皮艺军

(中国政法大学，中国北京 100088)

大融合:社会治安管控战略的新构想
——以河南省永城市为考察样本

皮艺军

(中国政法大学，中国北京 100088)

在社会治安管控工程之中倡导“大融合”的思想，主要是指观念契合、资源整合和功能组合这三个方面的“融合”。政府及公安机关通过建立治安管控的理念更新、功能重组和目标管理等创新机制，全力促进社会资源的融会贯通，并共同整合于同一个调控体系之中，消解以“三仇”(仇官、仇警、仇富)为代表的社会敌意和社会疏离，在实现治安状况大幅度好转的同时，实现官民融合、警民融合、阶层融合、民族融合、社会融合的最终目标。

“大融合”;社会治安管控;治安管控战略;治安管控改革

一、问题的提出

2011年5月底笔者会同国内相关研究部门的研究人员对河南省永城市社会治安管控状况进行了考察，笔者结合此次考察的体会以及国内其他地区在这一领域的相关研究成果撰写了本文，试图对永城市以及国内治安管控方面的实践经验和具体做法进行理论上的概括。概念是对于现象的概括，理念是对于实践的归纳。在此次考察中，笔者内心中的一个强烈愿望就是力求用理论上的高度概括，在纷繁杂乱的经验事实中，提炼出某种概念。这种概念具有足够的理论张力和容量，足以将治安管控经验层面的成果加以提升和归纳。具体的或是孤立的经验只能照搬到相同的区域和情境中去才有可能实现，但在现实中，社会情境的无限多样性就会使得这种照搬不具备有效性和可操作性。于是，只有加以抽象的提升或归纳，才有可能将一种规律性的东西推而广之，置于更为广阔的领域中加以检验。这才可能体现出理论的力量。这也是笔者及同事们决心以实践考察的形式进行研究的初衷。否则，学者的理论研究就无法与实践总结从根本上区别开来。

此文并非是对永城经验所做的具象总结，而应当看做是从永城经验中所获得的启发。众所周知，具体经验虽然容易被其他地区复制拷贝，但从总体上看，我们在治安防控方面并没有新的创造、新的发现和新的进步。但如果将永城经验加以理论归纳，将那些带有规律性的亮点提炼出来，那我们所得到的就不仅是“金手指”，而是“点金术”。在这里可以被称得上是“点金术”的便是“大融合”的理念。

在考察中，以下方面的警务改革的成果给我们留下深刻的印象，正是这些成果成为本文理论研究的依据和基础。永城市局的这些具体经验是:警察职能定位、警务透明警务公开、、警民沟通、警力下沉、屯警一线、警力置换、警务前移、警务协作、社区防控、内外协调、多单位协调、情报网络、预防为主、促进社会和谐等诸多方面。在考察与研讨中，这看似庞大而零乱的方方面面，在笔者的面前由模糊到清晰、由零散到统一，逐渐汇集成了一个概念，这是一个可以将以上所有改革成果归纳起来的一个概念，这个概念就是“大融合”。

笔者试图把“大融合”这一概念当做社会治安管控战略研究中的一个支点。永城经验并没有直接提出这一概念，这一概念只能当做笔者对社会治安管控战略做出的一个假设。下文对“大融合”的内涵与外延将做出理论上的阐述。

二、大融合释义

“融合”这一概念原本是分子生物学的概念。《百度百科》对这个词给出的定义是:融合就是两个或更多的不同物质连接起来成为一体的过程。如融合基因是用重组技术将两个或更多的不同基因连接起来，并处于同一调控系统中;融合蛋白是指由两个不同蛋白质连接形成的杂交蛋白质分子。①《百度百科·大融合》:http://baike．baidu．com/view/489164．htm。从自然科学的角度，我们会发现，融合这个概念所表明的不是两个以上的物质进行的机械结合，而是有机结合。不论是生物学中的基因重组技术所进行的组合，还是化学中多种物质的溶解，还是物理学中两种金属所进行的融解，都可以被看做是一种有机的融合。于是当这个概念被移植到社会学或犯罪学中，多种社会理念、社会要素、社会机构、社会功能、社会成员、社会群体都有可能发生融合，这种融合不是硬性的、强迫的、命令式的，而是发生内化的、可以理解的、有机的融合，从而使社会活动发挥更加巨大有效的能量。

