何晓琼，钟祝

（1.西北师范大学政法学院，甘肃兰州730070；2.河西学院政法学院，甘肃张掖734000）

从“十一五”期间转移农村劳动力4500万人，城镇化率达到47.5%，到 “十二五”时期新增就业4500万人，城镇化率将提高4个百分点，达到51.5%，［1］充分说明了我国城镇化发展明显加快。但是一些公共服务尚未摆脱城乡二元分治结构的影响，制约着农民最终转变为城镇居民的进程。农村转移劳动力呈现经济性接纳和社会性排斥的双重特点，劳动权益受损、保障权利缺失、基本公共服务非均等化、利益诉求表达不畅以及制度设置的障碍，已经成为农村劳动力转移真正实现稳定就业、迁移定居、融入城镇的根本性问题。

一、农村劳动力转移及农民市民化面临的现实困境

（一）分配关系不合理，劳动权益严重受损

现在，建立城乡统一的劳动力市场制度取得很大进展，基本解决了农民进城求职受歧视的问题。随着农村转移劳动力规模的扩大，矛盾主要集中在工资待遇、劳动时间、劳动安全等劳动权益问题方面。享有平等的就业权同劳动收益紧密相连，农村劳动力的劳动权益从根本上得不到保障，进一步说明了城乡规范的市场机制、统一开放的劳动力市场制度需要进一步完善。

初次分配中劳资关系失衡，农村劳动力工资待遇水平没有明显的提高，拖欠工资现象没有根除。在国家经济大发展的同时，进城务工的农村劳动力并没有享受到所在城市的发展成果。农村劳动力的劳动报酬与城镇职工相比较普遍偏低，同他们所从事的劳动强度大、劳动时间长、工作环境恶劣的付出极不相称。据2002年抽选2000户农村流动人口调查表明：70%以上的农村劳动力月收入在600元以下，20%左右月收入在600～800元之间，只有少数能拿到千元以上的工资。［2］一些地方虽然出台最低工资标准，但是最低工资保障制度没有得到有效执行，按照国家规定的工作时间，30%～40%的农民工工资低于最低工资标准。同时，工资的正常增长机制尚未形成，再加上经常性的工资拖欠，严重挫伤农民外出务工的积极性。

超时劳动，严重侵犯休息权。超时劳动、额外加班、不付加班费的现象比较普遍，国家统计局2004年调查显示，许多地方农民工每天平均工作时间在11个小时左右，每月工作时间在26天以上。额外加班、义务加班、无双休日、节假日没有休息司空见惯。有些地方甚至强迫工人连续加班，以致发生心理疾病或劳累过度致死的事情。

劳动安全条件差，安全隐患大。许多中小企业根本没有合格的厂房，往往是生产、生活、仓库三合一。车间空气污浊，机器轰鸣，粉尘弥漫，严重损害工人的身体健康。此外，工厂安全设施缺乏，容易引发职业病和工伤事故，造成严重后果后农民工得不到应有的救治和善后补偿，工人普遍感到缺乏安全保障。这种不和谐的劳资关系，迫使大量农民自动放弃在城市的就业机会，逆城市化潮流流回农村。

（二）社会保障权利严重缺失，出现逆城市化的倾向

现有针对农村转移劳动力的各项社会保障政策，不利于实现农村劳动力向上流动的长久预期，更不能从现有的社会保障中获得所带来的益处。我们往往关注社会保障在农村的覆盖，增强农村社会原有各种风险保障能力，但却忽视了处在“夹缝中的群体”在社会保障覆盖下获得的实际利益。城市社区是现有制度设计的受益者，其实城市市民社会保障权益的增加是以农村转移劳动力保障权益的缺失为代价，这本身就是公平公民权的丧失。在养老保险、子女教育、医疗和就业等方面，农村转移劳动力完全被排斥和拒绝于城市社会保障体系之外。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，但社会保障极少覆盖进城的农村劳动力，既没有最低生活保障和失业保障，就连农村劳动力需求迫切的工伤保险、医疗保险、养老保险目前也仅是覆盖少数农村劳动力。即使少部分参加保险，由于保险关系不能自由流通，随着工作地点的变动失保，最终使农村劳动力成为游离于城市的 “边缘人”，只能年轻时在城市 “出卖青春”，年老或丧失劳动能力时被迫离开城市。这种城乡二元分治的保障制度性和体制性障碍，极大限制了农村劳动力进城务工，严重影响中国的城市化进程。农村转移劳动力怀揣梦想毅然决然地离开了乡村，失去日出而作、日落而息的那片土地，倘若流入地城市不积极地接纳他们，甚至采取排斥、歧视的态度，随着融入城市梦想破灭而来的，将是绝望与愤怒。

