王俊华

(河南省第一监狱，河南开封 475004)

我国社区矫正的发展及面临的问题

王俊华

(河南省第一监狱，河南开封 475004)

刑法修正案(八)已于5月1日起正式实施，社区矫正被正式以法律的形式确立下来，这无疑促进了社区矫正工作的发展，但是，我国社区矫正工作当前还存在着社会公众对社区矫正制度的认识存在偏差、非监禁刑适用比例偏低、社区矫正工作主体亟待加强、社区矫正工作机制还不能做到规范运行等问题和制约因素，严重影响着社区矫正工作的发展。

社区矫正;非监禁刑

一、我国社区矫正工作的发展现状

社区矫正这一概念虽然对我们来说算是舶来品，但具有社区矫正性质的实践在我国却早已有之。唐朝时就有“留养承祀”和“权留养亲”制度。留养承祀就是对于被判处死刑的罪犯，若父祖老疾，无人奉养，可以不执行死刑，留其奉养父祖。权留养亲是指被判处流刑的罪犯，若父母老疾无人应侍，家无戚亲成丁的，可不必执行流刑，免于流配。明朝还规定，妇人犯罪，除奸及死罪外，责付本夫收管，其无夫者，责付有关亲属或邻里保管。〔1〕清朝末年到民国时期，缓刑和假释等制度引进到我国，如《大清新刑律》(1911年)、《中华民国监狱规则》(1913年)等对缓刑和假释制度都作了具体规定。新中国成立后，1954年政务院公布的《中华人民共和国劳动改造条例》将假释明确规定为一种刑罚执行制度。1979年新中国颁布的第一部刑法典，第一次从法律上对管制、缓刑、假释等制度予以明确，规定被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释以及因特殊原因暂予监外执行的犯罪人，在公安机关和群众监督下进行改造。实际上这就是社区矫正在中国行刑制度中的体现。

进入21世纪后，社区矫正得到了真正意义上的发展。2001年5月，河北省石家庄市长安区人民检察院向涉嫌盗窃的未成年人黎明(化名)下达了一份特殊的法律文书——社区服务令，要求其到社区进行无薪社会服务两个月。这被认为是开创了我国大陆地区社区矫正的先河。2002年8月，上海市徐汇区斜土街道、普陀区曹杨新村街道、闸北区宝山路街道在全国率先开始了社区矫正试点。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、上海、天津、江苏、浙江、山东6省市作为全国首批社区矫正试点省市。通知明确规定，社区矫正的适用范围包括5种罪犯:被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。2004年5月，司法部发布了《司法行政机关社区矫正暂行办法》，暂行办法分为总则、社区矫正工作的机构人员及其职责、社区服刑人员的接收、社区矫正措施、社区矫正的终止、附则六个部分，对司法行政机关如何开展社区矫正工作作了详细具体的规定。2005年1月，“两院两部”又下发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将河北等12个省区市列为第二批试点。2006年10月，中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”的要求，对我国这项刑罚执行制度的改革予以认可和支持。2009年9月，“两院两部”联合印发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，规定了全面试行社区矫正工作的指导思想、基本原则和适用范围，特别是明确了社区矫正工作的三项主要任务，就是对社区服刑人员的教育矫正、监督管理和帮困扶助。2010年11月，中编办印发了《关于司法部基层司加挂社区矫正管理局的批复》，司法部社区矫正管理局正式成立。批复进一步明确了司法部对社区矫正工作的指导和管理职责。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国社区矫正法律制度的确立，同时，还规定对判处管制和缓刑的，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。2011年4月28日，“两院两部”印发《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》，对禁止令进行了细化规定，为改革完善我国刑罚执行制度奠定了重要基础。