从词义分析，融合这个词与下列词汇是相通的，有着内在的相似性。“融解、融化、熔化、化解、契合、统合、调和、整合、消融、消解”可以被看做是融合的手段和途径。而“和合、融洽、和谐、协调、融会贯通、其乐融融”等词汇可以被看做是“融合”的目标和结果。下文中可以看到这些词汇分别对“大融合”的手段途径或是目标结果进行不同角度的表述。

在展开正式论述之前，笔者对“大融合”做出了如下定义:政府及公安机关通过建立治安管控的理念更新、功能重组和目标管理等创新机制，全力促进社会资源的融会贯通，并共同整合于同一个调控体系之中，消解以“三仇”(仇官、仇警、仇富)为代表的社会敌意和社会疏离，在实现治安状况大幅度好转的同时，实现官民融合、警民融合、阶层融合、民族融合、社会融合的最终目标。

笔者将定义事先提出，其用意便在于对读者的思路做一个引导，同时也请读者在下文中对这一概念的科学性和针对性加以检验。

三、当前我国治安管控改革的核心节点

“大融合”的概念是在特定的时代背景和社会现状之下提出的。这概念所针对的是当前抵触社会和谐的诸多现实障碍。应当看到，支配治安管控的传统模式虽然已经难以适应当前社会政治、经济文化的飞速变迁，但是这种传统理念依然存在。新观念的挑战、新社会问题的涌现、新冲突的迸发都摆在警察队伍面前，要求他们做出及时而又恰当的反应。由于当前的社会问题呈现出多样性的特征——几乎没有哪一个个体的或是群体的重大事件，在成因上是单因的，在原因上是相同的——这就要求中国公安队伍的警务改革适应这种在急剧的社会变迁中才会出现的新变化。任务既是艰巨的也是急迫的。

由于问题的复杂性，在本文中我们讨论的范围也是有所限定的，当前我国社会治安中的“瓶颈问题”应当是指那些应当由公安机关来化解的社会问题。注意这里所指的是可以通过公安机关加以改善、缓解、消解或是化解的问题，换言之，指的是那些不进行警务改革就无法应对的社会问题。由于造成这些问题的整体原因又不是公安一家可以做出解答的，这就涉及治安的特定目标与社会稳定的整体目标怎样在实际工作中得到统一。

如果把“和谐社会的实现”当做公安工作的最终目标，那么与这个目标相对抗的、阻止这个目标实现的核心节点又是什么呢?笔者把与和谐社会相对立的核心节点归纳为如下三个方面:一是社会敌意亟待化解;二是政府公信力的低迷;三是治安管控观念的偏见与非科学化倾向。这三点既是阻止“大融合战略”最终实现的主要障碍，也是警务改革中首先需要攻克的核心节点。节点在工程学和电力学中指的是两个部件的交汇点和切点，移植到社会科学中指的是对事物的整体产生决定性影响的切入点，或是多个事物的交合点，抓住了这些切入点和交合点加以改造就有可能对整个事物产生根本性的影响。

(一)节点之一:社会敌意亟待化解

这里所指的敌意是一个中性的概念，区别于以往使用的政治化的“敌我”概念，它表明社会中普遍存在的人与人之间的或是群体之间的对立状态。既可以表现为政府与民众的疏离和对峙，也可以表现为民怨和民愤。既可以表现为敌意在初级层面的“隔阂、戒备、不满”，也可以表现为高级层面的“仇恨、对抗、暴力行动”。经过笔者曾在一次全国性调查中使用过以下这些谚语进行测试:“人为财死，鸟为食亡”、“各人自扫门前雪”、“逢人只说三分话”、“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”，公民对这些谚语的信任度都生动反映出当前我们社会中所存在的不信任、不诚信和使社会出现疏离和对立的社会敌意。笔者把社会敌意定义为:在群体或个体之间出现紧张状态时所表现出来的对立的意思表示、负向情绪和可能的侵犯行为［1］。当前社会存在的“三仇”现象:即仇官、仇警、仇富，既可以表现为一般民众的社会心理或是刻板印象，也可以表现为对抗和暴力的行动。