（三）基本公共服务非均等化，拉大了城乡差距

基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务的城乡差距有两种基本形态：地理性差距与制度性差距。所谓基本公共服务的城乡地理性差距，是指由于城乡居民各自所处地理位置不同而所能享受的基本公共服务水平的城乡差异；所谓基本公共服务的城乡制度性差距，是指城乡居民由于户籍身份制度不同而所能享受的基本公共服务水平的城乡差异。［3］在两种形态的城乡差距中，制度性差距是城乡基本公共服务非均等化的主要方面，阻碍着中国的发展转型与社会结构的优化。

在城乡分割的公共产品供给制度下，城乡居民在获得包括社会保护在内的公共服务的权利和机会上，存在巨大差异。［4］这种巨大的差异是由我国公共财政配置主要向工业和城市倾斜造成的。城市优先发展、城市居民优先享受、城市资源优先配置的经济发展战略至今未有太大改观。从 “以农养工”到 “农工自养”，城乡公共产品供给上的相对独立和不均衡日益显现。与城市相比，国家对农村公共产品的供给严重不足，这种差距在农村劳动力转移过程中表现尤为突出，主要集中在六个方面：子女无法享受城市公共义务教育资源；转移劳动缺乏社会保障服务，尤其社会养老保险；缺乏公共卫生健康服务；缺乏公共就业服务；缺乏公共文化服务；缺乏住房保障服务。这些基本公共服务的城乡制度性差距则完全是人为的制度分割的结果，其实质是一种歧视性的国民待遇。同时过度向城市倾斜的公共财政政策，造成中国农村地区基础设施严重的落后与不足，制约了农村居民的消费和投资增长，进一步拉大城乡差距，最终影响社会的公平与正义。

（四）表达利益诉求的渠道不畅，缺乏城市管理的权利

与户口相联系，农村转移劳动力在居住、就业的发达地区和流入城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督，导致在城市社会政策制定、利益关系的协调中忽视或伤害他们的利益。当地政府为 “民”办实事，也主要针对本辖区有户口、有选举权的城市常住居民，一些行政部门对农村劳动力权益受损害充耳不闻，利益协调机制严重失衡。

农村转移劳动力是发达地区生产一线的主力、社会的主人、城市建设的先锋，这群人创造了城市的繁荣，满怀豪情地挥洒自己的青春和汗水。他们需要社会安全和保护，同时也是维护社会安定的力量，但是城市管理者却往往把他们当做不安定因素和不和谐音符。政治上低参与、权益上低保障、公共服务上低享受，这些利益扭曲致使极少数农村劳动力铤而走险，有的甚至走上具有 “自我救助”性质的犯罪道路。如果进城农民的弱势地位长期得不到根本扭转，就会使社会肌体变得脆弱，衍生出一系列社会问题，一些非法的 “维权织织”就有可能乘虚而入，造成工人阶级队伍和工会组织的分裂，甚至被敌对势力所利用，成为我国社会安全运行的隐忧，造成社会不稳定甚至动荡。

