卜安淳

(江苏警官学院，江苏南京 210012)

警务信息化条件下的警务规范化
——以永城市公安工作为样本的探讨

卜安淳

(江苏警官学院，江苏南京 210012)

警务规范化是依法行政的组成部分，是法治建设的重要内容，是依法治国方针在警务方面的具体落实。公安部门围绕维护社会公共安全和民众工作生活安全而创新警务工作的方式、手段和机制，符合依法行政的原则。警务信息化促进了警务工作全方位的创新，许多方面促进了传统公安行政工作的规范化，从执法规范、管理规范、服务规范、组织规范到技术规范、程序规范、操作规范，对警务规范化提出了许多新要求和新内容。信息化警务需要民警素质的提高和警方组织系统的优化，需要政府的有效保障机制，需要政府及其部门防止因信息分化造成的社会阶层新的分化。警务信息化不是传统警务方针、手段或技术的终结，应该是信息化与传统的警务方针、手段和技术的相互补充、配合和强化。

警务信息化;警务规范化;警民关系和谐

警务规范化，中国政府公安部门的一般说法叫做“公安机关执法规范化”，在中国社会越来越得到重视。2008年9月，公安部“南京会议”(全国公安厅局长座谈会)提出了以大力推进公安信息化建设、加强执法规范化建设、构建和谐警民关系为主要内容的所谓“三项建设”工作。警务规范化建设是“三项建设”之一。其后，公安部先后召开了执法规范化建设现场会(“南通会议”)、举办了全国公安机关执法规范化建设专题培训班、出台了《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》，应该说，警务规范化问题得到了公安部门上上下下的普遍重视。而警务信息化(公安信息化)建设是“三项建设”工作的第一项，公安部门的重视程度同样特别高。需要我们特别关注的是，警务信息化、警务规范化和警民关系和谐是相互关联、相辅相成且相互促进的三个方面，认真观察和细致分析这三个方面相互联系、相互促进的关系，对于提高这三个方面的质量和效益，应该具有积极的意义。

2011年6月3～4日，河南警察学院、中国政法大学青少年犯罪研究中心与河南省永城市公安局共同举办“全国中小城市社会治安管控模式——以永城市为样本”高层论坛，我有幸参加会议，了解到永城市公安局近年来在社会管理创新及社会治安防控方面走出了新路，取得了显著的社会成效。因此，这里尝试以永城市公安工作的实际经验为样本，对警务信息化条件下的警务规范化问题做些探讨，以就教于各位。

一、现代警务的规范化要求

1．现代警务

说起现代警务，何为现代警务是个需要明确的问题。警务应该是指警察组织和警察人员依其职权所从事的各项公务，在中国主要是指公安部门及其人民警察所从事的各项工作，包括犯罪防控、安全管理和安全服务等诸多方面的所有维护社会公共安全的工作。据说，所谓现代警察制度从1829年英国议会通过《大都市警察法》、英国创建伦敦大都市警察局开始。中国晚清时期就开始引进西方的现代警察制度，因此，当代中国的警察制度无疑属于现代警察制度。但现代警察制度建立以来已经历经了多次变革，这就是所谓四次警务革命。据一般的说法，第一次警务革命就是现代警察制度建立，当时将警察定位于公民的角色;第二次警务革命是20世纪20年代美国的警察专业化运动，也叫警察独立执法运动，革命的核心是使警察摆脱地方政治集团的控制，成为一支独立、高效的专业化队伍;第三次警务革命发生于20世纪30年代至70年代，在西方国家警察实现“四个现代化”(车巡代替步巡，通讯现代化，计算机革命，个人装备现代化)的基础上，革命立足于使警察成为“打击犯罪的战士”，成为头顶钢盔、肩别对讲机、手持盾牌、腰挎手枪的“机械战警”;第四次警务革命则是20世纪70年代开始的社区警务机制，打击犯罪的警察逐步转变为抑制犯罪的警察，社区安全服务应该是这次警务革命的核心内容。社区警务革命对中国公安工作的影响巨大，和谐警民关系之所以受到中国公安部门从上到下的特别重视，与社区警务理念不无关系。但我们共和国的警务工作机制并不存在完全与西方几次警务革命对应的历史，现代警务理念在中国有其特殊的内容。

中国警务中的为民理念深入人心，既是公安部门和人民警察的工作宗旨，更是社会和民众对中国警务机构(公安部门)和人民警察的期待。所以，从“人民警察为人民”到“立警为公，执法为民”，以民为本一直是共和国公安部门和人民警察的理念核心。这一点在永城市公安局相当明确，他们努力打造的正是“爱民，安民，便民，利民”的“民生警务”。①永城市公安局网站中的标语:“爱民 安民 便民 利民”、“努力打造‘民生警务’”，http://www．wsjws．com，2011－06－28。

