农村薄弱学校改造与政府责任探析

2011-08-15王仕松

淮南师范学院学报 2011年2期

关键词：责任政府农村

王仕松

（淮南师范学院政法系，安徽淮南 232001）

农村薄弱学校改造与政府责任探析

王仕松

（淮南师范学院政法系，安徽淮南 232001）

农村薄弱学校的存在是教育不公的表现，政府应维护教育公平，承担政治责任；进行教育标准的制定，履行行政责任；进行教育质量的监管与评价，执行法律与道德责任。实行教育行政问责制，以确保广大农村青少年享有公平教育的权利。

农村薄弱学校；政府责任；行政问责；教育公平

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》（以下简称《纲要》）指出，“教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后”。[1]中国80%的人口在农村，在校学生的80%也在农村。这两个80%决定了中国发展全民教育的重点和难点在农村。当前农村薄弱学校办学条件简陋，经费不足；师资结构不合理，教师流动频繁；地理位置偏远，生源不足，学生生活贫困，辍学人数不少。在大力建设社会主义新农村，实现社会和谐发展的今天，强化政府对农村薄弱学校改造的主导责任，将有着深远的理论与现实意义。

一、政府责任的内涵与外延

就公共行政的治道范式来讲，我国政府正经历着由“权力政府”向“责任政府”的转变。[2]政府对学校教育发展所承担的责任是一种公共责任，并有广义和狭义之分。广义的公共责任是指国家行政管理部门的行政人员，必须对国家权力主体负责，必须履行自身的职责，从而为国民谋利益。狭义的公共责任仅仅指国家公务人员违反行政组织及其管理工作的规定违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。[3]

早在1930年代，美国学者艾萨克·康德尔（Kandel）就曾关注过国家作用的合理限度问题。他提出教育应该有外在事项和内在事项之分：国家对于公共教育的外在事项（如教育经费、教育设施和设备、教育制度等），必须介入国家权力进行干预；但对于公共教育的内在事项（如教科书、教学教法、教育评估、学校管理等），则必须尊重教育的专业自主权，排除国家权力的干涉。[4]褚宏启指出，政府对于学校可以扮演六种角色：（1）教育体系的构建者；（2）教育条件的保障者；（3）教育服务的提供者；（4）教育公平的维护者；（5）教育标准的制定者；（6）教育质量的监管者。[5]在上述政府责任中，第一种是各国政府都已经做到和正在做的。我国政府在建国后对于学校的责任重点一直放在上述第二种和第三种上，今后应加大第四、五、六种责任的执行力度。[6]笔者认为，相对农村教育而言，上述第二、三种政府责任在当前也绝对不能放松。

二、政府在农村薄弱学校改造中的责任分析

资源的有限性与人的需求无限性之间的矛盾是永恒的，由此产生的利益矛盾与冲突是一种客观的社会现象，更甚之，在当今中国的社会转型中，这些利益矛盾与冲突有时会以比较激烈的对抗形式表现出来。源于中国社会发展“自治性”的不足，整合与舒缓利益矛盾还需要在政府的主导下进行。[7]新《义务教育法》更是明确了办好义务教育阶段的每一所学校，逐步达到标准化、规范化，是各级政府依据法律规定所承担的重要责任。[8]当前，对农村薄弱学校的改造，坚持 “国务院领导下、地方政府负责，分级管理、以县为主”的管理体制，应从以下方面展开：

（一）承担政治责任，维护教育公平

政府的政治责任是指政府机关及其工作人员的所为必须合乎目的性，其决策必须合乎人民的意志和利益。[9]“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”[1]

1、加大投入力度，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系。罗尔斯的正义观认为所有的社会价值——自由和机会、收入和财富以及自尊的社会基础——都应该平等地加以分配，除非对所有这些价值或任何一种价值的不平等分配有利于每一个人。对此，罗尔斯提出的思路是：能平等分配的东西都应该平等地分配，而不能平等分配的东西应该实现“差别原则”，即不平等的分配应该有利于最不利者。尤其是收入与财富做不到人人平等分配，应该根据差别原则，即它们的不平等分配只有符合最不利者的利益，才能够是公正的。[10]提供公共产品是政府的基本职能之一。“必须进一步强化政府对发展基础教育特别是义务教育的责任”，[11]政府必须以公正的精神纠正政策取向上的偏差，积极扶持薄弱学校，注重建立各群体利益表达和决策参与机制。