（五）制度设置的障碍，堵塞了农村劳动力渠道

户籍改革的光环仅仅停留在极少数特殊移民身上，如全国劳动模范、国家优秀创新人才、技术移民等。农村劳动力即使是熟练的技术工，企业非常想留下他们。由于达不到所在城市的落户条件，这些熟练的技术工最终很难落户城市，关闭农民向上流动的大门，也堵塞了农民演变成市民的通道。一些城市对进城就业的农民要求拥有自己的产权房，普遍限定购买70～100平方米住房才可以申请城市户口。随着城市房价的飙升，当地一般公务员买房也需贷款，而农村劳动力在城市没有住房公积金，也不可能在城市贷款，这样只能永远打工，年老体衰时无奈返回农村。只有极少数的 “精英”农民实现这一跨越。根据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%。若按照这个比例计算，全国1.3亿进城农民工只有200万左右的农民工通过买房、结婚等方式获得了城镇户口，他们当中的8000多万人虽然在城市居住半年以上，但都没有在城市获得合法的市民身份、平等的待遇和实现安居乐业。［5］当前一些不平等的权利、社会福利仍以户籍为分界，这些制度始终阻碍着农民获得市民资格，这不是一代人的不公平，还涉及到新生代农民工流向，严重阻碍着中国的城市化进程。

二、农村劳动力转移就业诸多问题的危害

（一）廉价农村劳动力无限供给临时用来发展经济，影响社会经济的可持续发展

著名经济学家刘易斯提出二元经济结构理论：大多数发展中国家都要经历二元经济发展过程，突出特征是农村劳动力的剩余为城市工业化提供低廉的劳动力供给，转移劳动力工资增长较慢，雇佣关系不利于劳动者，城乡收入差距持续地保持，直到劳动力从无限供给变为短缺，增长方式实现一个质的飞跃，进入现代经济增长阶段。我国正处在工业化加速发展阶段，城市化远远落后于工业化，城市工业的发展需要大量的人口红利，农村转移劳动力则是城镇工业化和现代化的蓄水池。但是，城市企业、政府与转移劳动力的关系出现严重的扭曲，形成一种以损害转移劳动力当前和长远利益为基础的发展方式。在劳资关系中，农民工工资被压得很低而且时常拖欠，经常被要求加班、没有基本的保险，一些企业 “流行”的方式是把农村劳动力当做临时工轮换一茬接一茬，以降低用工成本。一些发达地区政府的政策主要是满足投资者的需要，农村劳动力的权益放在次要位置，更不愿意承担社会成本。城市管理者从来不把农村转移劳动力计算在城市市民之内。一些转移劳动者在城市竞争中站住了脚，有意留在城市发展，但是城市相关制度不准迁移定居，阻断了本地化进程，加剧了农村劳动力的流动性。因此发达地区没有形成稳定的、不断增进经验和技术的产业队伍，影响相关产业的竞争力和产业升级，这也是出现 “用工荒”的深层次原因。

（二）农村劳动力的社会流动具有明显的歧视性，影响社会的公平正义

由于制度坚冰尚未打破，农村劳动力转移仍然处在矛盾中，农村转移劳动力社会地位依然很低。首先，农村劳动力进城干的是最苦、最累、最脏、最险的工作，他们获得的是 “同工不同酬”“同工不同时”“同工不同权”的三同三不同的地位。其次，生活工作条件恶劣，享受不到基本的公民待遇。农村转移劳动力的社会地位不仅低于其他社会阶层，而且与其对社会的贡献相比也不相称。从经济地位上看，报酬低下，与其劳动价值不相对等；从权益上看，缺乏自我保护能力，没有组织权利，对政府的决策缺乏发言权，也没有与企业对话的权利；从社会声望看，是社会看不起的群体，受到各种各样的歧视和不公正对待，处在不断地被边缘化的状态中；从国民待遇看，没有最基本的公民权。随着社会经济的发展，社会文化因素是进城农民工由农民向市民转化、融入现代城市的过程中影响更为长远和深层次的决定性因素。［6］作为纳税人，他们从政府那里获得的服务非常有限，经常被排挤在当地政府的服务范围之外，甚至对他们的所谓服务最终还演变成对他们的经济剥夺。总之，对农村转移劳动力的 “社会性排斥”、防范式管理，再加上农民自身 “文化适应能力弱”，从而导致农民社会交往的封闭和自我隔离，往往局限于城市内老乡和熟人范围内，产生 “内卷化”倾向，这使得生活在城市的农民工成为游离于城市的 “异乡人”。［7］

