张洋

摘要:公益性民间调查组织是社会发展的必然产物，也是公民社会觉醒与成长的重要标志。然而其产生和发

展既存在我国政治法治体制下的先天缺陷，也存在着社会环境制约下后天发展不足。本文即从公共危机事件中的公

益性民间调查组织入手，探析其存在发展的合理性与积极意义，以及所面临的困境，并提出发展出路的建议。

关键词:公共危机事件公益性民间调查组织独立调查团

提起民间调查组织，绝大多数情况下是指目前社

会上方兴未艾的各种民间调查服务公司，往往被称为“私

人侦探”。实际上，民间调查组织泛指所有非官方的调

查组织，服务范围涵盖了企业、公民的一切商务和个人

调查事宜。因此，笔者认为民间调查机构应分为作为经

济实体的有偿调查服务机构和公益性的民间无偿调查组

织。商业性质的民间调查机构一般不涉及政府和公众的

利益，而公益性民间调查组织则填补了这一空缺。这种

公益性组织较“私人侦探”而言更是一种新生事物，它

酝酿和催生是备受关注的2010 年底浙江乐清“村长被

碾死”一案。这起事件中最引人注目的不是案子本身，

而是由知名网民、社会学者、媒体从业者等组成的，代

表民意而来的“公民独立调查团”参与事件真相的调查。

那么，公益性民间调查组织是如何产生和运作的？是否

有存在的合理性和必要性？介入舆论事件的行为是否可

行？未来又将走向何方？这就是本文试图讨论的问题。

一、公益性民间调查组织简介

公益性民间调查组织，又被称为“公民独立调查

团”，是指由民众针对说服力不够或引起公众普遍质

疑的事件自发组织并进行调查的志愿性质的民间调查组

织。其广泛走进公众视野是自倍受关注的乐清“村长被

碾死”一案开始。（在此之前也有类似性质的民间调查

组织，如昆明“躲猫猫”案由云南省委宣传部面向社会

邀请了15 名网民和社会各界人士代表作为成员的调查

委员会，但由于是官方牵头，不是自发组织，没有独立

性质，且最终调查结果仍坚持死者是“躲猫猫”致死，

因而普遍受到了民众“找托”的质疑，于是草草收场。）

组织形式与运作模式：公益性民间组织的组织形

式较为松散，是自发组织并进行调查的志愿性质的民间

调查组织。组织成员产生并约定好之后，便奔赴事发当

地展开调查，在调查结束得出调查报告之后自行解散。

一般没有规章制度，但个别调查团成员会在调查准备阶

段就一些原则性问题事先达成共识，并以“宣言”或“承

诺”等书面形式记录下来，并无法律效力。自愿参与，

·32· 城市建设理论研究

成员由自荐或他荐产生。组织成员之间是密切的合作关

系，组织内部会有牵头人，相当于对外发言人和意见领

袖，但没有上下级关系，只有分工不同。

性质：自发组织，自主运作，由调查活动产生的

费用全部自理。独立于公权力之外，行使公民的合法监

督权与知情权，具有政治上的独立性，经济上的无偿性

和立场上的中立性。

成员构成：调查成员来自多个领域，包括媒体从

业者、法学学者、律师、教师、艺术家、具有理工科背

景的专业人士和普通网友等。除此之外，团队内部也并

不完全追求同质性，而是吸纳意见不同者，以求调查过

程及结论更客观。

调查手段：分刑侦、维权和官方路线。刑侦路线

着重调查案件真相，调查手段包括案发现场的实地勘察，

调看案件相关录像、确定证人身份并约见证人、搜集警

方出警时拍摄的现场照片等等。走维权路线的调查团注

重案件当事人受到的不公正待遇和背后的深层次社会问

题（如农村征地补偿问题和治安问题等），向需要维权

的当事人提供法律援助，调查手段包括走访案件当事人

和相关政府官员等。而走官方路线的调查团则多与当地

