改革开放以来中国政府治理文化的创新

2011-08-15赵理富

湖北工程学院学报 2011年6期

关键词：中国政府改革开放理念

赵理富

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430022）

改革开放以来中国政府治理文化的创新

赵理富

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430022）

改革开放以来，适应中国社会的快速变迁，中国政府治理文化发生了巨大的变化。这些变化的成果集中表现在基本理念、思维方式、人文精神和发展观等诸方面。这些创新，从其发生机制上来看，主要是对社会环境变迁压力的有效回应、对多样化的治理理念的整合以及对改革开放以前治理失误的反思的结果。中国政府治理文化创新直接推动了中国政府的变革和公共治理质量的提升。

中国政府；治理文化；创新机制；政府改革

政府治理文化是政府的灵魂，就其内容而言，它包括奠定政府结构的价值理念和原则基础，规范政府主体行为的价值、准则和信仰，以及政府在其公共治理活动中所表现出来的行为作风。在最近的30年间，适应中国社会的快速变迁，中国政府治理文化发生了巨大的变化。以政府治理文化创新为先导，中国推动了颇具特色的“中国模式”的政府现代化进程，提升了公共治理的质量。本文将概要地总结中国政府治理文化创新的内容，讨论中国政府治理文化创新的动力机制，并以发生在中国福建省厦门市的PX事件为例，分析中国政府治理文化创新与政府改革和公共治理的相关性。

一、中国政府治理文化创新的内容

中国有着几千年的君主专制的历史，在这漫长的君主专制制度的浸润下，政府治理文化具有对权力盲目崇拜的突出特征。“大一统的信念、集权主义的价值和原则，官僚主义的行政方式等构成了中国传统行政理念的整个体系，它为中国历代行政体制的维系和发展提供了深层次的精神来源。”［1］216新中国建立后，尽管执政党大力倡导“全心全意为人民服务”的服务政府价值观，但受文化自身的代传性和缓变性规律的影响，这种“权力崇拜型”的政府治理文化与高度集中的计划经济体制相表里，全能政府、管制政府、人治政府和官本位的价值观念依然十分顽固。

改革开放以来，随着社会主义市场经济的深入发展，中国社会生态发生了巨大的变化。适应这种变化，中国政府积极推动了治理理念的创新。这些创新推动了中国传统治理文化向现代的转型，其内容集中表现在基本理念、思维方式、人文精神和发展观念等诸方面。

1.树立了现代政府治理理念。观念是行为的先导，治理方式的变革从根本上说是在新的政治理念的指导下进行的。文化引领变革的方向和行为，变革的实践促使文化的发育和成长。在传统的政府治理中，政府是治理的唯一主体，社会是被治理的对象。在今天，社会力量开始走上前台，与政府一起成为治理的主体。这与其说是社会自身不断成长的结果，不如说是政府对公共权力的价值、态度有了新的认知的结果。温家宝总理在十一届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》中，提出要加强政府自身建设，强调转变政府职能，坚持依法行政，做到合法行政、程序正当、高效便民、诚实守信。强调要推进政务公开，增加透明度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。温家宝还强调要加强廉政建设和反腐败工作。以规范制度和制约权力为核心，针对腐败现象易发多发的领域和环节，从源头防治腐败。［2］44－45概括起来，中国政府在改革开放中建立起来的现代政治理念主要包括民主法治，有限责任、公开透明、服务健全、廉洁高效等内容。也有学者进行了更为广泛的概括，认为主要包括人权、法治、治理、善治、善政、宪政、合法性、以人为本、公民社会、和谐社会、政治文明、全球治理、政府创新、增量民主、透明政府、责任政府、服务政府、效益政府等等。［3］这些治理理念深深地蕴含着公众参与、依法行政、政府与社会合作等现代价值，与传统“权力崇拜型”治理文化不同，这种治理文化是“权利导向型”的文化。