2．依法行政与警务规范化

共和国警务的为民性质是早已确立的，但共和国警务的规范化要求则是20世纪90年代才开始重视的。20世纪90年代，执政党确立依法治国、建设法治国家的方针，依法行政便成为共和国政府的必然要求。

政府依法行政理念的提出和依法行政的具体推行可能源于“有限政府”的观念和理论，自然也是中国现代化建设中社会政治改革发展的必然内容，但无论是法治国家的具体建设还是依法行政的具体操作，其难度都是很大的。政府的组织规模、职能职权、运作机制、行为方式和经费保障上都受法律严格制约。这在理论上容易说，在现实中却很难操作。美国的宪政安排中一项重要内容就是严格限制政府的职权，但美国政府还是职权(权力)越来越大，行政首脑(总统)的职权行使越来越恣意。我国的各级政府及其部门的职权行使一直受到执政党的严格制约，但如何严格按照法律行使职权，还有许多需要克服的困难。十多年来，共和国政府在依法行政方面的成效是显著的，公安部门对执法规范化(警务规范化)的特别重视和切实推进，正是这种成效的一个方面的重要内容。

警务规范化是依法行政的组成部分，或者说，警务规范化(公安执法规范化)就是公安部门的依法行政。明白这一点，我们才能明白，警务规范化实际上是共和国法治建设的重要内容，是执政党依法治国方针在警务方面的具体落实。也正是明白这一点，我们才能看到，警务规范化实际上面临着诸多的困难。首先，依法行政需要有完善的法律。邓小平十六字方针(“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”)提出以来，共和国的法律法规建设步伐可谓突飞猛进，但直到今天，不仅完备的法律体系远没有建好，具体法律或法条的缺失错误，也往往令执法者难以适从。比较而言，与警务相关的法律还算成了体系，相关的刑事法律、行政法律也比较明确、规范。但并非所有与警务相关的法律都比较完善。

实际上，法律的粗疏和保守是必然的。一般法律内容都是在总结以往的法制经验的前提下对当时社会和未来社会的规范。但人类社会的发展变化既很少遵循其已往的规律，更很少能完全符合立法者的预期。并且，人类之所以需要国家，国家之所以需要设置政府，政府之所以承担行政的职权，就是因为在保障法律执行的同时，需要处理许多新出现的法律规范所不能涵摄的社会事务。所以，政府的依法行政必然不能是僵化地执行法律，必然需要各种各样的适合于处理新近社会事务的变通方法和手段。正是因此，国家立法机关制定法律的同时，又赋予政府制定具体执行法律的所谓法规的职权，另外还赋予政府的部门制定具体执行法律或法规的规章、条例等的职权。地方的政府及其部门具有制定适合于地方特点的执行国家法律和政府规章的规章、条例等的职权，也主要出于同样的原因。基于这样一种原理，我们就能够明白，对于下级政府部门来说，特别是对于地方的下级政府部门及其公务人员来说，其依法行政中所依之法就不仅是国家的法律，应该还包括政府的法规、政府部门以及地方政府部门的规章、条例等。具体到永城市公安局，其各级部门和全体人民警察，其作为依法行政的警务规范化，就是要严格执行国家法律、政府法规及政府部门等的规章、条例等。当然，人民警察执法行政从事警务，首先是必然正确执行国家法律。永城市公安局局长邵明杰特别强调警察要特别熟悉刑事诉讼法、治安管理处罚法、道路交通管理法等法律的相关条款，应该正是基于这方面的理念和意识。

3．警务规范化的宗旨

依法行政的行政执法不应该死板地执行法律，必须有针对现实工作的灵活性。但依法行政之所以重要，在于强调行政工作不能超越或违背法律规定的宗旨和精神。《人民警察法》尽管是概要性的规定，但其所确定的人民警察(组织和人员)的工作宗旨是明确的:“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”(第二条)人民警察(组织和人员)的职权内容也是确定的:“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责:(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动;(二)维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为;(三)维护交通安全和交通秩序，处理交通事故;(四)组织、实施消防工作，实行消防监督;(五)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;(六)对法律、法规规定的特种行业进行管理;(七)警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施;(八)管理集会、游行、示威活动;(九)管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务;(十)维护国(边)境地区的治安秩序;(十一)对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察;(十二)监督管理计算机信息系统的安全保护工作;(十三)指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作;(十四)法律、法规规定的其他职责。”(第六条)这十四项职权中，除第(四)项由武装警察(消防警察)具体执行外，其他各项职权都需要公安部门具体行使。

