化涛

（山东政法学院法学院，济南250014）

当代中国社会转型视域下法治政府的构建

化涛

（山东政法学院法学院，济南250014）

当代中国正处在社会转型期，这既是社会发展战略机遇期，又是社会问题多发期。无疑，正是这种机遇和挑战的并存把行使公共权力的政府推向更为凸显的位置，其角色的定位、职能的革新、行为方式的规范以及执政理念的转变再次进入民众视野，成为热议话题。当代中国转型期呈现出的诸多社会问题恰似一个多棱体，折射出构建法治政府的必要性和紧迫性。显然，内涵诠释、行政生态以及政府回应，是考量当代中国法治政府构建不可或缺的要件。

社会转型；行政生态；法治政府；依法行政

法治政府构建对于社会转型期的当代中国意义重大，它不仅关系到我国的政治稳定与社会和谐，而且也影响着改革开放、现代化建设的深入发展。那么，究竟何谓法治政府，怎样科学理解法治政府的内涵，我们又应该如何立足于社会转型的国情去积极构建法治政府？正是基于这一系列问题的思考，笔者试图借鉴“行政生态学”和“政府回应论”的相关知识，对法治政府作一些理论层面的探讨。

一、“法治政府”基本内涵诠释

法治政府作为一种理论主张和政府模式是从近代西方社会诞生并逐渐发展起来的，更确切地说，法治政府内涵的发展与落实是“法治”理念不断强化而催生的必然结果。显然，要想界定法治政府的内涵就应该首先从什么是法治这一基本问题入手。就“法治”而言，它是西方法律传统中一个极为古老的概念，早在两千多年前古希腊著名政治家亚里士多德与古罗马法学家西塞罗就曾对法治问题进行了较为广泛的探讨。如亚里士多德表述：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”[1]后来至西欧中世纪时期，随着宗教神学的不断壮大，教会神学家也大都从永恒法、自然法以及神法的立场出发，表达了法律至上和尊重法律的思想。近代以来，特别是历经洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的深入阐释，法治理念在社会层面得到了更为广泛的传播并由此形成更加清晰、系统的理论。这客观上为法治理念在现代社会领域的具体落实创造了条件。

可以说，自亚里士多德首开法治理念的阐述之后，西方历代政治家和法律思想家都曾强调法律对政治权力的规约与限制，并不断从各层面对法治内涵予以丰富和发展。不管是古罗马法学家对公法和私法的划分，还是中世纪神学家运用神法（教会法）对人法（世俗王权）的排斥，以及近代洛克与孟德斯鸠提出的分权制衡，乃至后来诸多学者主张的限制权力，均试图将政治权力建立在普遍法律基础之上，进而逐渐把行使此权力的政府纳入法治范畴，发展出政府行为必须受制于法律和社会规范的传统。西方大多学者不仅认定权力与法律是政治领域相互对应而又不可或缺的要素，而且更是从法律至上、政治权力必须在法律许可范围内行使这一逻辑起点出发，作出政府由法律产生并对法律负责的基本判断。

当然，中国历代也不乏对法治理念的探索与追求，但真正意义上的法治应该始于新中国成立以后。特别是改革开放以来，随着依法治国基本方略的确立和建设社会主义法治国家目标的提出，法治才得以在整个社会实践层面广泛深入展开；同时就理论层面而言，法治也逐渐成为学术界的重要课题而备受学者关注。如有学者就曾从五个层面对法治内涵进行了界定：法治是一种宏观的治国方略；法治是一种理性的办事原则；法治是一种民主的法制；法治是一种文明的法律精神；法治是一种理想的社会状态。[2]可以说，这种对法治的阐释是基于国家的宏观视角，无疑可以为法治政府的打造和依法行政提供重要理论支撑。当我们审视学术界对法治政府内涵的界定时，便可发现学者仁者见仁、智者见智的观点。当然，这种局面的出现不仅因为概念本身是一个较为抽象和复杂的体系，更主要的是源于对法治政府标准的侧重和取舍不同。