2.建立了突出创新和解放思想的集体思维方式。中国的改革源于1978年，这年年底中国共产党召开了十一届三中全会，这次全会被认为是中国改革的标志，而全会的主题就是解放思想。在这次会议上，邓小平指出：“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”“不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想，四个现代化就没有希望。”［4］143邓小平为这次会议作的主题报告的标题就是《解放思想，实事求是，团结一致向前看》。解放思想成为执政党和政府系统的一种集体思维方式，在这种思维方式引导下，创新成为政府的重要的价值导向之一。表现在政府治理的纲领层面，就是果断放弃了“以阶级斗争为纲”，代之“以经济建设为中心”。在政府自身的改革方面，包括推进财税制度的分税制改革、中央政府向地方政府的放权、政府机构的精简等。在政府与社会的关系方面，积极引导新社会组织和新经济组织的健康发展。在解放思想的旗帜下，与社会发展和时代要求相符合的新思想、新观念不断被提出，观念的创新推动了实践的进步。解放思想和大胆创新，是中国政府最近几十年治理取得巨大成功的最重要的原因。

3.政府的目标和行为更具人文精神。改革开放以来，中国政府越来越重视公民的权利，人的尊严和价值。2004年，十届人大二次会议通过了我国的第四个宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”载入宪法。进入新世纪后，中国执政党和中国政府把以人为本作为十分重要的价值理念。中共十七大在阐述科学发展观时强调要坚持以人为本，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。［5］15在以人为本的价值导向下，政府把以改善民生为重点的社会建设作为最重要的施政目标之一。致力于社会保险全覆盖，解决低收入群体住房困难。全面实行城乡免费义务教育，向中等职业学校的来自困难家庭的学生提供助学金。截止2010年全国养老保险参保人数已达2.57亿，这个数字比2005年增长了46.8%；全国城镇基本医疗保险参保人数4.32亿，比2005年增长213.5%；城镇基本医疗保险加上新农合，总人数达12.6亿人，已经接近全面覆盖到13亿多中国人。一些地区已经实现了社会保障全覆盖的目标。在保障性住房方面，仅2011年，全国将开工建设保障性住房和棚户区改造房1000万套。这些数据表明，政府的各项政策越来越具有人文关怀精神，政府施政的目标更加关注人民的福祉，特别是人民最关心、最现实的利益。

4.发展方式突出实现全面协调可持续的科学发展观。中国是一个发展中国家，处在现代化的中期阶段，这样的发展阶段决定了中国政府必须把发展作为主要的施政目标，而第一位的又是经济发展。改革开放以来，中国政府一直把“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”、“发展是执政兴国的第一要务”作为政府的主要目标。但在“以经济建设为中心”的理念导引下，引致地方政府一切以GDP的增长为行为导向，忽视了生态环境保护、社会建设和精神文化建设等重要方面，一度给中国社会带来很多问题。2003年，执政党提出了科学发展观，并把这一理论纳入中国特色社会主义理论体系一并作为党的指导思想。科学发展观强调全面协调可持续，强调要统筹城乡、区域、经济与社会、国内与国外、人与自然的发展，强调不仅要推进经济建设，而且要全面推进政治、文化、社会和生态文明建设。包括生态保护、精神文化、政治文明、公民生活保障都被纳入到政府施政理念之中。近年来，这些理论都不断被贯彻到实践中。比如，为了统筹城乡发展，国务院批准成立了重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区；为了推进人与自然和谐发展，国务院批准成立了武汉城市圈和长株潭城市圈“全国资源节约型和环境友好型社会（简称‘两型社会’）建设综合配套改革试验区”。通过这些实验区建设为其他地区的发展提供可资借鉴的经验。为了推动人与自然的协调发展，“十二五”规划把大幅降低能源消耗和二氧化碳排放作为约束性指标。按照 “十二五”规划设定的目标，到2015年，全国单位GDP二氧化碳排放强度要比2005年降低37.2%。

二、中国政府治理文化创新的动力机制

中国政府治理理念之所以在改革开放以来取得了明显的变革成果，从其发生机制上来看，主要是对社会环境变迁压力的有效回应、对多样化的治理理念的整合以及对改革开放以前治理失误的反思的结果。