公安局、外宣办和政府首脑联系，注重监督案件处理的

程序公正和透明。

二、公益性民间调查组织存在的合理性与积极意义

（一）民间调查是公力救济之外的补充救济措施

根据卢梭的社会契约论，以国家机器为保障的公

力救济取代同态复仇的原始私力救济，是人类进步与社

会文明的体现。然而私力救济和公力救济在现代社会并

非是完全对立的，私力救济可以成为公力救济的补充。

现代文明社会固然应该以公力救济作为解决纠纷的主要

途径，但作为私力救济方式之一的民间调查也并非与公

力救济“水火不相容” 。毕竟，这也是保障公民合法

权益的有效方式之一。基于此，民间调查组织的存在具

有深厚的社会基础，当然，民间调查组织作为一种私力

救济方式，必须得到社会的有效监督和法律的严格控制。（二）公民社会觉醒与成长的重要标本

从孙志刚案，“俯卧撑”事件、“躲猫猫”事件，

邓玉娇案，瓮安事件，再到乐清事件，整个社会对公民

权利的关注度与敏感度在近十年中大大增加。乐清事件

中的公益性民间调查行动，标志着我国公民社会成长的

新高度，体现了中国公共知识分子良知的觉醒，体现了

中国社会价值观的主导权已经从权力转向真相，权力已

经操纵不了社会判断。这一系列公共危机事件将成为我

国公民社会觉醒和成长的一个个节点，推动整个社会走

向更加民主，更加公平正义，最终走向成熟。

（三）探求弥合社会裂痕的可能途径

公益性民间调查组织的最大意义，就是寻求弥合

社会裂痕的可能途径，作为尖锐的矛盾双方的润滑剂，

打破相互不信任的僵局，维护程序正义，努力探寻事实

真相。公民独立调查团不仅试图弥合官民之间的裂痕，

而且要弥合民众内部的裂痕，其寻求的是社会的对话与

团结。官民之间的不信任自不必赘述，对于民众之间的

对立，公民调查团的行动也是与他们沟通的前提，行动

的意义就在于，我们不打口水仗，而是去找事实依据，

用证据和真相来说话。

（四）引入公民参与危机处置的积极尝试

地方政府在危机事件中本身就是利益主体，因而

往往被视作社会矛盾和冲突的当事方。在种情况下，如

果仍旧是地方政府单方面封闭式处置，仍旧是一味的强

力管控，那么危机处置的公正性客观性因而权威性必严

重匮乏。这就需要大胆变革。躲猫猫事件中的公益性民

间调查组织的雏形——“网民代表调查员”就在这一道

路上走出了第一步，公民的适度参与所带来的公民监督

压力，就会倒逼公权力，迫使其在公共危机处置中自我

约束，更公正更客观更稳健，以逐步提升政府公信力。

而有序介入的公民观察和公民见证，有利于沟通公众说

服公众，使公共危机处置能取信于民，不致给社会心理

留下难以平复的创伤。

（五）促进司法改革和司法公正的客观动力

民间调查组织对包括公安机关在内的司法机关履

行职能，产生了客观上的辅助和补充作用，这无疑会促

进司法机关办事效率和服务质量的提高。故民间调查在

促进司法改革和司法公正方面起到了一定的作用。民间

调查也是促进司法公正的一个尝试。拿“躲猫猫”事件

来说，由于案件发生在司法部门管辖范围内，由司法部

门自己进行调查，调查结果的权威性多多少少会打些折

扣。而如果有独立机构进行调查，显然更有利于还相关

部门以清白。

三、所处的尴尬地位和存在问题

处在社会转型期的我国社会，社会矛盾尖锐且集

中，在这一背景下的公共危机事件多为强势群体与弱势

群体之间的矛盾集中爆发，矛盾双方总是在两极对立中

彼此绝不信任，且没有中立的第三方做缓冲带。公益性

民间调查组织这种形式正在创造出公共危机处理的新模

式。但是没有公权力的支持，“创造历史”的过程注定