“三仇”在现实中表现为官民冲突、警民冲突和不同阶层族群冲突，是“社会敌意”最极端的表现。自2000年以后中国已经进入因渎职和权力滥用、分配不公、权益受损而引发群体或个体事件案件的高发期。截至2009年全国每年所发生的群体性事件便达到10万起以上［2］。笔者认为，所谓群体性事件(案件)指的是以维权为初始动机，因政府或相关企业处置不当而引发的骚乱活动。群体事件常常表现为一种社会敌意的存在，或是表现为因政府处置不当而激发出民众的敌意。

群体事件的高发生率并不是唯一值得警惕的特征，更应引起高度重视的是群体事件中的非直接利益相关的民众，而这些民众的过激行为(笔者注:过激行为产生的原因另当别论)往往是促使维权行为转变为骚乱或暴力行动的主要力量。此外，在多发性的校园屠童案中，类似郑民生一类的凶手，本身并无前科劣迹，属于弱势成员，没有特定的侵害报复对象，因此，很难列入监控排查的系列之中。以上这两类人员——群体事件中的非直接利益相关者与无特定侵害对象的人员的犯罪——一方面集中体现了弥漫性社会敌意的存在(敌意的普遍性且没有特定的指向性)，另一方面也为当前的社会管控提出了前所未见的治安难题。在治安防控中习惯于“预先设定高危管控对象”的传统做法，在“没有敌人”的情势下，究竟可否继续沿用下去，在新形势下面临着巨大的考验。

此外，在群体事件的统计中不能忽视了特殊的个体事件和网络群体事件。例如上海袭警的杨佳和湖北错抓错判的佘祥林事件，从表现上看都是个体事件，但是这些案件通过网络热议与传播，对公众心理的影响远远超过现实中发生的具体群体事件所造成的影响。这些事件均起因于警察公权力的使用。如果是权力滥用，负向后果是可以预料的;如果没有滥用权力(如杨佳案件)，又怎样通过更为深入的工作去把握我们管控对象的心理、个性和行为动向呢?

既然“三仇”现象是造成个体或群体事件案件的根本原因，那么公安机关在预防突发事件的发生方面所要做的第一要务就是消除“三仇”——不论这种社会敌意是表现为仇恨，还是表现为不满——都是预防工作中的最直接的目标。

除了以上的个体和群体的冲突，还有一种更为普遍的社会疏离存在于中国人的民族性之中，这就是社会沙化，即人与人之间的隔阂与不信任，似可与“三仇”相对应称之为“自仇”，即在一个社会中成员之间的戒备和不信任。中国社会由传统的农耕时代的熟人社会向信息时代的陌生人社会的转变，同时又没有西方社会在这一阶段同时发生的法治化过程相伴随，于是，社会沙化和“自仇”现象在中国社会中表现得尤为严重。在熟人社会中陌生人之间存在着戒备，而在城市化的匿名性增强的陌生人社会中，人与人之间的隔阂会进一步加剧。最初的人与人之间的敌意便出现了。社会敌意所造成的直接后果就是社会成员凝聚力降低、沙化和原子化现象严重，人际交往半径缩小［3］。在这种情势下，社会控制必须发生相应的更新。警察应当成为在这个陌生人社会中沟通协调社会成员的重要力量，在与民众的融合中，不能要求民众变得主动，警察一定是这种人际关系融合的主动的和主导的力量。

不论是在群体事件中，还是个体事件案件中，警察始终处于这种“敌意漩涡”的风口浪尖上。因此，从社会敌意的角度来讲，警察的核心职能就是应对、化解社会敌意，公安工作的核心之一就是创建科学有效地消解社会敌意的工作机制。

对社会敌意概念的理解还需要一个过程，但是不可否认的是，当前我国的社会政策、刑事政策以及政府和政法部门的核心任务恰恰是最大限度地消除各种形式表现出来的社会敌意，防止这种敌意外化为对政权、对社会秩序和安宁产生影响的事件案件。在这种情势下提出并践行大融合战略是恰逢其时势的。

