民素质难以有效提升，就业困难，并存在着社会保障的缺失等问题，值得关注和深思。

一、城市化进程中失地农民补偿机制及教育培训现状

1.城市化进程中失地农民利益补偿现状

(1)城市化进程中的失地农民

随着经济社会的全面发展，城市化是各国在发展过程中所必须面临的问题。在城市化发展的过程中必然伴随着城市的扩张和对城市周边土地开发利用的范围不断增大，与此同时，失地农民问题也日趋凸显。也就是说，一批农村劳动力在失去土地之后，既有别于农民，又有别于城市居民，成为一批种田无地、投资无钱、就业无路、保障无门的边缘群体。[2]这群失地农民长期以来是以土地为生存和生产的物质资料，纵观中国几千年的农业文明，在长期的农业生产中，广大农民与土地之间有着不可割裂的关系和情感。土地对于中国农民而言,不仅为其提供了主要的经济来源，成为其获取经济收益所必须依附的手段，而且成为了农民的主要就业途径，并且土地作为一种可以在农民间进行代际传递的资产，对于广大农民及其子孙后代也有一定的社会保障作用。[3]可见，在城市化进程中随着城市范围的不断扩张，随之而来的失地农民的妥善安置、补偿和转移的问题也应得到关注。

据相关报道，就如何解决失地农民问题在对国务院发展研究中心农村部部长韩俊进行的访问中，他提到自20世纪90年代以来，我国平均每年有约300万的新增失地农民出现，并且我国失地农民的总数可能已经达到4 000-5 000万人。[4]可见，失地农民是伴随着我国城市化发展进程所出现的，并且失地农民数量随着我国当前城市化进程的不断深化而日益增加。对于广大失地农民进行合理地补偿和安置，对于保障和提高失地农民的生活水平，促进整个社会的和谐稳定都有重要的意义。

(2)失地农民的利益补偿机制

在当前我国的城市化进程中，对失地农民的补偿，主要是依据《土地管理法》《关于深化改革严格土地管理的决定》及《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律法规。在实际的补偿过程中，全国的大部分地区目前普遍运用的还是以货币形式折算土地价值，然后进行一次性的货币支付补偿。

而失地农民对于补偿资金的利用则呈现更多的短视效应，过多地追求眼前生活质量的改善，而忽视对提升自身素质的教育培训等方面进行投入。[5]在获得土地赔偿金后存在着使用不当的状况。例如，在各地普遍出现了兴修住宅、购买家电和汽车等消耗品，出现了完全依附房租为生的失地农民。而对提升自身的能力和技能的资金投入和积极性都普遍不足。这就使得失地农民的人力资本难以提升，在就业市场上没有一技之长，在补偿的资金花完之后，难以找到适合自己的工作，生活依然没有保障。

此外，由于我国对失地农民的安置方式较为单一，加之失地农民本身的素质不高，造成了失地农民的就业在失去土地这一保障之后变得十分困难。加之，目前我国对失地农民的社会保障还没有进行统一的安排，使得许多失地农民在养老保险、医疗保险等社会保障方面处于劣势。

2.城市化进程中失地农民教育培训现状

(1)政府对失地农民的利益补偿中教育培训相对缺位

在我国针对农村失地农民的补偿中，虽然在某些法律法规中规定应注重失地农民的教育培训以促进失地农民更好地就业，诸如《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中指出在择业安置方面，应当积极创造有利条件，向失地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。[6]然而在具体的针对失地农民的利益补偿的实践中，却存在着政府对失地农民教育培训的相对缺位。政府虽然积极调动各方力量对失地农民进行教育培训活动，然而却缺少一种惠及所有失地农民的教育培训方面的利益补偿机制，这使得失地农民的培训需求难以得到有效保障。例如在天津，目前对失地农民的培训是游离于主体利益补偿机制外的一个补充，虽然近年来通过不断努力也在滨海新区、东丽区等失地农民的教育培训中取得一定的成果，但是总体而言，对失地农民的教育培训补偿仍处于一种软约束状态，对失地农民的教育培训缺乏有利的制度保障，使得失地农民的教育水平和整体素质都难以得到有效的提高。