要想从根本上解决农村薄弱学校经费问题，必须“建立城乡一体化的义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。……进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。统一管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。……完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度。”[1]县级政府要对辖区内薄弱学校经费投入有所倾斜，改善薄弱学校的办学条件，缩小校际间办学条件的差距，为办好每所学校创设良好的外部环境。

2、关注农村贫困师生，解决突出问题。新《义务教育法》第六条指出：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”牢固树立以人为本的思想，努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。切实关心农村薄弱学校教师的生活待遇问题，积极创造条件改善工作环境。“中央财政通过加大转移支付，支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展，加强关键领域和薄弱环节，解决突出问题。”[1]建议国家扶持农村教育的危改资金、建设寄宿制农村学校的资金等项目资金优先满足科学布局后还须长期保留下来的薄弱学校。至于学校债务要重新清理、合理分摊，根据债务性质，能剥离的剥离，不能剥离的等国家大政策来后解决。至于不良债务则一定要追究到个人。[12]另外，对国家划拔的经费，各级政府要切实履行监督职责，让钱花在刀刃上。督促学校加强廉政建设，制定分期还账计划。

（二）履行行政责任，进行教育标准的制定

政府的行政责任是行政权力系统内部的责任，它主要存在于行政主体之中，即存在于行政主体各层级之间、机构之间、部门之间、领导与部属之间。[9]

1、制定中小学建设标准，科学合理规划改造。“均衡发展是义务教育的战略性任务。推进义务教育学校标准化建设，建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源。……改造小学和初中薄弱学校，逐步使义务教育学校师资、教学仪器设备、图书、体育场地基本达标；改扩建劳务输出大省和特殊困难地区农村学校寄宿设施，改善农村学生特别是留守儿童寄宿条件，基本满足需要。”[1]当前要解决农村薄弱学校所面临的困境，作为政府要逐步淡化和取消国标、省标、市标以及农村和城市不同办学评估的标准，要坚决克服以“示范学校”、“窗口学校”及“教育现代化试验学校”等为名，行“重点学校”之实的现象，防止继续拉大学校之间的差距，产生出又一批新的薄弱学校。[13]当然，让每一所学校都拥有大致相当的标准化条件，不能采用“削峰填谷”的办法或者人为地硬性把先前条件好的学校拉下来，而是要促进更多薄弱学校向高水平发展，把以前给重点学校的“优惠”转向薄弱学校，尽量减少甚至消除低水平的学校，使优质教育资源成为人人都可能享受到的一项服务。

县级政府对辖区内的农村学校，特别是薄弱学校要进行科学合理的规划改造。薄弱学校辖区小学与周围乡镇相邻的可以考虑合并，中学人数少，办学条件差的，也可以合并，学生就近在附近中学入学。也可以合并中学和中心小学，办成一所或二所农村寄宿制学校。

2、调配好薄弱学校领导班子和教师队伍，实现优质教育资源共享。“加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县（区）域内教师和校长交流制度。”[1]县级人民政府教育行政部门让竞聘上岗的专家型校长进入农村薄弱学校，这是农村薄弱学校走出困境的关键。同时应加强领导班子建设并建立校长交流机制。对于改造薄弱学校成绩突出的校长给予重奖和提拔。同时校长交流还应和干部交流、下派锻炼结合起来。加强流动，既能实现学校管理水平的均衡，也能加强薄弱学校的管理。[14]

加强对农村薄弱学校教育、教学、教研工作的指导培训，通过提供教学、科研条件，派出进修、学习等，使他们不断转变教育理念，更新知识，掌握先进的教育思想、科学的教学方法，以促进教师队伍整体水平的提高。由县教科所挑选骨干教师建立讲师团，定期到农村薄弱学校进行巡回讲学或定期上优质示范课。送教下乡、送科研下乡，指导农村薄弱学校教师提高业务水平；城镇示范学校与农村薄弱学校开展接对帮扶，教育资源共享。

3、执行义务教育就近入学的原则，改革招生考试制度。缩小学校差距，除了加强投入，实行倾斜政策，改善薄弱学校的办学条件外，还要在义务教育阶段的公办学校中杜绝“择校”，均衡各校的生源、师资。一些地方在这些方面创造了许多成功的经验。如取消“小升初”考试，实行“划片招生，就近入学”等。同时，教育主管部门应给薄弱学校有关升学的优惠政策。在升学方面向薄弱学校倾斜，落实义务教育就近入学原则。“试行优质高中将招生名额合理分配到区域内普通初中的办法；切实解决区域内义务教育阶段择校问题等”，[1]激励每一所学校形成依法办学、平等竞争的新机制，让农村薄弱学校得到发展。