(二)节点之二:政府公信力的低迷

政府与民争利、不亲民、不沟通、不诚信、不廉洁是导致政府公信力低迷的最重要的原因。这里所指的政府当然也包括公安部门。政府官员将党、政府与群众对立起来，通过征地、土地买卖租赁、拆迁、企业关停并转、乱收费等多种途径与民争利，侵占群体利益，这种“国进民退”的现象很类似于孟子所反对的“府库实而百姓贫”。在民众维权活动中政府采取推诿搪塞的态度，不敢承担责任，把政府从冲突的调解者的地位，站到了既得利益的一方立场上，动辄将公安机关作为强制力量来解决纠纷，从而使得政府形象连同公安形象受到空前的污名化。作为公安机关本身，继续传统的神秘主义、高高在上、脱离群体、关门办案，满足于公安包打天下、唱独角戏的角色，从而使得公安机关的公信力大打折扣。群体事件中经常出现对公安机关的冲击;公共场所里如果警民发生纠纷，群众毫无例外地站到警察的对立面中。有些群体宁可自行采取私刑方式解决纠纷也不寻求警察的介入。武汉洪山区“钉子户”“童贻鸿”被指控扔砖头伤人，因为不信任当地警方，他选择了首都警察，花1000多块钱坐飞机到北京朝阳双井派出所自首。在政府和警察针对特定事件、案情发布的信息也受到群众的普遍质疑。浙江乐清村民钱云会被重型卡车压死一案，乐清警方第一时间发布微博澄清案情，但数万条跟帖绝大部分都抨击警方撒谎。政府和公安机关公信力的空前低迷，成为当前警务改革和治安管控中必须首先解决的瓶颈问题。

如果政府公信力的降低来源于执政者与公民的疏离，那么，大融合战略的重要任务便是不可回避地将体制内外的资源进行一次有机的融合。所谓有机融合是针对机械组合而言的。对此可以与杜尔凯姆所提出来的“机械团结”的概念结合起来加以理解。机械组合是国家政治经济体制、社会组织之间或是与个体之间的强制性的、刚性的组合。在“专政”体制下这种机械组合是难以避免的。有目共睹的现实正是:整个社会正在从以往的机械团结或是机械组合，向有机融合的方向演进。“敌人”被改称为“竞争对手”，敌意性的概念开始淡化，对抗性的矛盾也不再坚持使用对抗性的方式来解决，如刑事和解、恢复性司法的倡导。政府公权力的妥协、官员向百姓“屈尊”是重新获取公信力的前提。

(三)节点之三:治安管控观念的偏见与非科学化倾向

个体或群体在管控中所发生的冲突，其要害便在于管控者对于被管理对象的社会偏见，也可称为在官本位的语境之下形成的刻板印象。大融合工程正是针对这些社会偏见或刻板印象而设计并运作的，在“大融合”的趋势下社会偏见在体制内外都发生着根本性的变化:

偏见之一:“我们”与“他们”的定位。即执政者与其他社会机构、社会组织或民众之间从来就不是平等的，有高低贵贱之分，是“管控——服从”关系，是“我们”和“他们”的关系。正如那个逯姓局长对记者所说的“名言”:你到底是为党说话，还是为群众说话。一语道破众多官员深谙其道、又深藏不露的潜意识。这也足以证明，这种偏见不仅存在而且深深地融化在一些官员的血液里。

社会心理学里把群体之间因为价值观差异而发生的疏离形象地称之为“我们——他们”模式，是影响人类思想的一种二元类别的分析模式。这种模式与人类的负向的刻板印象相关，将人类的群体人为划分为对立的、相互排斥的、没有沟通与关联的两部分［4］。在罪犯矫治活动中也涉及“我们——他们”模式。如果公众将是否吸毒当做划分“我们——他们”两大群体的固化标准，如果已经戒完毒的人还会把自己划入吸毒者(我们)一边，那么他们就没有可能重新融入到社区中去，公众也就没有可能主动接纳那些已经戒毒的人，欢迎他们重归社区，而有可能把他们再一次推回到吸毒群体中去复吸。这种理念如果植根于执政执法理念之中，暗示出党和政府葆有着自己的特殊利益，不可避免地会将党与政府同群众对立起来，从而形成“我管理，你服从”的压制性的、不平等的管理格局。

移情式的理解。“大融合”战略试图将这种关系改变为平等的、合作型管控关系。主政者在面对官民或警民矛盾时采取移情式的理解方式，不啻为一种破除“我们——他们”刻板印象的一种有效方法。永城市公安局邵明杰局长在一次调解群体维权事件中，曾经对聚集的群众说过:我如果是你村里的村民，遇到这种事，我也会做出和你们一样的事来。这种表达并没有得到其他干部的首肯，但这种表达确实获得了维权群众的一致认可，一件本来想用强制力解决的纠纷成功地得到和平化解。这种处理方式在社会学上被看做是一种移情式的理解(马克斯·韦伯)，即以被观察者的角度，用他们的情感和立场来观察事物，以取得结论的客观性。移情式的理解是当前应当大力推广的科学执政理念，坚决消除在治安管控过程中严重存在的长官意志、个人主观意志和官本位的意志。