另一方面，就失地农民对征地的态度而言，据2011年对天津东丽区223名失地农民的调查显示(本文所有调研数据来自天津市社科规划重点项目：天津市农村人口变迁与农村现代化。课题编号TJSR10-229。主持人：潘寄青)：选择“根据补贴多少决定”的人最多，占64.6%；而对征地或承包土地大力反对的人数最少，占被调查者的6.3%；持支持态度和无所谓态度的失地农民分别占被调查总数的16.1%和12.6%，此外还有0.4%的人未对本题作答。可见，对于失地农民的补偿和安置办法，影响他们对拆迁的态度。而针对目前单一的以货币补偿为主的失地农民利益补偿机制，失地农民的满意度则比较低，只有不到17%的被调查者对于当前的拆迁或承包工作持支持态度，更多的人则注重失地之后的补贴问题。而在失地农民利益补偿的过程中，不仅应注重货币的补偿，还应当加入对失地农民受教育培训的补偿，以促进失地农民更好地就业和重新择业，更好地融入城市化发展的进程中。

(2)失地农民缺乏教育培训，存在就业困境

目前我国失地农民的就业状况总体上不容乐观。据对天津失地农民的调查研究，在失去赖以生存的土地之后，失地农民由于缺少知识技能难以在劳动力市场上寻求较好的工作。造成这种现象，一个很重要的原因是失地农民的知识技能不足，导致失地农民在重新择业、就业时选择面相对狭小，就业多集中于对专业知识技能要求较低的行业和领域。

对天津失地农民目前从事的职业调研显示：在城市化进程中，随着农民对土地的失去，从事传统种植业和养殖业的人明显减少，二者之和占被调查总量的1.8%，而由于失地农民缺少必要的知识和实用技能，在技术类工种从业的失地农民的比例还相对较低，仅占总量的7.2%。较多的失地农民就业局限在不需要过多技术的服务业，占到了总量的近40%。此外，还有一部分失地农民经营个体或经营企业，占总量的不到20%。

失地农民由于缺少必要的知识技能，在重新就业和择业方面，大都选择了技术含量比较低的工种，制约了失地农民增收和改善生活的目标，也不利于失地农民更好地提升自身素质融入天津整体的城市化进程。另外，在失地农民中选择创业或自主经营的人还相对较少，凸显出我国对失地农民的技能教育以及创业教育等方面都存在着不足。

另一方面，长期以来的小农经济使得依附于土地的农民对于教育培训有一定的惰性，还需充分引导失地农民，调动其接受教育培训的积极性。在是否愿意接受培训方面的调查中，46.6%的人表示愿意，而剩余的人则表示不愿意，可见，在失地农民的利益补偿机制中加入教育培训，并积极引导广大失地农民转变观念，增强其接受教育培训的积极性还是十分必要的。

(3)失地农民因教育培训不足导致增收困难

受失地农民自身素质和知识技能水平的限制，失地农民的经济来源相对狭窄，他们中大都局限在不需要过多专业技术和知识的岗位，更有甚者处于无正当、稳定的职业，坐吃补助的境地。失地农民的整体生活水平难以得到有效提高。对天津东丽区失地农民的平均月收入的调查显示，随着天津城市化进程的加快，失地农民不断增加，但失地农民的收入问题及生活水平的有效提高问题还未从根本上有效地解决。在被调查者中，有43.9%的人平均月收入达2 000-3 000元，这个收入段的人占总体的比例最高。有27.4%的人收入在1 000-2 000元，有16.6%的人月平均收入超过3 000元，但是仍有11.7%的人月平均收入不足1 000元。农民失地之后虽然多数人的月平均收入处于相对稳定可以维持正常生计的水平，但并没有突破性的发展，并且还有11.7%的人生活水平处于相对较低的状态。对失地农民进行必要的教育培训，增长其专业知识和实用技能，对于增收和改善生活水平，促进失地农民更好地融入城市，缩减城乡差距有着积极的推动作用。

二、失地农民利益补偿中加入教育培训的必要性

1.有利于提高失地农民的知识技能和素质

我国长期以来的城乡二元结构，使我国城乡之间的教育水平有着很大程度的差异，失地农民的素质与城市居民也有一定差距，然而在失去土地之后，失地农民需要不断地融入新的、城市化的生活，因此，需要在失地农民的利益补偿机制中加入教育培训，使得每一个失地农民在获得经济补偿的同时都能享受到相应的教育培训服务，为失地农民更好地生存、发展奠定良好的基础。在失地农民中不仅中年人面临着需要重新就业，需要补充必要的职业技能和知识，青年人也需要参加相应的学习为自己就业获得实用技能。