从某种层面而言，法治政府评价标准的确立是抽绎和界定法治政府内涵的基本前提。对于这一问题，长期以来学者也曾进行了不懈探索。英国著名行政法学家威廉·韦德就曾提出判断法治政府的三大标准：第一，要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事情是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有限的授权。政府必须根据公认的限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；第二，对政府是否合法的争议，应该由完全独立于行政之外的法官裁决；第三，法律必须平等地对待政府和公民。[3]我国有学者认为法治政府应符合五大标准：（1）政府守法；（2）越权无效；（3）行政救济，即对由行政违法行为给行政相对人造成的损害应当予以补偿和救济；（4）程序化；（5）效益化，即法律制度和法律规范必须在现实生活中得到实现才具有效益。[4]还有其他学者以政府组织结构、职权划分、行政行为三个层面的法治化水平为标准，对法治政府内涵进行了界定。

综观中外法治理念演变的历史进程，以及学术界对法治政府界定标准的不同论说，我们可以将法治政府的内涵作如此诠释：法治政府是相对于“人治政府”和“专制政府”而言的有限政府，它是以法律为基础、以宪政为前提、以民主为核心、以维护公民权利为目标、以促进社会公平正义为宗旨的政府，是能够正确处理自身与社会、市场、公民三者之间关系并能有效防止行政专横、滥用职权和权力寻租的政府。

二、社会转型——法治政府建构的行政生态

政府作为公共权力的执行机构，担负着对整个社会资源的权威性分配责任，而且其分配的过程与效果在很大程度上受制于外在环境的变化。或者说，以政府为主体的行政系统具有强烈的开放性色彩，它是在不断适应外界环境并与其进行信息与能量交换的过程中逐步形成和发展起来的。如果从行政生态学的层面而言，我们必须处理好政府自身与行政环境之间的关系，以期实现两者最大限度上的良性互动。随着社会发展，行政环境无可避免地发生变化，进而导致政府职能和行政方式的转变。诚如学者所论：“现代国家政府的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。”[5]依此见得，当代中国法治政府的构建是立足于社会转型而引发行政环境变化的客观事实，是有效应对社会转型的理性选择。

就社会转型而言，它是社会结构功能主义学派现代化理论的一个特定概念和基本范畴，近几年来这一概念被政治学、行政学等学科广泛运用，并逐渐成为这些学科分析和研究转型期社会政治问题的一个重要工具。我国的社会转型，通常指从传统社会向现代社会转换的过渡环节，特别是指改革开放以来社会迅速发展变化的时期。这一过程在某种意义上几乎与我国的现代化是同步的，它在为社会革新与发展赢得时机的同时，也极易造成社会失序。恰如学者所言：“现代性孕育稳定，而现代过程却滋生着动乱。……产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。”[6]38的确，社会转型本身就是一个充满变革与分化，交织着风险与矛盾的过程。显然，要对中国法治政府进行理论层面的深入研究，我们就不能仅仅局限于对其本身的孤立描述，而应该进一步关注其外在的因素，即行政环境问题的分析。

社会经济体制和生产力发展水平是影响国家公共行政最主要的生态因素，一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定和塑造的。我国目前正处在传统计划经济向市场经济转型的特殊时期，这就意味着经济领域既非传统的计划经济，又非成熟的市场经济，而是处于两者之间的过渡型经济。经济体制的新旧更替与转轨，往往导致应然状态制度的缺位，进而引发分配不公与收入差距扩大，社会保障制度不健全以及弱势群体救济制度不完善等一系列社会问题。或者说，当代中国生产力发展水平总体还不高而且不均衡，经济结构不甚合理。这种客观的经济环境，要求掌握社会资源配置权的政府必须制定更加体现公平、正义的公共政策，促进经济持续协调发展。换言之，社会主义市场经济本身就是一种法治经济，它的发展要求以正确处理市场、政府与社会三者之间关系为前提，以公平和自由竞争为根本保障。显然，我国市场经济的培育和完善，决定了政府必须转变职能、依法行政。