偏见之二:执政机构与外部社会保持封闭性，这种封闭性长期以来被看做是治安管控的需要。警务封闭，拒绝对话和不及时客观的信息发布，从而将民众界定为“不明真相”。个体或群体的维权行为被看做是不合理的自私自利行为，是与管控目标相对立的挑战或“有意闹事”。大融合的结果其实是刻板印象的消除，在这一理念的支持下，执政者不会发出“到底是为党说话，还是为群众说话”这样愚蠢的话语。从官民对立的陷阱中跳出来，“大融合”将这种封闭性改变为开放型的管控模式。局长手机号码向公众公开，24小时接听;公安局长定期进行的电视讲话。通过警官艺术团赴农村进社区“心连心”慰问演出，组织500名民警每周逐乡镇开展“走百村入千户访万民”大走访献爱心活动，开通40台流动警务车登门警务服务、平安进校园、请公众走进警营、开通网上警务室警民互动等多种形式，问计于民，问政于民，拉近了警民距离，调动了广大群众参与治安防控的积极性。

偏见之三:“强化刚性维稳机制”。公安机关长期以来被定位于国家和政府的“刀把子”，在处理社会矛盾中至今仍然没有摆脱“矛盾两分法”的“专政思维”模式。应当看到，“矛盾两分法”是在阶级斗争的语境之中，从斗争哲学中衍生出来的“人治思维模式”。从根本上是属于“绝对主义”或是“极端主义”的思维模式。把复杂的矛盾“简单化”，其实是不承认矛盾的复杂性，把矛盾的解决统统置于阶级斗争的对立模式之中。在这种模式中，矛盾只有本质上不同的两种，非此即彼，量的差别只是在这两种矛盾各自的框架中才会存在，也就是说在人民内部矛盾与敌我矛盾之间没有度量的差别，只有性质的不同［5］。必须看到阶级斗争为纲的年代里为夺取政权而把社会矛盾简化为“敌与友”两种阶级的矛盾。这种划分在新时期早已不符合社会现实，信息时代和商品经济时代所出现的社会矛盾呈现出高度分化的趋向，远非敌与我两类矛盾所能概括。因此，必须根据冲突的烈度、危险性、危害性进行多层次的划分。例如，所谓“人民内部矛盾”也是有对抗性的，也有可能触犯最严厉的刑罚。

传统管控模式概括地讲，一是居高临下的管控态势;二是管控双方的“被动——被动”状态;三是内外部沟通的隔绝;四是管控目标的多方不一致。

其一，从结构关系上讲，公安机关与相关机构和民众的地位是不平等的，是居高临下所施加的管控。以打击为主导的控制理念、缺乏对警察执法权的监督都是造成这种不平等状态的原因。

其二，从管控双方的能动关系上看，双方均处于被动状态。“重打击、轻预防”的理念使得警察的行动滞后于案发，而不是主动地实施事前预防。而警察在治安活动中惯于充当独角，民众被拒绝于预防活动之外，在涉及相关活动中民众也是被动地参与。

其三，从管控双方的内外部关系上看，警察机构内部与外部相关机构与民众的隔绝、不沟通、不透明。

其四，是管控目标的分歧，首先表现在政府在案事件发生后的本能反应，通常表现为刚性的稳定观，要求警察运用强制力最高效地平息事件案件。警察如果不能寻求更为恰当的处置手段，便很可能像瓮安事件或孟连事件一样，沦为政府的灭火队和替罪羊的角色。从民众的角度来讲，拥护警察的管控行动并不等于赞同自己为这种行动在权益(如个人行动的自由、隐私权)上做出牺牲。

在“大融合”的理念之下，对传统管控模式的改革目标就是将“居高临下的管控态势”转化为“平等协商的管控状态”;将双方的“被动——被动”状态转变为“主动——主动”状态;将内外部沟通的隔绝状态转变为“沟通透明状态”，便会在管控过程中首先追求非强制手段，而把强制力作为后盾。

