□李蓝雪

有效监管才能高效运作
——关于确保海南离岛免税政策有效实施的思考

□李蓝雪

备受关注的海南离岛旅客免税购物政策（以下简称“离岛免税政策”）4月20日已正式试点实施。目前政策实施平稳顺畅，海关监管高效快捷，社会各界反响良好，政策效应特别是对海南旅游及相关行业带动作用逐步显现。作为离岛免税政策实施的监管部门，海关从落实国家发展战略的高度，全力以赴做好监管服务工作，确保离岛免税政策有效实施和充分发挥积极效应。

新形势下海关工作的重要职责和全新课题

国务院授权海关对离岛免税业务实施监管，要求海关比照进出境旅客及物品监管模式制定监管办法，切实做到有效管理，这是海关监管工作面临的新课题、新挑战，也是对海关执行能力和监管水平的重大检验和考验。

1、正确落实离岛免税政策是海关监管工作的重要职责。国家对政策适用对象、免税商品、免税税种、购物金额、购物次数、免税店范围以及实施流程等作出严格规定。海关监管的核心是符合条件的离岛旅客必须按照“限次、限值、限量、限品种”等规定在免税店内付款、在机场隔离区提货离岛。这些规定既有政策要求，又有区域限定，具有敏感性强、要求严格，管理难度大的特点。正确把握和落实有关政策规定，是海关在实际监管中确保离岛免税政策有效实施的基本前提，是海关监管实现“有效监管、高效运作”有机统一的重点和关键。

2、离岛免税业务是海关监管工作的一项全新课题。海南离岛免税政策试点实施后，海关监管业务实现“监管对象、监管区域、监管空间”的三个扩展，即海关监管对象从进出境人员扩展到离岛人员，监管区域从进出境区域扩展到国内出发厅隔离区，监管空间从进出境环节扩展到从进口、仓储、购买、运送交付到旅客最终提货离岛多个环节，监管任务进一步增加，监管范畴进一步扩大，这对海关监管工作来说是一个重大突破。尽管海关对进出境免税店、免税品实施监管有比较成熟的经验，但对离岛旅客免税购物实施监管毕竟是一次全新的尝试，这在我国海关没有先例可循。这些都是海关需要深入研究和认真对待的新情况、新问题。

3、海关开展离岛免税业务面临前所未有的新挑战、新考验。离岛免税政策在我国内地首次试点实施，国家对政策适用作出严格规定和要求，海关面临监管压力大、监管风险高、监管环节多等新挑战和新考验。监管压力大：离岛免税政策实施后，每年进口的免税品和离岛旅客量将不断增多，海关监管业务量成倍增加；监管风险高：由于海南离岛免税政策“含金量”高，进口的免税品价格与国内市场价格有一定差价，可能刺激一些“打擦边球”乃至违法、违规行为发生；监管环节多：除对离岛免税店、隔离区提货点实施日常监管外，还要对免税品销售、运送、提取和离岛进行全程监管，而且航班延误、取消等异常情况也会给海关监管带来压力。从日韩海关监管实践看，作为一项政策的突破和创新，其监管体系的设计、建立及维护工作也面临诸多矛盾和困难。海南与日本冲绳、韩国济州等地相比，面积更广、人口更多、海岸线更长、潜在管理风险更大，且目前海口美兰、三亚凤凰两个机场隔离区的规划建设尚未充分考虑到实施离岛免税政策的需要，存在监管空间不足、监管设施不完善等问题。海关相关监管办法及操作规程有一个逐步完善的过程，海关监管经验也要不断积累。

积极探索构建高效便捷的离岛旅客免税购物监管体系

监管是否有效是实施离岛免税政策成功与否的关键。作为国务院授权对离岛免税业务实施监管的行政机关，海关始终从落实国家发展战略的高度，认真落实离岛免税政策规定，积极构建高效便捷的离岛旅客免税购物监管体系，全力以赴确保离岛免税政策有效实施，充分发挥离岛免税政策的积极效应。

1、明确“有效监管”与“高效运作”有机统一的基本原则。针对离岛免税业务的特点和难点，海关在前期充分研究的基础上，明确提出以“管得住”为基本前提，以“通得快”为最终目标，始终坚持“有效监管”与“高效运作”的有机统一。

第一，有效监管是基本前提。有效监管是保障离岛免税政策顺利实施的前提条件，也是海关监管职责和执行能力的重要体现。海关坚持以正确有效落实政策为海关工作的基本要求，以信息化管理为主要手段，以风险式管理为主线，以对免税商店的管理为重点，以旅客携带免税品实际离岛为关键，通过信息管理系统和视频监控、驻点监管、巡查巡视、抽查核查等监管方式，达到全方位全过程有效监管的要求。