而就失地农民自身而言，长期以来受到中国传统文化中小农经济的影响，缺少主动对自身除农业技能之外的其他领域进行资金的投入，以拓宽自身的就业范围，提高自身的就业待遇。而在城市化进程中，随着赖以生存的土地资源逐步失去，在面对以货币补偿为主的补偿机制时，失地农民消费的短视效应，缺乏投资性支出或用于提升自身能力的支出。因此，针对我国失地农民的消费行为习惯，政府有必要在失地农民补偿机制中预留部分款项作为失地农民教育培训的启动资金，进行惠及所有失地农民的全方位、多层次的教育培训。

2.有利于提升失地农民的人力资本

根据舒尔茨的人力资本理论，提高生产率，必须依靠人的能力和知识，依靠科学技术进步。[7]失地农民的土地被全部或者部分地征用，使得他们面临重新就业和择业，因此为失地农民提供必要的教育培训，不仅利于失地农民整体的人力资本的不断提高，而且在就业方面可以选择那些技术含量更高，工作条件更好，工资更高的行业。此外，随着失地农民自身接受教育培训的程度不断提高，使得失地农民的人力资本不断积聚，也有利于失地农民更好地向城市转移，具备适应在城市工作所必需的技能和知识，促进我国人力资源在城乡间的优化配置。失地农民通过学习获得更多的技能，有利于他们寻找到薪金更高的工资，有利于失地农民整体的生活水平的不断提升。

在城市化进程中，越来越多的农民失去了土地，这一方面是对我国改革发展提出的挑战，如何更好地安置失地农民成为各地政府在征地过程中必须考虑的问题；另一方面，也是我国失地农民提升自身素质，提高自身人力资本的一大机遇。当前，加大对我国农村失地农民的投入，增长其人力资本，以进一步促进其生活水平的提高，是我国城市化改革发展所必然选择的道路。

3.有利于推动失地农民的市民化

在我国城市化进程中，占用农民的土地进行城市化建设只是第一步，而将失地农民逐步纳入城市化发展轨道，使其真正享受到城市化进程带来的丰硕成果才是最终目标。在我国当前的城市化进程中，失地农民虽然得到了一笔货币补偿，其生活方式也越来越向市民化方向发展，然而，他们的思维方式仍停留在传统的小农经济水平，阻碍其更好地融入城市生活。对失地农民进行必要的教育培训，帮助其在理念上进一步更新，为适应城市化、市民化的发展奠定良好的思想基础是十分必要的。

关于市民化和城市融入问题，对于失地农民而言是一个循序渐进逐步渗透的过程。而对失地农民进行相应的教育培训无疑将更好地帮助失地农民进一步转换自身的角色和观念。通过对失地农民的教育培训，使其能够更好地融入城市相应的生产经营部门，与周围的城市职工有共同的工作话题可供交流沟通。同时，在学习新知识和技能的时候失地农民对城市的态度不断改变，加大与城市居民的沟通和互动，为其更好地融入城市，实现市民化产生积极的影响。

三、失地农民利益补偿中加强教育培训的对策

1.建立多元补偿机制，设立专项培训基金

基于我国当前城市化进程中，对失地农民的补偿仍以货币一次性补偿为主的现状，我国应构建包括教育培训、就业安置、社会保障等在内的多元利益补偿机制。并且在实际的补偿过程中，注重多元补偿机制中各个组成部分的协调发展，应当改变当前过分强调货币补偿，而忽视其他必要补偿和安置的现状。就其中的教育培训方面的补偿而言，应当建立惠及全体失地农民的教育培训机制，在补偿款中专门列出用于失地农民提升科技文化水平的教育培训费用，以保障失地农民提升素质的教育培训工作能够良好地向前推进。应将对失地农民的教育培训补偿作为一项长期的工作，逐步帮助失地农民改善生活状况。在对失地农民教育培训的补偿上，相关的法律法规也应对其进行明确的规定，以促进这一举措能够在全国范围内更加有效地推进。