四、大融合在治安管控中的现实展开

在社会治安管控工程之中倡导“大融合”的思想，主要是指这三个方面的“融合”:即观念契合、资源整合和功能组合。

(一)观念的契合

治安管控工程应当有自己的观念，但是更重要的是那些支配、指导治安管控工程的设计理念和基本原理。尽管我们社会的管理结构是一元化的，有着统一的领导和统一的指导思想，但在实践中我们会发现，政府的各个部门和不同的社会组织和群体都会有着各自的生存理念，这些理念在不同程度上产生着差异和冲突，如党政关系、党群关系、干群(官民)关系;政府与执法司法部门的关系;党组织与执法司法部门的关系、不同族群和利益群体之间的关系都是因为双方在诉求和理念上存在着差异而造成各种形式的矛盾冲突。毋庸讳言，这些关系所体现出来的理念经常是对立和冲突的，不承认这种对立冲突，我们就无法理解党委与公安机关对稳定或民众维权的不同观念，就无法理解网民对政府表态的公开的不信任，就无法理解政法委与司法执法机关在案件处理上的分歧，等等。因此，所谓的观念契合就是缩小双方或各方在观念上的差异，化解观念冲突，达到不同观念的契合，既允许“同而不同”，又要追求“求大同存小异”，从而使得全社会在维护社会公正和安宁方面达成共识。

1．民生诉求与治安管控之间的观念契合

根据结构功能主义的上述前提，大融合所做出的假设是，人是可以做出理性选择的，这种理性选择是管控行动实现效绩的前提条件。

然而这种理性不会自发地与社会公共目标相吻合，而是需要加以规范或是使之服从规范的制约，在被创造的适当的情境中才能够使得能动的行动者的目标与公共目标相契合。社会管控的目标不是在单纯的强制中实现的，而是在管控者与群体或民众的行动目标相契合的时候才有可能最终实现其长期效绩。

被规范化的理性行动。自由意志论所提出的理性行动，指出了个人或是特定群体对于自我权益的自发维护。大融合首先承认这种自发的理性行为的合理性，而不再像传统中那样被看做是贬义的“自私行为”，并被置于与管控目标根本对立的地位。

满足民生诉求在“大融合”中被当做是工作的最终目标，是以民为本、执政为民、从警为民的出发点和归结点。然而，在现实中民众维权活动经常因为权益得不到及时的满足，而发生违反治安条例的行为。永城经验告诉我们，在因维权引发治安事件的时候，一定不能把处罚违法违规者当做首要任务，而要把承认并满足民众维权的合法诉求当做第一要务。要看到民众维权中的过激行为通常是因为政府不作为或是滥用权力所引发的，在这种情况下只讲制裁就有可能进一步激化矛盾，使民众对政府更加失望，造成政府公信力的进一步降低。永城在处置因征地、拆迁、补偿、权属关系不清引起的群体维权事件中的做法是:联合与纠纷相关的多家政府部门，逐家逐户做工作，倾听意见，对群众的合理诉求逐一答复，认真落实到位。针对群体事件中确实存在的恶意上访、严重侵犯社会秩序、毁坏公私财物的人，永城经验是区分不同情节，区别对待，“先礼后兵”。“合理诉求，合理解决;非法滋事，依法惩处。”从而同时实现了解救民众之疾苦，惩治扰民之恶行的双重目的，从行动上实现了民生诉求与治安管控之间的观念契合。

2．政府维稳与治安管控的观念契合

不可否认的是，政府维稳与治安管控的观念在会议上似乎始终是一致的，但是在实际事件案件的处置中却常常会发生冲突。在发生群体事件时，政府的第一个本能反应就是要求公安部门立即采用强制手段，抓捕带头闹事者，在最短的时间内平息事态。面对这一情境，许多地区的公安机关大都采取了服从上级的态度，用强硬手段应对突发事件。然而，其结果是造成冲突的进一步升级。早先发生的瓮安事件、孟连事件、陇南事件都存在这种现象。其根源还在于政府维稳与治安管控的观念在实际操作的层面上发生了冲突。英国最近发起警务改革，其最直接的原因就是社区和地方警察机构对英国政府和内政部过度干预地方警务不满。