《人民警察法》第二十四条规定:“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构设置和职务序列。”目前为止，共和国没有以国家法律的形式规定人民警察的组织机构设置和职务序列，但政府(国务院)以条例的形式做出了这样的规定——《公安机关组织管理条例》。根据这一条例，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局;市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。(第六条)永城市公安局的派出所设置在这里可以找到法律(广义)上的依据。

具体理解《人民警察法》的第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。维护国家安全应该是从广义层面而言。从国家角度说，维护国家安全的职权主要集中于国家军事机关;从政府层面说，维护国家安全的职权主要是政府国防部门和国家安全部门。因此，政府公安部门的人民警察维护国家安全的职权主要是从维护国家机关、政府部门及其人员的工作安全而间接地维护国家的安全。维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动等各项职权则集中体现了人民警察为人民的安全而工作的性质。其具体化的十多项职权内容中，对于社会和民众安全的维护的工作目标应该说都是很明确的。所以，公安部门围绕维护社会公共安全和民众工作生活安全而创新警务工作的方式、手段、措施甚至机制，都并不违背依法行政的原则。而且，基于我们对于行政工作必须适应变化着的社会形势而灵活执法的认识，我们应该能明白，公安部门必须适应变化着的社会治安形势，灵活地创新警务工作的方式、手段、措施直至机制。近年来，“创新警务”(苏州)之所以受到公安部门和社会民众的广泛理解和支持，道理就在这里。从永城的情况来看，永城市公安局吸取近年来一些地方公安部门的警务创新经验，在治安防控、信息化警务、警务监督等方面做出了许多具有永城特色的从方法、手段到机制的改革创新，成果显著，成效优良。

4．永城的警务创新

永城市地处河南、安徽两省，商丘、亳州、淮北、宿州四地(市)，夏邑、谯城、涡阳、濉溪、杜集、萧县、砀山七县(区)结合部，被称为“豫东门户”。永城传统上是以产麦为主的农业大县，“白色经济”至今是永城的支柱性经济之一。近年来永城煤矿业发展迅速，“黑色经济”已成为重要经济支柱。永城市党委政府特别重视发展“绿色经济”的旅游业，同时房地产业也开始发展起来。永城的经济特点和地区特点形成了永城社会治安工作的特殊内容。作为劳动力人口大量流出的农业大县，永城农村治安管理需要政府公安部门承担更多的职责。作为省市县界区复杂的地区，永城的流窜作案和跨区域犯罪问题严重，因此，永城市公安局的警务创新就有自己的特色。其中，构筑治安防控的“五道防线”就是具有特色且成效显著的重要内容。

永城市公安局介绍:永城市作为一个农业和劳务输出大市，留守老人和妇女防范能力薄弱，针对影响农村特别是边缘乡镇突出的治安问题，公安局全面开展卡点、视频监控建设，并且采取1+1+2值守和巡防工作模式，即一名联防队员，一名村组干部和两名治安信息员，在民警的指导下开展设卡盘查、卡口值守和堵截犯罪嫌疑人，非执行任务由治安队员带领巡逻，组织开展联户联防、联村联防等群防群治工作，调动群众参与社会治安的积极性，形成维护社会治安合力。

永城市公安局在与其他省市县接壤的18个乡镇建立了77个边沿结合部卡点，安装了视频监控设施，定期和不定期地组织开展检查盘查工作，形成了打防流窜犯罪的第一道防线;在9个市内乡镇的主要道路出入口建立了23个乡镇治安卡点，作为公安派出所巡逻防范和堵截盘查的依托点，构成治安防控的第二道防线;在国道、省道及县乡道路的出入城区的必经道口建立了7个多功能智能卡口，安排民警日常值守，构成治安防控的第三道防线;在永城市城区建立43个治安岗亭，分布东西城区主要街口和人流密集区域，作为巡逻人员的必巡点和现场执勤点，也可以作为群众报警咨询点和临时指挥所，由辖区派出所和巡防大队对城区岗亭日夜值守，构成治安防控的第四道防线。这种强化基础，密织网络的治安防控机制取得很好的成效，主要是对违法犯罪者起到了很好的震慑作用，犯罪案件发生率因此大为降低。2010年永城市刑事案件发案率较2009年下降26．1%;命案发案率较2009年下降40%，现行案件尤其是“两抢一盗”犯罪发案数降至永城公安历史最低水平。

5．警务创新与警务规范化

警务创新是警务规范化中的重要内容，但永城市公安局的警务规范化并非仅仅体现于亮点式的警务创新，他们在更符合警务规范化(公安执法规范化)概念本义的警务监督机制上更显功力，这就是严格执行行政责任倒查问责机制。永城市公安局根据公安部门的相关制度要求，建立了案件、事故责任追究制度，对防控工作重视不够、组织不力、措施不落实导致案件发生，根据情节和责任程度，分别做出组织处理。平时的工作，每发重大案件，督察部门就启动现场督察机制，对侦破工作开展专项督察，无论案件侦破与否，都要对防控责任、发案原因、工作成效及其他失职失责行为倒查问责，直至追究相关责任。对治安防控工作不力的单位，每月的工作讲评会上，负责治安防控工作的领导人员要做出检讨性发言。治安防控区或社区内每月发生3起以上案件的，其责任民警也要在每月的讲评会上作检讨性发言。