经济领域的空前发展，客观要求政治系统必须加快革新，在树立新公共权威的同时强化制度建设。然而，“此种政治演进在20世纪以来正在实现现代化的国家里没有发生，……国家的发展落后于社会的演变。”[6]11的确，如果从理论视角进行分析，我们可以说政治制度化水平是一个国家政治发展的重要指标，它可以有效规范、控制社会政治行为，使政治行为和社会政治事态按照既有轨道运行，进而减少其不确定性。当我们依此审视目前我国的政治环境，便不难发现政治制度化水平总体偏低，实践中政治系统的开放性、凝聚力、吸纳性以及法制化相对脆弱，进而直接或间接地导致民众政治参与、意愿诉求、政治维权等渠道的狭窄和不畅，使本能及时有效化解的问题变得更加困难与复杂。同时，这种政治制度的不完善，也造成政治系统自身监督机制相当薄弱，并进一步导致政治决策或政策执行的失误、权力的滥用与腐败等现象。正是基于中国新时期社会政治发展的需要，国家明确提出了“依法治国”的基本方略，并将之载入宪法。显然，政治领域倡导的依法治国必然要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。可以说，建设法治政府是依法治国系统工程的核心内容，是当代中国政治发展的不二选择。

就文化本身而言，其基本功能是为经济活动和政治活动提供相互影响的场所，因而文化的演变与发展会以某种方式影响政治和经济，尤其对政治的影响更为显著。自新中国成立以来，特别是改革开放以来文化领域的精神信仰、思想观念、心理情感、价值体系都发生了较大变化。传统社会那种固有的臣属、崇圣之文化逐渐被现代社会所提倡的民主、法治文化所取代。或者说，随着现代开放式社会取代传统封闭式社会，民主、平等、自由与法治的思想在社会得以传播，公民参政意识、法律监督意识以及依法维权意识日益增强，这对政府行政方式与职能完善也提出了更高要求与期望，进而成为当前政府必须认真面对的重要问题。

概言之，行政系统只有适应外部环境的需要，才能健康生存和有效发挥其功能。当代中国正处在一个多元、多变、动态的社会转型期，社会结构的解构与重组、新旧体制的转轨、不同文化观念的整合会不断衍生出诸多社会矛盾和不确定性。显然，这种复杂的行政环境必然要求中国政府加快管理理念、管理机制和管理方式的创新。其中，最根本的就是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。换言之，我们只有构建法治政府，才能及时有效地化解矛盾、妥善处理纠纷，造就社会稳定的调节器。

三、依法行政——政府的积极回应

如果说“行政生态”是从外部环境诠释当代中国构建法治政府必要性的话，那么“政府回应”则着重从政府自身来探讨法治政府的构建问题。

政府回应作为一个规范性概念，来源于西方的“回应性”概念，是西方行政改革的一个指导性理念，它强调政府应该对周围环境，特别是公民的诉求和利益表达作出积极反应和答复。这种理论于本世纪初逐渐传入我国，并日益引起学术界的关注。如陈水秘曾言：“政府回应是政府与公众的一种双向互动过程，是公共管理民主化的具体表现，政府管理的过程，不仅仅是政府自主性扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会，政府与公众之间的互动过程。”[7]对此，我们可以运用戴维·伊斯顿的政治系统理论，将政府回应诠释为政府在输入外在因素的基础上，进行综合处理进而输出政治产品的动态过程。质言之，政府回应就是政府对行政生态的反应力，其目的是对社会及公众诉求与期望进行制度整合，通过实现公共利益最大化来论证自身存在的合法性。