不会顺利。作为一股由公民社会迸发出的力量，由于没

有足够的法律依据和制度规定，新生事物地位尴尬、步

履蹒跚，并存在着很多不容忽视的问题。

（一）调查难以触及事件核心

公益性民间调查组织在深入公共危机事件本身的

调查中，由于事态的敏感性等特殊压力，以及来自自身

权限的制约，难以接触到核心证人和核心证据。这一问

题的原因首先是公民调查缺乏足够的法律支持。公民调

查团成员并无高于宪法规定公民权利以上的特权，可以

行使的只有知情权、表达权、监督权和参与权等相较于

公权力来讲十分有限的微权利，很难对调查程序和结果

起到决定性的影响作用。其次，虽然在大众媒体中，官

方对民间调查团的到来表现出了积极开明的欢迎姿态，

但在实地调查中，对于调查团成员的要求多采取了消极

处理的方式。在这种状态下，想要接触到核心证人和证

据，以单薄之力与至高无上的公权力争取真相，显得十

分无力。

（二）调查过程监督缺位

任何权力都必须在一定的监督下行使，公益性民

间调查组织代表公众开展舆论监督好事件调查的同时，

也要受到公众的监督，由此形成良性的监督机制。例如

“躲猫猫”民间调查团成立伊始，参与调查的网友身份

就被很多网民质疑，在调查团交出报告后，广大网民又

“集体倒戈”，对调查结果表示强烈不满。来自网络的

民意代表受到网友们的质疑，不得不说是令人尴尬的结

果，这一现象的出现即暴露了网民参与调查本身的监督

缺位。

（三）调查团成员的人身安全难以保障

公益性民间调查组织因其自身的独特性质，属于

高风险组织，加之公益性民间调查组织及其调查团成员

在当前法律体制中处于尴尬地位，使得他们的自身安全

状况极不稳定。许多公益性民间调查员都多以笔名或网

名来进行调查和接受采访。公共危机事件往往是民怨的

集中爆发，当地民众处于情感宣泄阶段，群体性事件一

触即发。而一旦发生群体性事件，除了调查团成员的人

身安全无法保证之外，还极易被断定为事件煽动者。而

在调查工作进行过程中受到来自官方的压力和限制（如

限制人身自由，没收调查工具和资料等）则更是普遍现象。

（四）自发参与的成员资质良莠不齐，调查能力有限

以乐清事件为例，声势较大的是在新浪微博和搜

狐微博上组成的四个独立观察团。这些调查组织成员有法学学者、社会学者，他们虽具备较高的法律素养，但

毕竟受到业务范围和专业特长的限制，虽然知晓应当取

得何种证据，却并无足够权限去接触证据和证人，更不

一定精通取得核心证据的专业刑侦手段。而由媒体从业

者和普通网友组成的调查团，在本质上则更倾向于围观、

监督和报道，因此，由于成员构成差异较大，公益性民

间调查团的调查能力也有相当大的局限性。

（五）调查本身缺少足够的法律支持，调查结果

亦不具法律效力

以“躲猫猫”事件为例，该案本质上涉嫌刑事犯罪，

其既指向另一“躲猫猫”的狱友， 更指向看守所执法

人员的渎职嫌疑。故而案件事实的调查，首先应当是公

安机关和检察机关的责任。尤其是检察机关，在第一时

间介入案件并公布相关信息，乃是法治社会满足民众知

情权的基本常识。尽管推出网民调查团的初衷良好，但

这种调查却于法无据，由其作出调查结果无论真实与否，

也不具有法律上的效力。所以，当调查团人员披露难以

接触到核心信息的时候，这种民间的调查其实就已经受

到“合法化的障碍”了。

（六）民间调查不能完全消除信任危机

在公共危机不断演变的后发酵阶段，随着人们对

政府的不信任感增加，加之媒体发出大量真伪掺杂的信

息，迷茫了人们的正常判断力，导致对真相最后揭露的