在观念发生冲突时，政府的态度应当是“抓大放小”，强调维稳的现实性，但不宜过多干预公安在应对群体突发事件中的具体策略和部署。永城经验是在群体事件发生之后，尊重上级尽快平息事态的批示，但并没有把上级批示理解为武力压制，没有盲目采取强硬手段，而是加强情报搜集，信息主导。深入调查事态发生发展的原因，区分参与者的不同动机，分化疏导，超前预警预判，防患于未然，成功平安化解了多起已经初具规模的群体事件。

3．群众坐享平安与参与治安的观念契合

公众在维护自我权益的过程中是可以做出理性选择的。如帕森斯所述，如果个人仅仅追求自己的权利，那么社会是能够“自发地”平衡并满足其个人的要求的。帕森斯把这种假设称为“自发的自我调节机制”。然而他指出，仅限于这种自发的自我调节显然是不可能的。在激烈的社会冲突中，至高无上的理性成了被冲击的对象［6］。现实中人的理性并不能自动成为社会行动的积极力量。特别是在个人权利与公共目标发生冲突的时候，在群体目标与警察行动的目标发生冲突的时候，在群体内部的一致性与警察代表政府所设立的规范发生冲突的时候，理性并不能直接转化为秩序。

“危难时找警察”，民众普遍认为自己能够享受平安的生活依靠的就是警察，治安搞不好就是警察的责任，社区治安与我无关。这种被动的平安理念在各个社会里都是一种传统观念。在越来越多的城市里可以看到“社区是我家”这样的标语，这意味着全民性的、主动参与社会治安的做法已经成为一个大趋势。这个大趋势其实就是我们所倡导的治安管控工程中的“大融合”的趋势。永城的经验是:通过“走百村入千户访万民”的活动，开展对群众的法制教育和安全防范常识教育，提高群众的法律意识。永城市公安局邵明杰局长经常在电视台发表电视讲话，用当地方言讲解治安防范知识，与群体在电视上进行面对面的交流。在城区选聘了1300名城管环卫职工为“治安信息员”，义务提供治安信息和情报。全市1600多名公交、出租车司机成为“平安志愿者”，出租车公司无线电台与110指挥中心联网。发挥360名大学生村官治安协管员的作用。每个“平安志愿者”在做好本职工作的同时，都成为法律知识宣传员、矛盾纠纷调解员、平安建设信息员。广大农村，由村组干部、党团员、治安积极分子组成以“护村队”、“护厂队”、“护校队”、“大嫂巡逻队”、“老人守护队”等群防群治队伍。永城市在城郊设立的网状治安卡点，在查缉流窜犯罪分子的紧急时刻，会出现当地农民手持农具参与围堵罪犯的感人场面。这不由使人想起在战争年代广大民众同仇敌忾参与抗击日寇的相似场景来。

永城市花大力气防范细小的群体纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷是具有启发性的。提出“宁愿防范累死，不让破案难死”的口号，这种做法是“以小见大，抓小防大”，符合犯罪预防的基本原理，即不讲究刑罚的苛厉，而讲求社会控制的有效性和及时性。

(二)资源整合

从资源整合的角度所反映出来的“大融合”战略。

1．多部门的资源整合

社会治安综合治理的有效性关键在于各政府部门和社会组织的多方整合。永城市公安局的治安管控和警务改革首先得到了市委市政府的鼎力支持。2010年全市公务员考核共有90个指标，拨给市公安局的有48个，占全市指标的一半以上，稳定和激励了市公安局的干部队伍。在永城最有特色的治安卡点建设中，市政府要求各乡镇党委政府最大限度支持卡口建设，作为试点的卧龙乡党委政府出台了专门文件，在人、财、物三个方面给予全力支持。在信息情报工作的建设中有效整合了民政、信访、电信、金融、工商、税务、计生、社保等部门的相关信息，拓宽了各类公安情报系统的“信息源”，为高端信息技术系统的运用提供了坚定的保障。永城经验中的资源整合，是“大融合战略”的重要组成部分，这种资源整合从根本上改变了公安部门单打独斗的尴尬局面，从整体上形成了社会治安管控的合力。