（三）农村劳动力的逆向流动中断了农民市民化的进程，固化城乡二元结构

农村剩余劳动力真正实现转移的基本特征是脱离农业而从事非农产业，拥有城市户口，在城市购买了住房并居住等。只有在城市里拥有了一份比较稳定的工作，并且有了稳定和较高的收入来源，农民才能有足够的积累在城市买房，才能下决心放弃承包地，义无反顾地把户口迁移到城市，实现由农民向市民的彻底转变。但是，户籍制度的改革仅仅停留在极少数 “精英”农民，绝大多数农村劳动力只能在年轻力壮时到城里打几年工，阻碍进城的农民变成市民，最终使城市化和农村劳动力转移的进程中断。这种半截子转移，起不到减少农民，改变社会结构，最终富裕农民的目的。现阶段，在农民没有养老金和退休金以及没有其他社会保障和社会福利的情况下，土地就成了广大农民最后的防线和保障，成为农民尊严和情感的寄托，土地的独特吸引力和农民对传统家庭的依赖增强，强化农民对土地保障的依靠。农村劳动力把培养教育的成本，抚养教育下一代、养老的成本也留在农村，实际上不是工业化、城市化带动农村发展，而是榨取农村。各种资源向城市聚集，没有伴随农民向城市聚集，是城乡差距扩大的根本原因。

（四）农村劳动力职业的转变不能带来在城市定居和融合，增加农村劳动力迁移成本

农村转移劳动力往返于城市和农村，特别是节假日期间集中返乡过节，加重了交通运输压力，又把积累的一部分资金花费在回家的路上。同时国家法定的节假日期间又是用工需求最旺盛的时候，一定程度上加剧用工荒。最大的浪费是农村的住房投资。由于在城镇就业难于定居，只好将年青时打工积累的财富用于建好房屋，因外出就业，农村绝大多数新房是闲置的，在城里又花钱租住简陋的住房。农村劳动力的大量涌入，在某种程度上加剧了住房供求平衡，尤其导致城市二手房价格和租赁价格的快速上涨，增加农村劳动力转移成本。长期的家庭离散，留守儿童，老人赡养，农村的亲情、乡情疏远，都给外出务工人员带来沉重的经济负担和心理压力。

三、调整社会经济关系，创新制度供给

（一）理顺分配关系，切实保障农民工权益

由于农村转移劳动力在城市中的弱势地位，造成其权益的缺失，分配中劳资关系不健全，政府劳动执法受二元体制扭曲。首先，健全农村劳动力权益的保障机制，推动建立和谐劳动关系。城市劳动监察部门要强化规范用工制度，实施劳动合同执法监督，严格执行最低工资制度和工作时间限制制度，加大对拖欠工资及劳动卫生条件的查处力度，完善侵犯农民工权益案件的快速查处机制，切实保障农民工资报酬权益。其次，强化农民工工会的自治功能。新修改的 《工会法》规定中国境内的企业、事业单位以及机关中工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者不论民族、种族、性别、职业、宗教信仰都有依法参加和组织工会的权利，任何组织和个人不得阻挠和限制。［8］说明农村外出务工人员也有权利组建和加入工会组织，增强与资本博弈的能力，根本上改变目前农村外出流动人员无组织又无话语权的被动状况，是保障合法权益的有效途径。再次，增进农村劳动者福利，改善劳动收入分配形式。随着物价上涨，生活成本增加，留在城市的压力加大，工资福利却没有上涨，发达地区出现 “民工荒”也就不足为奇了。伴随着物价水平上升和劳动力短缺，应该建立正常工资增长机制。由于绝大多数人从劳动中获得工资收益是主要方式，因此，劳动收入的增加，也会改变资本收益和劳动收益的相对关系，从而有利于收入分配形式的改善。工资上涨所带来的福利改善是显而易见的。最后，建议制定 《农民工权益保障法》。在 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的基础上，制定专门保护农民工权益的法律，明确农村转移劳动力在城市享有平等的市民权益，消除就业障碍和各种歧视条款。