4、鼓励办特色学校。办出特色是薄弱学校摆脱困境、缩小差距的有效途径。为此，英国给予薄弱学校在多样性和选择性上的更大自由，在教育行动区通过薄弱学校的改造已经形成了技术类、语言类、运动类、艺术类等各种类型的特色学校，使基础教育薄弱学校走出困境，走向成功。我国农村中小学教育内容的选择、教科书的编写和教学活动的开展，在实现国家规定基础教育基本要求时，要紧密联系农村实际，突出农村特色。在农村初、高中适当增加职业教育的内容，继续开展“绿色证书”教育，并积极创造条件或利用职业学校的资源，开设以实用技术为主的课程，鼓励学生在获得毕业证的同时获得职业资格证书。[15]

（三）执行法律与道德责任，进行教育质量的监管与评价

政府的法律责任是由法律条文明确规定的那些应由行政主体履行的整体责任。政府的道德责任是指政府及其行政人员依法行使公共权力，从事公共事务管理时必须承担道义上的责任。[9]如新《义务教育法》第二十二条规定：“县级以上人民政府及教育行政部门应当促进学校的均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，不得在学校举办重点班”。第三十三条规定：“国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教。县级人民政府教育行政部门依法认定其教师资格，其任教时间计入工龄。”当前，一方面各级政府和教育行政部门要加大对农村薄弱学校的投入、整改力度；另一方面，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面实行倾斜政策，完善津补贴标准，改善工作和生活条件。对在农村地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励。

到目前为止，适应素质教育要求的一整套关于学校和个人的评价制度没有真正建立起来。[13]要改变农村薄弱学校现况，使其正视自身实际，以素质教育为主，培养出符合和谐社会新农村建设所需要的人才，就得改变其评价体系，站在农村薄弱学校的起点，制定符合其本身的教学状况、任务、功能的评价制度，为农村教育做出客观、科学的评价，使其教学改革得到一定的政策和舆论支持，帮助农村薄弱学校走出应试教育的误区。[16]教育行政部门要对本地区所有义务教育学校的办学条件和教育质量进行监测。县级教育行政部门要定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，定期公布并建立“预警”机制，接受社会监督。各省、自治区、直辖市人民政府督导部门要把义务教育均衡发展作为督导评估县级人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。[17]

三、落实教育行政问责制

《纲要》指出，“加强教育监督检查，完善教育问责机制”；“要把推进教育事业改革发展作为各级党委、政府政绩考核的重要内容，建立相应的考核机制和问责制度。各级政府要定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告教育工作情况。建立各级党政领导班子成员定点联系学校制度。党和政府的有关部门要切实履行好各自的职责，支持教育的改革和发展。”[1]对在农村薄弱学校改造中不积极履行职责，或效果不明显的，真正实行行政问责制，追究相关责任人的责任；对违反新《义务教育法》第五十一条至第五十七条规定的各级政府，要坚决追究主要负责人的法律责任，以尽快确保广大农村青少年享受公平教育的权利。

总之，农村薄弱学校在努力争取各级政府及相关教育行政部门切实承担起各自职责的同时，也应内强素质、外树形象、开拓进取，提高教学水平、优化教学效果、全面提高办学效益，为社会主义新农村建设提供强有力的智力支持。

[1]中国中长期教育改革和发展规划纲要[EB/OL].http：//www.360doc.com/content/10/0620/10/809004

[2]崔卓兰，王立峰.行政法治视域下的教育公平与政府责任[J].华南师范大学学报（社会科学版），2009，（5）

[3]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，1999：531－532

[4]薛化元，周志宏.国民教育权的理论与实际[M].台北：稻乡出版社，1994：9

[5]褚宏启.审视现代学校制度[A].中国教育管理评论（第 2 卷）[C].北京：教育科学出版社，2004：96

[6]赵书山.教育发展中的政府责任探析[J].教育发展研究，2009，（11）

[7]刘祖云.法治政府：“德性”内涵的三重解析[J].江苏社会科学，2008，（4）

[8]孙远航，郭文哿等.薄弱学校改造与发展[M].上海：华东师范大学出版社，2006：20

[9]张康之，李传军.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007：84

[10]参见姚大志.何为正义：当代西方政治哲学研究[M].北京：人民出版社，2007：25-26

[11]陈小娅.坚持科学发展观推动基础教育持续协调发展[J].人民教育，2005，（7）