警务监督的另一个重要方面是民众对警务工作的监督。永城市公安局实行“大走访”机制，用他们的话说是“敞开大门访民意，敞开心扉听民声”，通过警民恳谈、警务广场、民调评警等做法，督促警务工作朝规范、高效的方向发展。当然，“大走访”机制还是“问计于民，问需于民”的机制，民众的安全需要、警务的改革创新、社会治安的新信息新情况、治安工作的薄弱环节，通过“大走访”与民众零距离接触，公安部门和人民警察能够得到许多有益的信息的补充。2011年，永城市公安局要求领导人员和民警利用每周周末，定期集中走访2～3个乡镇，实行全覆盖无缝隙的立体走访，从家长里短的日常小事做起，树立“大案要快破、小案要办好”的理念，针对邻里纠纷等小矛盾，开展阳光调解，降低执法成本，以办好“小案件”、调解“小纠纷”、消除“小隐患”、平息“小信访”、解决“小难题”为主要内容，开展“五小”民心工程，努力实现警务跟着民意走、民警围着群众转，以建立警民血肉联系，挖掘民力资源，提高了人民群众参与打防犯罪的自觉性和积极性。这些内容既属于警务创新，也符合警务规范化要求。

二、信息化社会的警务变革

1．警务信息化

现在有一种说法，即把警务的信息化称为第五次警务革命。这种说法恰当与否可以探讨。但警务的信息化已经成为必然的发展趋势。中国的信息化起步较晚，但发展迅速，正在推动中国社会各个层面的发展，其中对中国城市经济社会发展的影响最大。有学者认为，信息化对城市经济社会发展的影响体现在三个方面:推动城市经济发展观和经济增长方式的转变;推动城市治理理念的发展和治理方式的革新;促进城市居民生活方式的转变和社会秩序基础的变革［1］。其中城市治理理念和方式的变革中，警务的信息化变革是重要内容。

上文谈到警务创新，近年来最重要、最突出的警务创新内容无疑应该是警务的信息化，或者说，近年来警务工作的信息化促进了警务工作全方位的创新。这在永城市公安局已有很好的体现。目前，信息化应用已经覆盖了永城市公安局的主要警务工作领域。永城市公安局建设了集数据、语言、图像传输为一体的现代化综合指挥调度平台、警务督察信息系统、四色预警布警平台、警务信息“一查通”平台、警用地理信息系统、报警定位系统、警情监控系统、巡逻车辆GPS定位系统、执法管理系统、警务民意调查系统和刑事案件、治安案件、交通事故、消防与救援、信访工作、维稳工作六大业务系统分析研判平台，此外，还有刑事犯罪预警研判系统、农村和社区警务信息系统、情报信息综合运用平台、精细化管理考核系统、高危人员信息管理系统和维稳预警评估系统以及电子岗哨等。

2．永城的警务信息化建设

永城市公安局的综合指挥平台以指挥中心为龙头，以有线、无线和公安专网联络为纽带，以情报信息流转为支撑，覆盖全市各派出所和治安、巡警、刑警、交警、国保、消防等各警种的实战指挥网络，实现可视化、扁平化指挥调度，并对接处警全程进行实时监督。通过点对点的扁平化指挥，压缩指挥环节，缩短响应时间，接处警时间仅需2～3分钟。

其警务督察信息系统集网上督察报备及视频督察为一体，于各实战单位安装8路以上监控探头，可以实时监视检查审讯室、值班室、户籍室、单位大门、办公楼等的工作实况。

其四色预布警平台，可以通过对刑事案件发案的统计和分析，实时掌握每个区域、每个时段、每类犯罪的规律和特点，即根据发案数量或警情严重程度，对应生成红、橙、黄、绿四色预警，然后据以施行有针对性的打防措施。一旦出现红色预警信息，公安局应指派当地派出所和实战警种开展对犯罪活动的重点控制。

其警务信息“一查通”平台具有两个快速功能:一是快速查人，只要将一个居民身份证放在这个居民身份证读写机具上，或者输入一个身份证号码，立即可以显示该人及全家人员的详细户籍信息，并且可以判别此人是否为在逃人员、违法犯罪人员、涉赌人员、高危人员;二是快速查车，只要输入全国范围内任意一个车辆号码，即可以立即查出该车辆的详细信息以及车主信息，该车主有几辆车，点击车主证件号码，即可以立即关联出此人的详细户籍信息，是否为违法犯罪人员。这样的平台既为警务工作中的安全管理提供了便利，也为巡逻盘查和执法办案中及时识别违法犯罪人员和嫌疑车辆提供了很好的工具。

