李晓宇

（南京师范大学公共管理学院，南京210046）

浅谈完善我国公共政策评估主体体系

李晓宇

（南京师范大学公共管理学院，南京210046）

公共政策评估是政策过程的重要组成部分，对于改进政策系统和提升政策执行能力具有重要意义。而政策评估主体作为政策评估活动的核心，对评估结果具有主导作用。当前我国公共政策评估主体体系存在着主体单一、独立性不足及信息不对称等问题，要坚持评估主体的多元性和独立性原则，建立多元立体的政策评估主体体系，拓宽政策评估主体参与的渠道，不断提升我国公共政策评估的科学化和民主化水平。

公共政策；评估主体；多元化；专业化；独立性

公共政策评估是一个新兴的研究领域。一个完整的政策过程，除了政策制定和政策执行以外还需要对政策和政策活动进行科学的评估。公共政策的执行过程很难与政策制定者的政策预期完全吻合，只有通过政策评估，才能及时发现政策实施中存在的问题，保证政策目标的顺利实现。政策评估是在大量收集政策实际执行效果和效益信息基础上，运用科学方法分析判断政策是否实现了预期目标，在多大程度上实现了预期目标以及政策实施效果的过程。而政策评估主体在整个政策评估活动中处于核心地位，发挥着主导作用，并会对评估结果产生重要影响。

一、我国公共政策评估主体的选择

1.公共政策评估主体的内涵和类型。政策评估主体主要指主持、组织或参与公共政策评估过程的个人、团体或组织，是对政策进行评价分析的实施者，在公共政策评估系统处于主导性地位。它可以是政策制定者、执行者、政策对象或政策第三方。

依据不同的标准或者从不同的角度可以对公共政策评估主体进行多种分类。比如，依据组织化程度，可分为正式的和非正式的政策评估主体；依据其与政府的关系，可分为官方的、半官方的与非官方的政策评估主体，或非独立的、半独立的与独立的政策评估主体。在政策评估实践中，一般将评估主体划分为政策评估组织与政策评估个体以及内部评估主体与外部评估主体。政策评估组织是评估活动的依托和载体，也是整合各种政策评估资源的平台。政策评估个体指那些常常以个人名义从事政策评估活动、生产政策评估知识的个人；而内部评估主体与外部评估主体的划分依据则是评估主体是否来自于行政机构。

2.公共政策评估主体选择的原则。包括多元化原则、利益相关和代表性原则、独立性和公平公开原则、专业化原则等。坚持评估主体多元结构是保证公共政策评估有效性的一个基本原则。因为任何一个评估主体都有其自身特定的评估角度，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。同时，政策评估主体还应该坚持利益相关和代表性原则，既要与所评估的政策有利益上的联系，又要具有代表性，代表利益相关方开展政策评估。坚持独立性和公平公开原则，保持政策评估的独立性。坚持专业化原则，选择专业的评估人员，采用专业的技术和方法。只有坚持以上原则，才能选定恰当的公共政策评估主体，进而实现科学有效的公共政策评估。

二、我国公共政策评估主体体系存在的问题

随着我国公共政策系统的不断规范和评估技术的进步，在政策评估过程中不论是政策评估主体的选择还是评估技术的运用均取得了很大进步，但政策评估依然没有达到政策科学发展的要求，公共政策评估主体还存在一定的问题：

1.主体单一。现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，以内部评估主体为主，缺乏外部评估主体，即以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与。大多数政府部门在公共政策评估实践过程中，只是在系统内部通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行总结评估，政策评估主体单一。致使在公共政策评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价。

2.独立性不足。由于缺乏建立在科学基础上的专门独立的公共政策评估组织，公共政策评估主体和被评估对象有着业务上或层级上的种种联系，使得评估主体在公共政策评估过程中带有很强的主观色彩，难以保持评估立场的科学性和客观性。评估主体独立性的缺失，导致在评估结论中对事实真相的反映以及公共政策绩效的评判客观性不足，尤其是政府自身利益和公众利益冲突时，更会使得公共政策评估结论缺乏公信力。