在建立针对失地农民的多元补偿机制时应因地制宜，突出以人为本的理念，在充分考虑当地失地农民的具体需求，结合当地生产经营的现状和要求的基础上，对补偿机制中各种补偿所占的比重进行合理分配。此外，还应对失地农民补偿机制中用于教育培训的资金做具体的下限规定，并进行监督和控制，以确保专款专用，使之真正地起到提升失地农民素质的作用。

2.加强政府推进教育培训的责任

在我国的城市化过程中，伴随着失地农民问题的日趋凸显，政府进一步改善在失地农民利益补偿机制中的缺位状态，也应承担更多的责任。就政府在失地农民的教育培训方面的责任而言，首先应当承担起提升失地农民素质，对失地农民进行培训教育的责职，积极引导并进行妥善的就业安置。政府应当在失地农民利益补偿机制中加入教育培训补偿这一版块，并积极引导失地农民参与相关的教育培训，以帮助失地农民更好地提升人力资本。其次，政府应积极引导失地农民，调动其参加教育培训的意愿。基于对天津东丽区失地农民的调查研究可以发现，当前失地农民在观念上还有一定偏差，在接受教育培训的意愿上还不是很强烈。而促进失地农民增收和提高生活水平的根本途径就是提升其素质，扩大其就业择业的范围，使其更好地融入到城市化生活。因此，政府应对积极参与教育培训的失地农民进行必要的奖励，并以这些参加培训并有更好的工作和更高生活水平的人为示范，在整个失地农民群体中掀起广泛参加教育培训的热潮。最后，政府在帮助失地农民市民化的过程中也有不可推卸的责任。要通过多样化的教育宣传活动，使失地农民不仅在生活方式上，也在思想观念上更加接近市民化的要求。要打破长期以来存在的城乡户籍壁垒所造成的城乡分割局面，更好地促进城乡之间的资源共享，促进失地农民生活水平的提高。

3.改进教育培训的内容和方式

在对失地农民进行教育培训的过程中，应当考虑被征地地区农民的实际需要，结合对失地农民的调查研究确定符合当地失地农民的教育培训内容。就土地全部(或几乎全部)被征用的地区应当结合当地土地征用后的可能用途和发展利用方式，培训失地农民实现就业转移和社会保障的各种知识和技能。而针对部分土地被征用的地区，还应当考虑在教育培训中实现剩余农业土地高效利用的农业知识和技能的培训。此外，还应注重结合失地农民自身的素质和对新知识的接受水平，合理地规划失地农民的教育培训内容。

在教育培训方式上，应当综合利用多种教育培训方法和手段。通过对失地农民中不同年龄段、不同文化程度、不同培训需求等方面的划分，进一步明确各个环节的教育培训重点。当前，针对我国失地农民教育培训的方式有很多，诸如“订单式”培训，“超市化”培训，学校、企业、政府合作的“三单制”培训，企业、教育培训机构、失地农民互动的“联动型”的产教结合培训，“学校+社区”联合培训等方式。[8]在实践中应综合利用多种培训方式，积极调动各方力量，结合本地的培训需求和实际发展状况推动我国失地农民的教育培训发展，使得失地农民不仅接受相关的职业教育、成人教育培训，还逐步养成终身学习的良好习惯，为促进失地农民素质的全面提升和失地农民生活水平的不断提高奠定基础。

[1]郑杭生，王道勇.国家与农民关系的现代性变迁——以失地农民为例[M].北京：中国人民大学出版社,2008：20,59.

[2]喻明明，吴志伦.基于城乡统筹发展视野的失地农民之职业教育研究[J].职业教育研究,2010(3):20-21.

[3]徐琴.农村土地的社会功能与失地农民的利益补偿[J].江海学刊,2003(6):75-80.

[4]赵蓓蓓.尊重农民的土地权益很重要——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊[N].人民日报，2005-12-09(16).

[5]徐敏.失地农民职业教育和培训的调查分析——基于杨凌示范区210户失地农民的问卷调查[J].继续教育研究,2011(4):67-69.

[6]关于完善征地补偿安置制度的指导意见[EB/OL].[2012-02-01].http:∥www.china.com.cn/chinese/PI-c/706119.htm.

[7]西奥多·舒尔茨.人力资本投资[M].北京：商务印书馆，1990.

[8]王全明.浅谈如何对失地农民进行职业教育培训[J].中国农村教育，2011(7)：31-32.