其警用地理信息系统，用于实有人口采集录入工作，有效解决了人户分离，实现了以房管人、以房查人，提升了人口管理的实际意义，一点采集，全警共用。举行大型群众性活动、开展重点对象保卫工作、应对突发性案事件过程中，还可以将这个系统作为沙盘进行形象部署和演练，不出指挥室，就可以将城区地形地貌、交通状况尽收眼底，从而实现科学、快速决策，赢得战机。

其报警定位系统是个多层的灵活的报警系统。当报警人使用固定电话拨打110报警时，警用地理信息系统即显示报警人的确切位置，实现对报警人的迅速定位，缩短接处警时间。市区道路2万多个路灯杆按照一定规律统一编号及喷涂标识，报警时只需报出路灯杆号，接警员就可以迅速通过路灯杆报警定位系统直接查询到报警人所处的位置，该系统能够为外地人和不熟悉本地环境的人报警求助时提供极大的方便。

其警情监控系统实现对警情的视频图像监控。永城市东西城区已安装1000余个监控探头，实现了对城区主要街道、路口、公共场所、重点单位以及出入城卡口的全天候监控。他们整合社会面监控资源，将网吧、公共场所等重点单位、部位的视频监控联网，实时记录违法犯罪全过程，提供强有力的证据支持，进行视频追踪，为抓获现行、侦查破案提供线索。自建成以来，利用该系统抓获现行违法犯罪嫌疑人76名，破获各类案件68起。他们利用“3G”通讯技术，开发建设了车载移动视频监控系统。在出警车辆上安装视频监控探头作为前端设备，出警过程中打开视频监控，采集案件现场音像信息，实时传输到指挥中心，指挥人员与出警人员互动，提高指挥处置效果。

其巡逻车辆GPS定位系统。市区街道和各派出所巡逻值勤的130多辆巡逻车皆安装GPS定位系统，巡逻车辆信息能实时显示在警用地理信息系统上，一旦有警情发生，指挥中心就可以直接指挥附近警力就近处警，实现点对点的扁平化指挥，减少了指挥层次，缩短了现场响应时间。其350M无线集群管理系统。为解决各警种各自为战、互不兼容的问题，对全市处警单位安装了350M无线集群系统，达到了全市无盲区，通过对警车和对讲机实时跟踪和历史轨迹查询，实现了对街面值勤警力的精确掌握，实现统一指挥直接调度。

其执法管理系统实现了笔录与证据的实时上传，不仅可以传输笔录资料，而且可以传输案件现场照片及有关视听资料，并可对笔录自动评分考核，实现了网上证据流转与存储，提高了执法办案质量与效率。他们还对执法办案场所进行了改建与规范，细微之处体现人性化执法，在询问室、讯问室增加了全程录音、录像功能及自动语音告知权利、笔录朗读等功能，既可以保证法制员对讯问或询问情况进行实时察看和聆听，也可以通过局域网即时语音通话，与办案民警直接交流，及时指导，实现了对执法行为的远程现场指导。

其警务民意调查系统，将前一日报案人员的电话或手机号码输入该系统，就可进行接处警的速度、警容风纪、现场处置、执法办案等情况的回访调查。民众可根据电话提示音，选择按键作答，同时可以拨打110提出意见和建议。系统可以梳理出不满意群众的电话号码，便于相关管理人员开展走访，征求意见，有针对性地整改，实现了公安部门针对警务的问卷调查工作自动化，保证调查问卷工作的公正性和真实性，为公安工作决策提供真实客观依据。

六大业务系统分析研判平台则是刑事案件、治安案件、交通事故、消防与救援、信访工作、维稳工作等子系统的集合系统，智能预警包含发案分析和等级防控流程，数据分析包含按发案区域、发案部位、案件类别、发案时间、月份数据内容，将信息化建设普及应用到所有公安业务范围。

3．信息化促使警务变革

信息化正在改变警务手段。从一些地方公安部门自发开发信息化警务以来，尤其是公安部门金盾工程建设以来，信息化引导下的警务已经改变了传统的手段和方法。这种改变既包含着警方(公安部门)的工作创新，也是社会的信息化进程逼迫着警方(公安部门)不得不做出改变。实际上，社会的信息化不仅迫使警方改变工作方法和手段，也为警方工作增添许多内容。仅信息安全防护和信息犯罪防控两项就使警方增加许多新的内容和巨大的工作量。信息化造成的警务改变最重要的是警务模式改革，所谓“信息主导警务”就是信息化警务的新模式特征。由此，警务工作的机制也发生着巨大的变化。永城市公安局集多种平台和系统的警务信息网络系统的建设和运行，就标志着永城市警务工作模式和机制的信息化转变，也充分显示出永城警方从上到下的警务观念的信息化转变。