3.缺乏代表性和专业性。有些地方政府在公共政策评估过程中虽然重视了社会组织和公众代表的参与，但在评估参与主体的选择上却采取指定或筛选的方式，将一些与政府部门观点相左的社会组织和公众代表排斥在外。普通民众参与公共政策评估的渠道明显不足，导致公共政策评估主体参与流于形式，评估参与主体的代表性和广泛性不足。在政策评估过程中，由于评估主体自身知识结构或技术能力的欠缺，在政策评估中缺乏专业性，对公共政策执行的效果和效益无法做出客观准确有依据的判断，也使得政策评估难以发挥应有作用。

4.主体之间信息不对称。有些政府部门在公共政策评估的过程中，基于自身利益或政治性策略的考虑，提供虚假信息或有意歪曲政策执行实际效果，导致公共政策评估参与主体作用难以发挥。在参与公共政策评估过程中，不同参与主体掌握的信息是不对称的，即使公共政策评估主体的选择遵循了多元性、专业性和独立性原则，但由于信息的不对称，依然会产生政策评估流于形式的后果，因此，坚持主体之间信息对称、信息的共享和交流，是评估结果客观真实的必要条件和重要保证。

三、完善我国公共政策评估主体体系的对策

1.增强对公共政策评估重要性的认识。思想是行动的指南，政策评估之所以未受到各级党委和政府的足够重视，根本原因在于思想上存在障碍。首先，要破除对政策评估的错误认识，要让各级决策部门真正认识到评估工作的重要意义。政策评估是政策过程的重要组成部分，是实现政策科学化的重要保障，对决策部门及时解决政策执行梗阻有着重要意义。政策评估的最终目的是实现决策科学化和民主化，减少政策失误和执行阻力，提高行政效率。其次，政策评估工作的改进要循序渐进地进行，要遵循政策执行的规律并在执行过程中不断完善。

2.建立多元立体化的公共政策评估主体体系。公共政策的本质属性是“公共性”，公共政策应体现公众的利益和意志，这里的公众指的是社会多元化的公众群体，因而公共政策评估主体也应该是“多元的”。针对目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照国外的成功经验，并结合我国政策科学发展的实际情况，在官方绩效评估的基础上，实行政府权力机关、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、社会组织和公众等多元评估主体的结合，实现评估主体的多元化。建立起既包括横向上多角度全方位的、又包含纵向上分阶段分层次的多元立体化的评估主体体系。

3.坚持公共政策评估主体的独立性和专业性。在提高公共政策评估组织的独立性方面，可以借鉴西方国家的经验，西方国家对公共政策的评估主要由独立的评估机构完成。针对我国政策评估主体的现状，要进一步规范官方的政策评估组织，强化其责任，同时要积极培育专业化的政策评估机构，大力发展民间的政策评估组织，使之逐渐成为政策评估的重要力量。除了专门的政策评估机构，传媒及社会公众也应该积极参与公共问题的发掘与公共政策的评估。坚持利益相关和代表性原则，增强公共政策评估主体的评估水平，提升政策评估的权威性和科学性。

4.拓宽公共政策评估主体的参与渠道。在公共政策评估过程中，真正重视社会组织和公众代表的参与，公共政策评估主体应该是公共政策评估相关人利益的代表。公共政策是政府部门向公众提供的公共产品，必须以公众利益为其基本价值取向。政府所提供的产品能否满足公众需要，在多大程度上满足公众需要，公众是最终的决定者。政府应通过制度建设将公众评估纳入决策议程，拓宽不同的政策评估主体的参与渠道。在政策评估过程中，各政策评估参与主体都可以进行自由充分的意见表达，最后由独立的公共政策评估组织根据讨论的结果作出公开的结论。

政策评估是一个系统的科学体系，涉及到评估主体、标准、方法、程序、结果反馈等诸多方面。政策评估的发展和完善必然要求把政策评估纳入制度化轨道。只有通过规范的制度设计，才能实现政策过程的权、责、利相统一，真正使政策评估发挥其应有作用。政策评估在我国尚处于起步阶段，还需要不断地建设、规范、完善和发展，需要部门政府与社会各界共同付出长期的努力。

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1002-7408（2011）03-0023-02

李晓宇（1986-）男，江西九江人，南京师范大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生，研究方向：政府机构改革与职能转变。

[责任编辑：孙巍]