从2003年我国启动社区矫正试点工作以来，各地重视对社区矫正人员的监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶，建立了接收、监管、教育、解除矫正等制度，社区矫正工作体系和保障机制基本形成。据统计，截至2010年底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团已全面开展社区矫正工作，已有304个地市、2053个县区、26676个乡镇街道开展社区矫正工作。与此同时，全国已有25个省市司法厅局、189个地市、1135个县区司法局设立了专门的社区矫正工作机构，各地还普遍建立了以司法行政机关工作人员为主，社会工作者和社会志愿者积极协助的工作队伍。全国累计接收社区矫正对象59.8万人，累计解除矫正32万人，社区矫正对象矫正期间再犯罪率为0.22%。〔2〕实践表明，社区矫正工作对于教育矫正社区服刑人员不良心理和行为恶习，促使其顺利回归和融入社会，防止重新违法犯罪，促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

二、社区矫正工作面临的问题

刑法修正案(八)已于5月1日起正式实施。对比国外社区矫正工作发展和我国社区矫正试点情况，当前还存在一些问题和制约因素影响着社区矫正工作的发展。

(一)社会公众对社区矫正制度的认识存在偏差

传统行刑观念对我国的影响集中体现在重刑主义源远流长，报应思想根深蒂固，多数民众有强烈的惩罚犯罪的愿望，将犯罪认为不可容忍，把罪犯看做异类，心理容纳度较低，往往崇尚重刑，认为监禁刑是最安全、最有效的行刑方式，对社区矫正充满疑虑、漠视甚至排斥，对管制、假释、缓刑等社区矫正刑种和相关刑罚制度的使用，仍然停留在过去的认知水平上。在绝大多数人的思想意识中，罪犯就意味着坐牢，担心把罪犯放在社会上不安全不保险，容易造成管理失控或者犯罪人得不到良好的教育改造而重新走上犯罪，有的认为犯罪人被判刑后却仍留在社会上就等于没有刑罚处罚，这些观念深入人心且根深蒂固。在实践中，一些人甚至把社区矫正曲解为放纵犯罪、有失公正、危及社会安全。如此一来，民众难以理解社区矫正所体现的人道、民主、文明、公正的行刑理念。社区矫正需要依托社区进行，公众的认同感决定着公众的参与和支持度，决定着民间司法资源和社会资源的介入和调用程度，这势必影响着社区矫正工作的顺利推进。

(二)我国非监禁刑适用比例偏低

由于长期受重刑主义思想及1980年以来多次严打整治斗争影响，加上在非监禁刑监督管理执行上的不到位等问题，我国缓刑、假释、管制及暂予监外执行等普遍适用较低。一是缓刑的适用情况，与其他国家相比，我国的缓刑率较低。据联合国统计，1994年，美国每10万人口中的缓刑比为536，加拿大为217，荷兰为79.14。另据1999年亚太地区矫正管理者大会资料，亚太地区每10万人口中的缓刑比分别是泰国 839.8，新西兰 581.5，澳大利亚218.7，韩国111.9，而我国为20.8。二是假释的情况。在世界许多发达国家和地区，监狱罪犯大多是通过假释的形式出狱，作为一种重要的非监禁刑措施，假释便于罪犯回归社会。据统计，美国1995年假释率约为50%。另据亚太地区矫正管理者大会有关数据，2000年亚太有关国家和地区中，中国香港假释率为40.4%，澳大利亚为39.7%，新西兰为39.4%，泰国为37.9%，韩国为26.3%，中国内地仅为2.3%。我国试行社区矫正最早的上海市2001年全市的假释率也仅为0.96%。〔3〕据调查，河南省第一监狱是一所高度戒备的重刑犯监狱，长年押犯在5000人左右，原判死缓、无期罪犯约占60%。据统计，2006年到2010年，除2008年假释3人外，其余4年没有假释一名罪犯。刑法修正案(八)由于提高了有期徒刑的刑期，在修改假释条款时相应延长了监禁时间。规定:“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。”显而易见，罪犯在监禁机构服刑时间将会更长，不利于调动罪犯的改造积极性，其适应社会的能力更加弱化，监狱的刑罚执行成本加大。三是管制的情况。管制是中国独有的一种刑罚制度。作为主刑之一，管制在1979年刑法中仅占分则条文的18.5%，到1997年修订刑法时，管制的适用范围占分则条文的26.8%。虽然管制适用范围得到了扩大，但在具体司法实践中，管制适用却很低。据最高人民法院统计，2000年全国被判处管制的罪犯为7822人，约占全部被判处刑罚罪犯的1.21%; 2001年被判处管制的罪犯9481人，占1.26%。管制这一符合国际行刑社会化的刑种基本上等于闲置不用。四是关于暂予监外执行的情况。据司法部有关资料显示，1997年全国监狱系统保外就医罪犯27271名，适用率为1.89%;1998年保外就医罪犯24878名，适用率为1.73%;1999年为20021名，适用率为1.4%。〔4〕河南省第一监狱2006年到2010年罪犯保外就医适用率分别为0.17%、0.20%、0.19%、0.16%、0.43%。