1.挑战与回应。社会生态变迁对中国政府构成了前所未有的挑战，这些挑战构成政府文化创新的外在动力。上个世纪70年代末，中国政府启动了以建立社会主义市场经济为目标的改革，推行改革开放的政策。改革推动了中国社会的快速变迁，政府所处的社会生态环境发生巨大变化。在经济领域，所有制结构突破原来单一的公有制形式，形成了包括私有经济在内的多种所有制经济共同发展的格局。建立了以市场机制为基础的资源配置方式。企业成为独立的经济主体，成为拥有自主经营权的独立法人。中国加入了WTO，融入了经济全球化的潮流。在社会领域，人们的生活方式、就业方式、思想观念越来越多样化，国民受教育的程度越来越高，公民的主体性意识觉醒，政治参与的诉求越来越强烈。社会阶层结构和利益结构越来越分化。社会生态环境的变化给政府带来了空前的压力。市场经济的发展要求政府转变职能，政府职能主要是为经济发展营造良好的发展环境，提供公共产品，而不再是直接参与微观经济领域的活动。由于各种不同的利益主体需要利益表达的渠道和政治参与的机制，对政府加强民主政治建设提出了更高的要求。在这种情况下，就必须不断推进政治参与制度化以应对政治参与膨胀的现实。中国政府正是在回应这些压力的过程中，实现了治理方式的转变和治理文化的创新。

2.冲突与融合。在改革开放之前，中国治理主体单一，所有权力集中于一个单一的主体。这种一元的治理体制根源在于党的执政体制。新中国成立后，在党政体制上形成了“党的一元化领导”体制。强调一切权力集中于党委。改革开放之后，市场经济体制的逐步建立带来了个体的解放、社会阶层的分化、所有制结构的转型和社会组织的不断成长，这些变化导致社会相对于政府而言具有了越来越多的独立性。中国社会力量的成长，一个重要的表现就是社会组织的规模、种类、数量迅速增长。截至2007年底，依法登记的社会组织已经超过38.69万个，其中社会团体21.16万个，民办非企业单位17.39万个，基金会1340个。目前，社会组织仍以每年10%～15%的速度在发展。［6］民间组织成长起来后，发展成为一类重要的治理主体。除了政府和民间组织以外，还包括企业和事业单位等一起构成了多元的治理主体。在社会管理中，强调党委领导，政府负责、社会协同、公众参与的体制。这就不仅厘清了党委和政府的职责分工，也表明了在社会管理中，政府与社会的合作理念。这些不同的治理主体之间的利益和观念冲突，以及政府与社会之间在冲突中不断达成共识，并被政府融合为一种新的政府治理文化。

3.自省与超越。中国政府自身的自我批评和反思精神，是推动政府治理文化创新的内在力量。中国政府是一个有着高度文化自觉的政府。文化自觉这个概念的意义在于生活在一定文化中的人对其文化有“自知之明”，明白它的来历、形成的过程、所具有的特色和它的发展趋向，自知之明是为了加强对文化转型的自主能力，取得决定适应新环境、新时代文化选择的自主地位。［7］政府的文化自省精神主要来自执政党的自省精神。这种精神充分体现在党一直主张的“批评与自我批评”的作风中。几乎每隔一段时间，中国共产党都要以党的名义对自己历史上的经验教训进行一个总结。比如，中国共产党《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在肯定建国以来党的成绩的基础上，对新中国成立后党的历史进行了深刻的反思。这个决议指出：“由于我们党领导社会主义事业的经验不多，党的领导对形势的分析和对国情的认识有主观主义的偏差，‘文化大革命’前就有过把阶级斗争扩大化和在经济建设上急躁冒进的错误。后来，又发生了‘文化大革命’这样全局性、长时间的严重错误。”［8］167决议在反思“文化大革命”的历史过程的基础上，深刻反思了“文化大革命”在指导思想上的错误和所犯错误的历史原因。执政党正是在反思“文化大革命”的错误中走向改革开放之路的。改革开放后，执政党在不断反思的过程中，实现了从人治理念向法治理念、从管制政府理念向服务政府理念的超越。