“信息化引领警务变革”［2］(或“信息化引领警务现代化”［3］)已经成为共和国目前重要的警务理念。永城市公安局近年来的信息化发展，为公安工作掌握打击、预防犯罪的主动权提供了有效的平台，也为安全管理和安全服务工作的快速高效提供了有效的平台。这里需要我们认真探讨的是，信息化正在对中国的警务造成巨大的改变，信息化的警务不仅在手段、方法上与以前的警务大不相同，而且改变着警务的内容，并促进着警务模式和警务机制的改变，这就需要我们认真分析，信息化的警务与警务的规范化要求之间是否存在矛盾?如何达到或促成信息化警务的规范化?这就是说，在信息化的条件下公安部门该如何依法行政?

三、信息化警务的规范化问题

1．警务信息化标准问题

金盾工程建设中，如何统一标准和规范操作是相关专家学者特别重视的问题。当代社会在各领域各层面的信息化的过程中，有关信息化内容的各个方面的标准问题至今难以解决。依赖于信息化的市场机制，目前电子信息化标准问题呈现出一种优胜劣汰的丛林法则。在这种竞争淘汰的过程中，信息化标准有望确立，但其代价是淘汰过程中许多社会资源的浪费。从市场经济法则看，信息化过程中的竞争和淘汰是正常的。但从政府的信息化建设看，因标准不统一等问题造成资源浪费则是很不必要的，是需要努力减少和避免的。在这方面，在金盾工程二期建设尚未完成的情况下，各地公安部门建设的信息化系统工作平台，无可避免地存在标准难以统一的问题，信息化警务工作的规范化问题也就无可避免地会遇到信息化本身造成的困惑。

当然，在全国统一的警务信息化标准和操作规范确立(相关法律法规制定)之前，各地警务信息化系统工作平台的标准和操作规范的不一致并不构成在这一方面的公安工作上的不依法行政。所以，我们这里主要想探讨的是，信息化警务按传统公安行政标准的规范化问题。

2．警务信息化促进警务规范化

我们可以看到，信息化警务在许多方面都促进了传统公安行政工作的规范化。

《人民警察法》第二十一条中规定，人民警察对公民的报警案件，应当及时查处。其中的“及时”到底允许包含多长的时间距离?永城市的警务信息化告诉我们，这一时间距离可以缩短至3分钟(电子警察功能中的接警反应甚至短到3秒钟)。其第二十二条中规定，人民警察不得刑讯逼供或体罚、虐待人犯。永城市公安局的信息化警务系统在询问室、讯问室设有全程录音录像功能、自动语音告知权利及笔录朗读等功能，保证法制员对讯问或询问情况进行实时察看、聆听和即时语音通话，与办案民警直接交流，及时指导，实现了对执法行为的远程现场指导，从而可以消除询问室、审讯室中的民警实施刑讯逼供或体罚、虐待人犯的可能性。

《刑事诉讼法》第四十三条规定:“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民，有客观地充分地提供证据的条件，除特殊情况外，并且可以吸收他们协助调查。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第五十一条规定对公安部门刑事侦查中的证据收集要求与此一致，但如何规范化地收集证据(包括刑事案件证据和治安案件证据)以及如何证明自己是规范地收集证据的，一直是困扰公安部门警务工作的问题。从永城市信息化警务的具体运作来看，这方面的困惑有望通过警务信息化得到解决。

这些方面都能说明，信息化可以使公安部门的执法工作更加规范。另一方面，警务信息化也促进了安全管理的规范化和安全服务的规范化。从人口管理、户籍管理、交通管理到社区安全维护，永城市的工作实践都告诉我们，警务信息化在促进警务高效运作的同时，促进了警务的规范化。所以，信息化条件下的警务规范化问题可能主要在于:在信息化条件下如何进一步细化警务工作规范?如何进一步提出警务规范化的标准要求?