政府的合法性即政府存在的合理性与正当性，政府作为公共行政机关其合法性的基础就是人民的同意和权力的有限性。对于合法性问题，马克斯·韦伯的研究值得我们借鉴，他认为合法性主要包括传统型（traditional authority）、个人魅力型（charismatic authority）和法理型（legal-rational authority）三种模式。同时，其还进一步指出法理型权威是现代国家普遍的权威形式，它的显著特征就是政府必须建立在一系列清晰而明确的规则和制度基础之上。当然，任何一个高效运作的政府都必定会强化自身的合法性资源，即如罗纳德·德沃金所述：“一个负责任的政府必须证明它所做的任何事情的正当性，特别是当它限制公民自由的时候。”[8]当代中国正处在由传统社会向现代社会的转型期，这客观上决定了政府要想塑造自身的合法性，就必须对目前我国的行政环境作出强而有力的回应，就应该更大程度上依赖于现代公民社会普遍流行的法理型模式。或者说，这种法理型模式的实质就是有限政府的治理与依法行政，即法治政府的构建。

毋庸置疑，法治政府的构建是一个系统而复杂的工程，笔者认为宏观层面应该包括四个方面内容：一是制度层面，即法律、法规的完善；二是物质层面，即经济持续的发展；三是公民文化心理层面，即民主、法治理念的强化；四是社会层面，即公共领域与私人领域的明确界定。换言之，法治政府的构建取决于两个最基本的条件：其一是“有法可依”，必须有一系列规范政府行为的法律和规则；其二是“有法必依”，一系列的法律和规则必须能够被严格遵循和执行。就微观领域而言，构建法治政府的路径选择主要涉及以下几个层面：

第一，保障公民权利、合理限制政府权力、维护社会公平正义是法治政府的出发点和最终归宿，也是构建法治政府的逻辑起点。法治政府的构建就是要使政府有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。“依法行政”就是让政府权力在法治框架下，受到法律权威的制约和规范。这样，一方面可以防止政府权力随意侵入社会而造成的负面影响，使政府权力不得专断地限制、干预公民的权利和自由；另一方面又可以在政府权力需要介入社会与市场时，利用法律机制明确界定政府权力介入的范围、程度，并确定介入方式、途径、手段和程序等，从而强化其权力的合法性，保证政府权力及时、有效而公正的实施。或者说，依法行政是一把双刃剑，体现了保障公民权利的宪法、法律不仅是对政府权力的约束，而且也是对政府权力的授予和保护。因此，我们必须理性审视“权”与“法”之间的关系，在行政实践中努力实现两者从彼此对立到相互统一的转变，使政府真正担当起维护社会公平正义、保障公民权利的职责。

第二，加强和改进政府立法，提高立法质量。坚持科学立法、民主立法，要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。就内容而言，政府立法需要在继续加强经济调节、市场监管立法的同时，更加注重有关社会管理、公共服务方面的立法。法律、法规、规章和相关规定性文件要做到具体、明确，具有可操作性。特别是，在政府立法的过程中应注意将立法工作者、实际工作者和专家学者的意见相结合，健全专家咨询论证制度、社会公众参与制度，不断提高政府立法质量。同时，为了适应社会快速发展，还必须建立和完善行政法规、规章以及规范性文件的修改、废止制度。可以说，政府立法的完善和质量提高，是确保构建法治政府拥有坚实法律支撑的制度性基础。

第三，健全行政执法体制和程序，规范行政行为。伍德罗·威尔逊曾言：“现在看来，执行宪法要比创制宪法更难，而且其难度还在不断增加。”[9]行政执法是现代政府最经常的管理活动，其过程的复杂性和重要性是显而易见的。或者说，法治政府的构建要求我们必须以执法体制和执法队伍建设为重点，进一步加强和规范行政执法工作，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。为此应该做好两个方面的工作：首先体制层面，各级政府机关要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，既不可以失职而无所作为，也不可以越权而乱作为；按照职权法定、权责一致的原则规范行政执法主体，从源头上解决政出多门、交叉执法乃至相互扯皮的现象，确保各项法律、法规的正确实施。其次文化层面，各级政府必须牢固树立依法行政、执法为民的理念，把维护人民利益作为政府最高宗旨，进而在整个行政系统中形成尊重法律、崇尚法律和严格遵守法律的文化氛围。