（二）构建完善的社会保障体系，助推城市化进程

平等对待农村劳动力，使他们享有社会保障的法定权利。根据农村转移劳动力收入低、职业不稳定、流动性强、逐步市民化的特点，要提供针对不同阶层劳动者的保险制度，创造可行的中间过渡形式，与现有的保险制度有效衔接。首先，健全工伤保险制度。用工单位严格按照 《工伤保险条例》规定为农村劳动力参加工伤保险，实现工伤保险城乡无差别化。尤其保证采掘业、建筑业等高风险行业的农村劳动力应保尽保。强化工伤预防工作，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。其次，加快建立定期健康检查和大病医疗保险。在现行城镇职工医疗保障制度下，可以考虑农村劳动力健康检查和大病医疗保险的单独管理，费率控制在2%～3%，由所在城镇和用工单位统筹。再次，建立适合农村劳动力流动性特点的养老保险制度。根据农村劳动力流动性强的特点，遵循低费率、广覆盖、可转移的原则，建立以个人帐户为主的完全积累的农民工养老保险制度。缴费标准可为农民工本人工资的16%～20%，其中农民工个人缴费8%，用工单位缴费8%～12%左右。为调动农民工输入地的积极性，可将4%纳入地方统筹。养老保险个人账户可以随农民工就业流动在全国范围内转移。回农村的，允许转移个人账户进入新农保。最后，建立应急救助机制。探索建立突发事故、应急救助基金，当农村劳动力遭遇意外、生活陷入困窘时，由城镇民政部门给予临时性的应急救援。

编织符合农村劳动力转移的社会保障制度，使勤劳、善良的农民在城镇有了基本的保障，将开启打破我国城乡二元结构的帷幕，加快向城镇迁移的速度。农村转移劳动力一旦在城镇中扎根，他们会加倍努力的劳动，追求城里人生活方式，共享城市发展成果。普通民众对自尊、自律、自信心需要的追求，对自我完善需要的追求将是一种向上流动的动力，推动他们努力工作、积极进取、遵守秩序，这是推动城市化、逐步建立城市社会的永不衰竭的源泉。［9］

（三）逐步实现基本公共服务的有效供给，缩小城乡差距

公共服务均等化是指政府在不同阶段要为社会公众提供基本的、具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。政府要同时面向和管理城市人口及流动人口，公平为农村转移劳动力提供各种公共服务，确保平等就业权、劳动报酬权、生命健康或者职业安全权得到维护。［10］实行城乡基本公共服务均等化、扩大城市保障房和廉租房等综合性措施，在全国范围内加快推进农民市民化进程，统一基本公共服务相关政策，保障农村劳动力无论在哪个城镇就业，都能平等地享受到与该地居民大致相同的基本公共服务；重点解决转移劳动力子女 “入园难”、“上学难”等实际困难，努力解决城市义务教育差异化问题。完善转移劳动力就业服务体系，公共就业机构免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务，同时将教育培训纳入城镇政府计划，建立和完善教育培训机构，落实教育培训经费。最后，健全和完善农村转移劳动力及其家属的卫生防疫、计划生育等社会管理服务体系，实施农民工计划生育基本项目免费服务制度。

（四）建立有效的利益表达渠道，实现城市管理权利的有序回归

我国 《选举法》第二十六条规定：对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区选民名单。这个规定只适用户口迁移的人，是否适用从农村流入城市就业、居住的农村劳动力，没有明确的规定。绝大多数在城市居住了一定年限的农村劳动者，既不能回乡村参加选举，又在城市没有选举权与被选举权，这种境况很是尴尬。让农村劳动力参加选举，对城市政府广泛了解民意，倾听民声，制定出反映底层老百姓利益的政策，保障农村劳动者的合法权益将起到效果。参考一些国家规定，居住3个月以上满20岁的公民具有选举权，25岁以上的有被选举权。根据国外经验，全国人大应修订有关法律，赋予在城镇居住一定年限的农村劳动者选举权和被选举权，有利于在政策制定和监督过程中反映他们的合理的利益诉求。