综合以上情况，分析我国非监禁刑适用偏低的原因，主要有:一是重刑主义和报应刑传统刑罚思想的影响。立法上对缓刑、假释等的适用要求苛刻，法官习惯于适用监禁刑来严惩犯罪。二是对于何为“不致危害社会”心存疑虑，担心承担责任。刑法第72条在规定可以宣告缓刑和第81条规定裁定假释时都要求“不再有社会危险的”。刑事诉讼法第214条则规定:“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”这必然导致有关机关在缓刑、假释和暂予监外执行等适用方面的谨慎。河南省保外就医率低的一个原因还在于省监狱局在理解社会危险性时把刑事案件被害人的同意意见作为批准保外就医的一个硬性规定。三是非监禁刑的执行落实不到位。根据法律规定，公安机关是缓刑、假释、管制及保外就医等的执行机关，但在具体工作中，由于公安机关任务繁重，无暇顾及，容易发生管理不到位现象。

(三)社区矫正工作主体亟待加强

根据1997年刑法和1996年刑事诉讼法等有关法律规定，我国在社区矫正试点之前，对缓刑、假释、管制、监外执行和剥夺政治权利人员的监督考察的管理机构和工作机构是公安机关。但在实践中公安机关难以投入足够的人力、物力和财力进行监督考察，更不要说对社区服刑人员进行教育改造了。2003年社区矫正工作开始试行后，在“两院两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》和2009年“两院两部”《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中都明确规定，司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职责，牵头组织有关单位和社区开展社区矫正工作。公安机关加强对社区服刑人员的监督，对脱管漏管等违反社区矫正管理规定的社区服刑人员采取惩戒措施，对重新违法犯罪的社区服刑人员及时依法处理。但在实际工作中，基本上是由基层司法所在履行社区矫正职责，由于司法所不具有刑罚执行职责，所谓的社区矫正大多流于对社区服刑人员的困难扶助。非监禁刑作为刑事处罚的一面不能得到体现。2011年2月25日通过的刑法修正案(八)将第38条、第76条和第85条中，原被判处管制、缓刑和假释的犯罪分子，由公安机关执行、监督和考察分别修改为对判处管制、缓刑、假释的，依法实行社区矫正。但并没有明确司法行政机关负责社区矫正。因此司法行政机关作为社区矫正工作管理机构在法律上还没有得以确认。经过8年多的试行，到目前，全国虽然已经有25个省市司法厅局、189个地市州和1135个县市区司法局设立了专门的社区矫正工作机构，但分别只占建制数的80%、56.7%和39.6%，同时，这些机构绝大多数属于临时机构，非常设的法律意义上的职能部门。而且全国只有72%的县市区和65%的乡镇街道开展了社区矫正工作，还有很多空白点。