3．信息化促使警务规范化标准提高

从警务工作的快速反应机制看，信息化已经使快速反应的时间标准不断限缩。尽管这种标准要求的提高并非出于法律法规或上级管理机关的强制，但信息化促使各地公安部门自觉地将这种标准要求的提高视为警务工作的内在强制性的必然要求。永城市公安局在这方面的自觉努力应该能说明这一点。从询问、审讯的录音、录像要求来看，公安部门在处理刑事案件方面的规范要求也更为严格。

从以下一个案例也可以看出信息化促使相关警务规范化标准要求的提高。2010年5月24日，永城市公安局淮海派出所接110电话报警称“伟人饭店”内有人打架，民警携带电子执法仪迅即出警。现场询问得知，王某与杨某因琐事发生争执，王某夫妇被打，民警将双方当事人带回派出所。杨某爽快承认与饭店老板王某发生纠纷的经过。王某夫妇称被打得头疼，要到医院治疗。到了医院里，王某妻子称其戴在脖子上的白金项链被杨某等人抢走。民警以现场执法仪的录像画面为依据，确认民警出警制止和现场询问时，王某妻子脖子上的项链一直挂在胸前，既没被杨某等人抢走，也没丢落地上。因此，警方分别对殴打王某的杨某和提供虚假证言的王某夫妇做出处罚。这应该是一起治安案件，民警执法的过程中，执法仪起到了必不可少的固定证据的作用。由此我们可以探讨:民警处理任何一起刑事案件、治安案件或纠纷事件，是否都必须携带使用电子执法仪?这就是说，携带并使用电子执法仪是否应该成为信息化条件下的一项警务规范内容?并且，由此还可能产生电子执法仪使用规范和电子执法仪证据使用规范等系列的相关问题。

从执法规范、管理规范、服务规范、组织规范到技术规范、程序规范、操作规范，信息化警务对警务的规范化提出了许多新的要求和新的内容。这些新要求、新内容需要我们尽快做出探讨。

四、警务信息化、规范化过程中的问题和思考

1．警察素质

警务信息化正在实现多年来公安部门“向科技要警力”的理想。但与此同时，公安部门很快发现，信息化科技为自己增强警力的同时是对警方组织和人员的素质要求的提高。因此，“向素质要战斗力”成为“向科技要警力”的必不可少的接续性要求。所以，一方面，公安部门需要积极努力地提高民警的信息化素质;另一方面，需要公安部门自身提高合理组织、系统运作的素质。从永城市公安局的情况来看，他们的“大情报”系统建设，既是提高自身适应信息化警务的组织系统优化，又重视了民警适应信息化警务的素质要求。

信息化使人类社会越来越趋向于扁平化，所以政府对社会的管理向扁平化转向是适应信息化社会的必然趋势。扁平化管理要求缩短管理组织机构的纵深，即尽可能减少管理中的中间机构和中间环节，这需要智慧而强大的组织指挥团队、规范而有力的执行队伍和严密而高效的信息联络系统。信息化解决了信息化联络系统的问题，却不能自动解决组织指挥团队的问题和执行队伍的问题。所以，信息化条件下的警务，首要的问题是组织指挥团队建设和执行队伍建设，这其中的核心问题就是民警素质提高问题和警方组织系统的优化问题。

2．保障机制

关于素质的讨论实际上已经涉及保障机制问题，即信息化警务中的警员素质保障和组织机制保障。从永城市公安局的情况看，警务信息研判机制的建设已经得到重视，但这方面的质量如何提高依然是需要认真研讨的问题。高效的综合性信息研判机制是信息化警务中的核心中枢，各级公安部门的信息研判机构应该集指导、研判、审核、考核、协调等职权，承担规划指导、组织协调、系统建设、研判分析和预警发布等综合性任务，自上而下地形成高效权威、职责明晰、上下贯通、反应灵敏的情报信息研判系统［4］。而信息研判机制能否高效的一个特别重要的保障是高素质的信息研判人员和高效率的研究方法。

信息化初期，信息化提高警务能力会给人以兴奋，但面对随后越来越多的海量的警务信息，如何处理，如何研判，可能会出现难以适从的疲惫。信息价值标准如何确定?如何择取到有价值的信息?多路的信息如何统合?不仅是需要依赖技术进步解决的问题，也是需要人的智力发挥的问题。当然，另一个方面的保障也是特别不能忽视的:警务信息化需要大量的资金投入，即警务信息化需要政府提供物质保障和经费保障。这种政府投入启动期资金需求量较大，后续的维护和更新也需要不小的资金投入量。

3．政府责任

警务信息化的这许多保障要求都需要政府提供，有的是公安部门自己努力实现，有的需要其他政府部门的配合支持。政府力量支撑警务信息化是政府适应社会信息化的必然要求，是政府在社会信息化过程中的具体责任中的重要内容。政府必须满足社会和公众在信息化环境中的新的公共需求。适应信息化社会以创新公共行政事务管理方式是政府的基本职能，也是社会和公众对政府的基本需求。政府应当充分利用社会的信息化条件为社会和公众营造更加民主、公平、透明的法治环境，以高效率的、可信任的行政体系为社会和公众提供更加便捷的管理和服务，在组织制度上切实发挥信息化系统的功能，更加严格地依法行政，增强政府公共事务服务和管理的透明度和可信度［5］。警务信息化正是这其中的重要方面。