第二，高效运作是根本目的。离岛免税政策的实施使海南旅游业的发展更具吸引力和潜力，购买免税品的离岛旅客成为海关监管的对象，海关要坚持以人为本，转变管理理念，创新监管模式，把有效监管与方便旅客购物和快捷提货有机的结合起来，把海关监管工作重点放在对免税商店的管理和免税品的物流监控上，实现“由企及物和由物及人”的转变，在“管得住”的前提下积极提供高效便捷通关服务。加强对免税品进口实际监管以及入库和销售前的登记、归类、审核和旅客实际提货信息、离港航班信息的核销，通过系统、视频监控和风险分析实现海关的有效监管，使旅客在正常购物和提货的过程中感受到方便快捷。

第三，始终坚持“有效监管”与“高效运作”的有机统一。把握和处理好“有效监管”与“高效运作”两者的关系，既是确保政策全面正确实施、充分发挥政策积极效应的需要，也是贯彻落实“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”海关十六字工作方针、推进海南国际旅游岛建设的必然要求。海关将在实践当中不断总结完善，积极创新管理模式，建立与海南国际旅游岛建设相适应，与海关大监管体系相配套，与优化海关监管和服务相统一的科学、高效、便捷的海关监管新机制。

2、构建以信息化管理为主要手段的海关监管平台。离岛免税业务涉及免税品进口、登记入库、销售、运送、提货、核销、征税等多个环节，海关监管难度大，时效性强，管理要求高，尤其是要满足其特有的适用对象、免税品范围、购物“四限”（限次、限值、限量、限品种）等要求，通过人工监管根本无法满足“有效监管”与“高效运作”有机统一的要求，必须实施信息化管理。在海关总署直接领导和有关海关、省政府相关部门大力支持下，海口海关开发了海南离岛旅客免税购物海关监管系统。

该系统通过数据共享和交换与免税店销售系统、公共服务平台、机场离港系统等形成离岛免税政策实施的信息化系统，实现海关对免税商店及免税品从进口、备案、登记入库、销售、运送、提货、核销、征税、查询统计等全程的信息化管理。该系统作为海关监管的重要平台，具有准确性、科学性、可操作性和安全可靠性高等要的特点，同时海关在机场隔离区及免税店安装视频监控系统，形成海关对免税品、免税商店、提货点、旅客离港等一体化的监管模式。

3、实行以风险式管理为中心环节的管理模式。在业务量剧增与监管资源相对不足情况下，既要做到有效监管又要做到高效运作，这是海关离岛免税业务监管存在的最大矛盾。传统的管理模式无法满足离岛旅客免税购物监管的需要，必须实行以风险式管理为中心环节的管理模式。风险式管理的核心是在有效防控风险的基础上抓重点、抓关键，实施分类管理，拓展监管时空，提高通关效率，切实把“有效监管”与“高效运作”统一的要求落到实处。

第一，重点加强对免税店的监管。坚持“由企及物”的管理理念，明确把免税店、免税经营企业作为海关监管重点，通过加强对免税店、免税经营企业的监管，达到加强对免税物品的有效监管的目的。

第二，抓住免税品实际离岛这个关键环节。海关对离岛旅客免税购物监管环节多，而“离岛监管”是整个离岛免税监管中关键环节。离岛免税政策的核心在于“离岛”，确保免税品离岛是海关监管是否到位的重要体现。因此，海口海关在海口美兰、三亚凤凰机场国内出发厅隔离区设立海关监管区，配置机构和人员，采取措施对离岛环节进行重点监管。

第三，通过实施预定式管理有效防控风险。对免税品实施分类管理，在免税品销售前，严格按照规定审核商品目录，加强事前研判和风险分析，确定重点敏感商品，加强中期核查和后续稽查，有效防控离岛免税业务的监管风险，为营造宽松便捷的离岛免税购物环境创造条件。

4、营造旅客免税购物的良好通关环境和氛围。根据海关总署制定的《中华人民共和国海关对海南省离岛旅客免税购物监管暂行办法》，在前期充分研究和组织开发信息管理系统的基础上，海口海关制定离岛免税购物监管操作规程，加强培训学习，组织离岛免税业务模拟演练，建立完善内控管理机制，有效防范执法风险和廉政风险，为“有效监管”与“高效运作”提供组织保障。通过新闻宣传媒体、机场电子宣传屏幕、海关触摸屏等多种渠道广泛宣传离岛免税政策规定和海关监管规程，为政策试点实施营造良好氛围。建立科学评估预警机制，密切跟踪离岛免税政策实施情况，并根据实施过程中出现新情况新问题，及时研究调整和完善海关监管措施，进一步完善海关监管及系统设计、购物流程，努力为旅客免税购物提供更加高效便捷服务。

与传统的监管业务相比，海关对离岛免税监管业务实现了监管对象、监管区域、监管空间的“三个扩展”；监管模式、监管制度、监管工作量的“三个突破”；管理理念、管理方式、管理手段的“三个创新”。下一步，海口海关将坚持有效监管与高效运作的有机统一，进一步优化海关监管与服务，积极研究和综合运用海南国际旅游岛以及综合保税区、保税港区等各项优惠政策，进一步推动离岛旅客免税购物政策有效实施，充分发挥离岛免税政策促进海南加快发展和扩大开放的辐射带动作用，为海南国际旅游岛建设作出更大贡献。◎

（作者系海口海关党组书记、关长）

［编辑：王群存］