三、中国政府治理文化的创新促进了政府改革：以厦门PX项目事件为例的分析

厦门市是中国福建省的一个大城市。2007年，一项投资108亿元、可能给这座城市带来800亿元以上GDP的化工项目，得到国务院的批准，并已开工。但在公众的反对下，福建省政府决定在厦门停建该项目。公民反对的理由是该项目可能会破坏环境。在整个事件中，公民通过政协提案、游行示威、网络论坛和手机短信参与其中。政府通过举办公众参与座谈会、网络投票等方式广泛征集民意。事件最终是在政府和公民的协商互动中解决的。在这一事件中公民和政府分享了该项目的决策权。整个事件中，政府尊重民意，保持了宽容、克制和理性的态度，事件的处理尊重法律程序。这一事件也为建立公民政治参与的制度提供了经验。

这个案例表明，中国治理文化创新促进了政府自身的改革。政府改革的内容主要体现在以下几个方面：

1.以适当分权代替高度集权。上文提到，中国改革开放之前的治理主体是单一的，这个单一主体就是执政党。一元治理模式的最大特点就是政治上的高度集权。改革开放之后，治理主体向多元化方向发展，导致高度集中的治理权力开始在不同主体之间分化。改革开放以来，中国共产党和中国政府不断推进自身改革，逐步改革权力过分集中的现象。一是中央向地方分权，给地方以较大的自主发展的权力和财政权力；二是实行政企分开，使企业成为独立的市场主体；三是国家向社会的分权，给社会特别是农村基层和城市社区以自治权。政府也公开声明要进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。在厦门PX事件的决策中，参与其中的主体包括中央政府、政府环保部门、福建省政府、厦门市政府和民间力量。厦门市政府组织了政府与民间的对话，整合了民意，最终由福建省政府以民意的名义做出决策，决定PX项目迁建。

2.促进政府职能转型。传统的行政理念偏向于政府管理和管制公民，双方的关系以管制与服从为主导，这源于中国 “官本位”政治文化的影响。中国政府是按照马克思主义的无产阶级专政理论建立起来的。由于其意识形态的规定性，新中国成立后它过分强调了政府的管制职能。改革开放以后，随着市场经济的发展，对政府的服务职能的压力越来越突出。随着“以人为本”价值取向的确立和政府职能转变，贯彻服务行政的理念、建设服务型政府已成为中国各级政府目标和对公务人员的要求。官方的文献首次把公共服务确立为政府职能是在1998年的《国务院机构改革方案》中。2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。强调要“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合”［9］。在PX项目中，政府没有为了单纯实现财政增收和GDP增长的目标对社会实行管制，而是充分考虑到公民的意愿，体现了为基层、企业和社会公众服务的精神。

3.全面推行依法行政。受中国传统文化的影响，人治理念长期以来渗透于中国行政文化中。在这种理念下，国家主要应由道德高尚的圣贤明君通过道德感化进行治理，法律只是统治的工具和手段，行政主体过去常常凭长官意志办事，行政权力缺乏基本的约束，人大于法、权大于法的现象较普遍。改革开放以来，法治理念在行政领域逐步确立并不断强化。改革开放以来中国政府一直以努力迈向法治国家为目标。1997年，中国共产党第十五次全国代表大会在政治报告中明确提出了“建设社会主义法治国家”的目标，随后这一目标又被写入中国宪法。依法治国成为执政党治国的基本方略，为此中央政府颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。厦门PX项目无论是其立项还是最终的撤项，在处理投资方和政府的关系等方面都体现了法治的精神。

4.决策过程突出协商民主。市场经济的建立促进了利益主体和思想文化的多元化，在政府决策过程中，必然面对不同利益主体和文化主体之间的冲突。政府的决策必须将不同的利益诉求加以整合。整合的方式，就是不同利益主体通过对话与协商，最终达成妥协和一致。协商民主也为不同的利益主体提供了政治参与的平台。厦门PX事件开放了网络投票和举办了民意座谈会，公民的意见得到理性表达，不同利益诉求的主体在听证会中得到了充分表达，并最终在公民、政府和企业之间达成一致意见。

由治理文化创新带来的政府改革促进了治理质量的提升。改革开放以来中国政府的改革增进了政府的责任感，规范了政府在公共治理中的行为方式，增强了公民对政府的信任，加强了政府与社会的协调与合作，从而大大提升了公共治理的质量。