政府的另一个可能是更为重要的职责是合理配置社会资源，其中包括合理配置信息资源。但是，从人类社会目前的信息化发展情况看，一个严重的社会问题已经出现，这就是信息分化问题。谢俊贵等人的最新研究成果《信息的富有与贫乏——当代中国信息分化问题研究》揭示:在当代社会信息化发展过程中，由于信息技术的迅速发展和有效应用而导出的一种人类社会的不同信息活动主体之间的信息差距及其不断扩大的社会分化现象。这是当代社会信息化过程中凸显的一种新的社会分化现象，也是当代社会信息化过程中出现的一条新的社会分化途径。他们对湖南群体层面信息分化调查的主要项目数据进行分析后得出的结论是:在当代中国社会，城乡居民群体的信息分化是不争的事实;不同教育群体的信息分化呈明显的态势;不同职业群体的信息分化乃客观地存在;不同收入群体的信息分化有突出的表现［6］。信息化的社会现实可能是信息化程度越高，信息富裕阶层与信息贫穷阶层的差距越来越大。从永城市的情况看，社会中不同信息阶层的信息差距和分化的存在是无需回避的问题。

乌家培曾强调指出:中国仍是一个工业农业国，而非纯粹的工业国，依然存在“二元”经济结构。搞信息化绝不能强化而必须弱化这种“二元”经济结构，更应重视和推进农业、农村、农民的信息化问题［7］。所以，政府及其部门如何利用各种资源和条件，克服信息化阶层差异造成的问题，就应该是政府行政工作中必须重视的内容。从永城市公安局的一些做法来看，他们的经验是积极有益的。例如，永城市公安局经常利用电视、网络向全市范围内的所有民众讲解有关警务工作的具体内容以及方法、措施。从永城市公安局的网站中我们可以看到有邵明杰局长关于防诈骗、防盗窃工作的电视讲话，关于加强对民间纠纷“小案件”查处工作的电视讲话，魏敏副局长关于治爆缉枪的电视讲话。这类电视讲话可以扩大警务信息的社会覆盖面，一定程度上解决社会信息贫困阶层的警务信息获取问题。

4．传统方法

从永城市公安局重点介绍的多起成功侦查的刑事案例来看，依赖信息化系统侦破案件的比例并不是很高。这从一个方面说明，信息化条件下的警务，传统的侦查破案方法、手段依然是有效的。警民协作，走访排查，步法追踪，这些传统的警务工作方针、手段、技术不会因为警务的信息化而失去其积极的价值。所以，警务信息化不应该是这些传统的警务方针、手段或技术的终结，而应该是信息化与这些传统的警务方针、手段和技术的相互补充和配合，最好是以信息化支撑、强化这些传统的警务方针、手段和技术。正如信息化社会的犯罪出现了许多新的样式和内容，但传统的犯罪方式和手段依然存在，因此我们既要重视防控侦破新形式的信息化犯罪，也不可忽视对传统犯罪的防控侦破。正是因为警务工作包含从历史传统到当下信息化时代的各个方面的内容，所以我们的警务工作规范化才有了复杂的内涵。

［1］饶旭鹏，刘海霞．论城市信息化及其经济社会影响［J］．理论月刊，2010，(10)．

［2］孙文德．论信息化引领警务变革［J］．公安研究，2006，(10)．

［3］黄明．以公安信息化引领警务现代化［J］．公安研究，2007，(2)．

［4］马文海．以信息化改革和创新警务机制探析［J］．公安研究，2009，(10)．

［5］邸德海．政府信息化的社会责任和主要问题［J］．经济论坛，2004，(18)．

［6］当代中国信息分化问题研究——《信息分化——社会信息化转型中的社会分化研究》成果简介［EB/OL］．http://cpc．people．com．cn/GB/219457/219506/219508/219518/14640021．html，2011 －06 －23．

［7］乌家培．信息化道路的中国特色问题［J］．技术经济与管理研究，2005，(1)．

On Policing Standardization under Informational Policing Conditions

BU An－chun

(Jiangsu Police College，Nanjing Jiangsu China 210012)

Policing standardization is the important content of legal construction，is the actual practice of rule by law．The ways and mechanism the public security organs take in order to achieve social security are in accord with the principles of rule by law．Police information technology promotes the all－around innovation of police work，promotes the standardization of traditional policing．Information－oriented policing is not the end of traditional policing but its complement instead．

Information－oriented policing;Policing standardization;Harmonious relationship between the public and the police

D631

A

1008－2433(2011)05－0013－08

2011－07－21

中国行为法学会2010年度法学研究一般课题“警察行为的法学探讨”(2010学研017)的阶段性成果之一。

卜安淳(1957—)，男，江苏高淳人，江苏警官学院学报主编，编审。