构建开放性城市社区，实行属地管理和容纳政策。按照属地管理的原则，让农村转移劳动力融入城市社区，参与多层次的社会管理。充分发挥社区整合功能，将农村劳动力的权益纳入城市社区建设之中，通过为农民工提供社会服务，将他们合理地组织起来，参与文化教育、卫生、安全等公共活动，在平等的基础上正常交往，培育互信互助、共同发展的社区精神。

（五）改革户籍制度，加快农民市民化进程

我国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的二元安排，这才是不合理之所在。这种不合理致使农民在地位、身份、就业、住房、补贴、劳保、福利等方面无法取得与当地市民平等竞争的权力和待遇，同时给他们在城市的吃、住、就业、加薪、子女上学等方面造成许多困难。而这些不平等限制了农村人口进城就业和定居生活，妨碍了国家城镇化的进程，制约了农村剩余劳动力的合理、有序转移，不利于农村经济发展和社会稳定。也正是因为以户籍制度为根基的一系列城乡分割的体制，如投融资体制、劳动就业制度、财税体制、社会保障福利制度和农地制度等，是与户籍制度一起相互 “嵌入”，从而构成了一整套阻碍农村劳动力向城市转移的制度壁垒，而各项制度关联互补，从而增强了旧有的低效制度的耐久性和惰性，这增加了城乡制度变革的难度。

户籍制度改革说到底是为了打破城乡壁垒，弱化甚至消除城镇居民所享有的特权，平等地对待农民，促进外来人口本地化和农民市民化。对户籍制度改革进行反思，恢复户口本来的面目和功能，使户口与利益脱钩，逐步做到户口面前人人平等。户口不应该是竞争的前提，而是竞争的结果。不是户口迁移决定人口转移，而是人口转移决定户口迁移。户籍制度改革的深化需要涉及权利之外的更广泛的政治、经济、社会的现实运作格局和多个领域改革的互动，这些领域包括发展模式、政府职能、公共财政、收入分配、民众权利，等等。［11］通过深层次、多领域的配套改革，逐步剥离附着在户口之上的权利和福利，以及与户籍相互嵌入的各种制度，逐步实现户口的刚性管制到弹性管理的转轨。等形成了必要的竞争环境和利益约束机制，在劳动力市场完善起来之后，放宽对户口迁移的限制，最大限度尊重居民自由迁徙的意愿。

［1］温家宝.2011年政府工作报告［EB／OL］.（2011-03-02）［2011-03-15］.http：／／www.china.com.cn／.

［2］邓鸿勋，陆百甫.走出二元结构——农民工、城镇化与新农村建设 ［M］.北京：中国发展出版社，2006：123.

［3］刘根荣.构建城乡均等化基本公共服务体系的思考 ［J］.中国经济问题，2010（3）：40-47.

［4］蔡昉，刘易斯.转折点与公共政策方向的转变——关于中国社会保护的若干特征性事实［J］.中国社会科学，2010（6）：125-137.

［5］中国农民工战略问题研究课题组.中国农民工现状及其发展趋势总报告 ［J］.改革，2009（2）：17.

［6］钟德友.多元主体合作创新推动农村剩余劳动力转移就业 ［J］.软科学，2010（8）：70-73.

［7］高强，贾海明.农民工回流的原因及影响分析 ［J］.农业科技管理，2007（8）：67.

［8］谢建设.新产业工人阶层：社会转型中的 “农民工”［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：167.

［9］叶裕民：中国城市化的制度障碍与制度创新 ［J］.中国人民大学学报，2001（5）：37-38.

［10］郑功成，黄黎若莲.重视农民工与农民工问题是国家的重大使命 ［N］.工人日报，2006-12-14（2）.

［11］吴开亚，张力.发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思 ［J］.社会学研究，2010（6）：58-85.