第四，建立科学、民主、规范的行政决策机制和制度。公共政策是政府与社会、市场及公民之间发生作用的纽带，政府行政在很大程度上就是公共政策制定、执行的过程。或者说，行政决策机制与制度直接影响到政府行为规范与否，因此我们必须按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全责任追究制度，实现决策权与责任相统一。同时，我们必须适应现代社会开放性、多元性特点，不断拓宽政府输入机制来保证社会广泛参与，实现公共决策民主化。而且，政府在决策过程中还应该积极促进“公共政策合法化”向“公共政策法律化”的转化，唯此，才能强化政府权威与效力，才能为法治政府的构建提供条件。

第五，完善行政监督机制，加强对行政权力的监察与约束。对权力实施监督与约束，让权力在阳光下运行是构建法治政府的重要内容。因此，我们必须完善行政监督机制，从内部监督和外部监督两个层面强化对公权的规约：内部监督既包括各类行政机关之间进行的普通监督，如行政复议制度、规章和规范性文件的备案审查制度等；又包括行政系统内部的专门监督，如行政监察和审计监督。外部监督主要指政府要自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，接受政党组织和人民检察院对行政机关工作人员行政行为的监督，接受社会监督。或者说，法治政府本身就是一种立宪政府，因为宪政的“限政”精神充分体现了法治对政府的监督和规约。

四、结语

当代中国法治政府的构建是一个系统而复杂的工程，但它已成为整个社会和谐、稳定发展的阿基米德式支点。特别是社会快速转型和政治体制的深入改革，更将政府权力的运作、行使、监督与规范引入民众视野，成为关注焦点。正是在此语境下，我们认为法治政府的构建不仅需要公权力的自我约束和外在监督，公民法治理念的塑造与普及同样重要；不仅依靠自上而下的主导，各种力量自下而上的推动同样不可或缺。总之，法治政府的构建就是要使宪法和法律不仅在理论层面，更要在实践层面成为公共行政的最高准则，真正实现政府“控制性权力”向“参与性权力”转变的制度性安排，进而在更加开放和多元的社会中保障公民权利。

[1][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京：商务印书馆,1995：199.

[2]孙笑侠.法律对行政的控制[M].济南：山东人民出版社, 2000：9.

[3][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳,译.北京：中国大百科全书出版社,1997：25.

[4]公丕祥.中国法制现代化的进程[M].北京：中国人民公安大学出版社,1991：239-242.

[5][美]伦纳德·D·怀特.行政学概论[M].刘世传,译.上海：商务印书馆,1947：8.

[6][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等，译.北京：三联书店,1989.

[7]陈水秘.政府回应的理论分析及启迪[J].地方政府管理. 2000,(11).

[8][美]罗纳德·德沃金.认真对待权利[M].信春鹰,译.北京：中国大百科全书出版社,1998：252.

[9][美]菲利普·J·库伯.二十一世纪的公共行政：挑战与改革[M].王巧玲,李文钊,译.北京：中国人民大学出版社,2006：1.

D63

A

1002-7408（2011）03-0016-04

山东省教育厅项目“当代中国政府回应机制的完善与创新研究”（J10WC59）；山东政法学院项目“当代中国危机管理的法制化研究”（2010Z04B）的阶段性研究成果之一。

化涛（1979-），男，山东临沂人，山东政法学院讲师，法学（政治学）博士，主要从事中国政治与社会、政府理论与公共行政的研究。

[责任编辑：张亚茹]