耐心消磨殆尽，任何与官方结论相同和相近的调查结果

都很难得到认可，人们反而更愿意相信自己的臆想。因

此，赴乐清调查的几组公民调查团在陆续出炉了调查报

告之后，网友们迅速对 “普通的交通事故”这一调查

结果进行了质疑、讽刺，甚至有人猜测“调查团每人收

百万封口费”，进而对调查团成员的身份、人格、专业

知识和能力产生质疑。由此不难看出，被社会各界所看

好的民间调查团虽有不可否认的积极意义，但在浮躁的

社会背景下也不能完全消除信任危机。

四、我国公益性民间调查组织的未来走向与出路

（一）成立专业化、常规化的“公民调查”NGO组织。

民间调查这种新出现的个体参与公众事件的形式，

可以理解为中国式“司法独立”进程中民间智慧找到的

一条绕体制而行的曲径，可能可以成为一种自下而上有

效的非暴力的参与体制改良的手段，促进体制内外一定

程度上的良性互动。此外，公益性民间调查组织可以与

公益律师组织合作，成立专业化，常规化的“公民调

查”NGO和NPO 组织。

（二）建立重大社会公共事件独立调查制度。

目前，在中国的法律法规中，对重大公共事件是

否应成立专门机构进行独立调查，尚无明确规定。可是，

在中国法制不断健全，执政者努力打造“阳光政府”，公民行使知情权、参与权、监督权意识日趋强烈的今天，

构建独立调查制度的必要性和紧迫性正日益凸显。当下

的中国，当发生引起公众广泛质疑的事件后，缺少一种

能够迅速恢复公众信心、并得到公众信任的调查机制。

这无疑是制度设计的缺失。我国正处于发展过程中的矛

盾凸显期，社会不安定因素增多。在这种情况下，针对

重大社会公共事件构建独立的调查制度，有利于实现公

平、公正、公开，有利于提高政府的公信力，有利于弥

合社会分歧、促进社会稳定。

（三）司法归位与政府公信力的重塑是最佳出路。

公众对公共事件、包括司法案件的调查结果，有权

提出质疑、质询，进行舆论监督，但质询不能代替调查，

监督不等于直接介入、干预，由民间人士组成的公益性调

查组织对一个刑事案件进行调查，在法律上没有依据，其

合法性值得怀疑。对于司法案件，如果任何公民和组织都

可以自行调查，就会动摇司法机关的公信力，动摇法律的

权威性，这是不可以提倡的，也是一个法治国家所不能允

许的。法律是一个社会成长发展的最底线，在法治社会，

应对公共危机既要考虑舆论风向，更要考虑现代法治准则。

在公共危机事件中，最佳的出路还在于司法的调整和归位，

以透明、公正的司法调查和信息公开让民众释怀，并在民

众心理上重塑司法与政府的公信力。

五、结语

公益性民间调查组织是社会发展的必然产物，也是

公民社会觉醒与成长的重要标志。由于我国政治体制和

司法体制的独特性，以及公益性民间调查组织自产生以

来的先天不足，面临着诸如取证难、监督缺位、缺乏法

律支撑和法律效力、透明度低、难以规范等一系列问题。

虽然这股力量从民间迸发，直扑公众关注的热点而去，

但是他们的行动方式、调查权力、调查成果与存在价值

都备受争议。然而，不可否认的是，公民调查团具有很

大的破冰意义，它为以后可能的制度完善提供了宝贵的

经验和样本。公益性民间调查组织的合理有序发展将对

公民正当权益的保护、缓解公共执法部门的压力、缓冲

官民之间的尖锐矛盾冲突、促进司法公正、有效防范社

会风险等众多方面产生积极的作用。我们期待着这股从

民间迸发出的力量，可以得到足够的支持和有效的规范，

为推动我国司法公正和和谐社会建设发挥积极的作用。

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