另外，社区矫正工作人员素质亟待提高。社区矫正工作是一项非常复杂的专业性工作，对服刑人员的矫正活动涉及法学、犯罪学、心理学、社会学、教育学等各学科知识。社区矫正工作人员包括专业矫正人员、辅助工作人员和社会志愿者。但从目前情况看，这些社区矫正工作人员无论是人员构成、人员数量还是法律知识、专业技能、矫正手段等方面都还不能完全适应工作需要。作为社区矫正工作主体的司法所人员普遍偏少。如云南省西双版纳州政协2008年第114号提案《关于要求解决乡镇司法所人员编制的建议》中提出，全州32个司法所，有23个所均为1人所，有9个所撤乡并镇后为2人所。司法所同时还有法制宣传、人民调解、安置帮教、基层法律服务等工作，一个司法所只有一个人怎么可能再分出精力做社区矫正工作。另据北京市的一项调查，北京市的社区矫正工作人员存在以下问题:一是年龄偏大，文化程度低。社区矫正工作人员40岁以上的占63%，本科以上的占21%。二是法律知识参差不齐，整体有待提高。〔5〕人员的数量不足和社区矫正专业素质的短缺势必影响社区矫正工作的顺利推进和健康开展。

(四)社区矫正工作机制还不能做到规范运行

社区矫正的运行包括入矫、矫正和解除矫正，社区矫正的内容和主要任务包括教育矫正、监督管理和帮困扶助等，社区矫正的适用范围包括被宣告管制、缓刑、假释、暂予监外执行及被剥夺政治权利在社会上服刑的5种罪犯。但目前社区矫正制度还很不健全，影响社区矫正运行的实际效果。一是缺少判决前的人格调查制度。判决前的人格调查制度，是指在审判机关对被告人判决前，由专门机构人员对犯罪人的犯罪背景、一贯表现、家庭情况等进行调查，并对其人身危险性和再犯可能性进行评估后写出调查报告，提交法院供其审判时参考的一种制度。1950年在海牙召开的国际刑法及监狱会议倡导这一制度，目前在许多国家和地区得到推行。我国由于目前没有这种制度，影响到法院在判决时对非监禁刑的适用，这也是目前我国监禁刑比例偏低的原因之一。二是社区矫正衔接机制不完善。社区矫正涉及法院、公安机关、司法行政机关的监狱、司法所等部门，但目前还没有专门的矫正衔接的程序性的硬性规定以及法律文书资料的统一要求。这势必造成工作上的脱节和推诿扯皮。三是缺乏社区矫正评估制度，既包括矫正前的评估、矫正过程中的评估、矫正效果的评估、解除矫正后的评估，也包括对矫正方法、矫正内容、矫正措施的评估。四是工作制度不健全。对非监禁刑的刑罚执行由公安机关转为司法行政机关实施后，如何对5种罪犯分类管理?如何监督考察、如何进行科学矫正、如何进行帮困扶助?目前还没有具体的制度跟进。显然这也是非常迫在眉睫的事情。五是奖罚机制没有建立。如何借鉴监狱管理罪犯的做法，对在社区矫正中表现良好的社区服刑人员提请减刑和对违反有关规定尚未重新犯罪的进行处罚还没有具体的规定等等。

〔1〕侯国云.刑罚问题研究〔M〕.北京:中国人民公安大学出版社，2005.284.

〔2〕李恩树.我国社区矫正工作体制机制逐步完善〔N〕.法制日报，2011-02-28.

〔3〕袁登明.行刑社会化研究〔M〕.北京:中国人民公安大学出版社，2005.233.

〔4〕樊崇义.刑事诉讼法实施问题与对策研究〔M〕.北京:中国人民公安大学出版社，2001.495.

〔5〕王顺安.刑事执行法学通论〔M〕.北京:群众出版社，2005.513.

Development and Problems of Community Correction in China

WANG Jun－hua
(NO.1 Prison of Henan Province，Kaifeng，Henan 475004)

Criminal Law Amendment VIII has come into force recently since May 1st this year，and community correction has been definitely promoted with its being a matter of law.However，the problems and restriction，still existing in current community correction work，has seriously affected its development.The problems are:the public understanding the system of community corrections one-sidedly;the low ratio of executing non-confinement penalty; main body work of community correction needing to be strengthened;failure to function for community correction work and so on.

community correction;non-confinement penalty

DF7927

A

1672-2663(2011)03-0035-04

2011-02-23

王俊华(1971-)，男，河南沈丘人，郑州大学2009级研究生，河南省第一监狱副监狱长。

(责任编辑连春亮)