2．公安内部系统的资源整合

屯警一线、警力置换是公安内部系统资源整合的体现。为解决警力倒挂、内设机构职能重叠等问题，对局直内设机构和实战单位职能进行重新整合，撤销内设机构13个，局直内设单位由原来26个精简为13个，精简50%;对机关和警种警力进行优化组合，精简警力160人，全部充实到派出所。警力下沉，解决了多年来机关化和零距离服务群众难等问题，民警时时就在身边，切实增强了见警率、管事率和安全感。警力前移拉近的只是警察与民众的物理距离。但只有让警察与群众做到零距离接触，才有可能最终拉近两个群体的心理距离，增加群众的安全感和对警察的信任感。

3．社会资本的资源整合

在社会价值失范、不平等、犯罪率上升、社会不信任和不安全感上升的时候，社会资本的匮乏是最重要的原因。弗朗西斯·福山在《大分裂》一书中曾经为社会资本做出定义:群体成员共有的一套非正式的允许他们之间进行合作的价值观和准则［7］。城市人群出现“沙化”和“原子化”、凝聚力降低的时候，社会维护社会治安不可能成为当地居民的自觉行动。在这场行动中警察应当成为在这个陌生人社会中沟通协调社会成员的重要力量，在与民众的融合中，不能要求民众变成主导，警察一定是这种人际关系大融合主动和主导的力量。警务民营化是指在警察服务提供过程中，更多地依靠和利用私营部门的力量，以满足公众各种不同安全需求的一种警务活动［8］。应当看到，虽然社会的大融合和社会资本的积累是全社会各种力量、诸多群体参与的活动，但是毋庸置疑的是，警察是这一活动中最具活力、最具有行动力、最可能发挥直接效力的一个组织。质而言之，在消除负向敌意因素活动中，警察队伍是推动社会大融合最强有力的一支力量。

(三)功能组合

治安防控中警察力量所发挥的功能是固有的。任何一种治安防控模式都离不开“预防——打击——管理——服务”等四功能的联动。

1．以结构调整改变功能

首先，改变上大下小的“倒金字塔形”的公安机关警力配置模式，将局机关的部门精简50%，将局里的160名干警充实到基层派出所。从结构上将倒置的金字塔重新颠倒过来。从而也就有可能使治安防控功能由被动后置型转为主动前置型。

其次，改变单一化的警力配置模式。永城市局为弥补全市警力相差1100多的缺口，从地方上招收巡防队员、卡口协警、专职联防队员，从清洁工和出租车司机中聘请信息员的做法，使得治安防控队伍形成了以专业警察为核心层、以辅警、协警和信息员为重要防控力量的格局，从而将从前因警力不足、为破案疲于奔命的局面，转变为以预防为主，完成了打防功能的转换。

2．功能的重新定位

(1)打防功能的重新定位。以防为主，防中有打，以打促防，以打为防。

(2)预防功能的重新定位。主要体现在预防为主这一宗旨不仅在理论上而且在实践中得以落实。

(3)管理功能的重新定位。主要体现在管理模式的科学化(如坚持评议、倒查、研判制度激励机制的建设等)、民主化(如鼓励民警参与“金点子”等创新活动，从优待警等)、信息化(与省厅“大情报”系统接机、建立信息员队伍和人体生物信息数据库等)。

(4)服务功能的重新定位。以服务为内容的工作在比例上逐渐上升，在美国，包括管理在内的服务项目的比例达到70%。永城经验中的警力前移，“零距离”服务群体，近距离收集信息便体现了这一点。

3．多项功能的有机组合

多项功能的有机组合包含有两层含义:一是承认并存关系。治安防控功能是多项功能兼备的，虽然分为主次，但不可偏废，多项功能是为了共同目标而共存的;二是融合互斥关系。不可否认，预防、打击、管理、服务四大功能之所以要做出区分，就是因为它们有各自所特定的效力和特定的工作目标，在每项功能之间的差异，使得这些功能存在着博弈。这种博弈表现在不是在任何时候两种或两种以上的功能都是可以并行不悖的、都不存在互斥关系的。在谈及“两手都要硬”、“齐抓并举”的时候一定不能否认二者之间的互斥性。问题在于如何认识和解决这种互斥性，使之在互斥中达到互动与融合。例如，打与防就是一对互斥的概念，同时又可以通过调适使之成为互动而又兼容的概念。比如永城市局注意“以小见大”，认真对待细小的民事纠纷，并对其中无理取闹的严肃查处。这种做法中“有打有防，打中有防”。问题的关键在于从主观上消除打与防根本对立、互不兼容的陈旧观念，看到所谓博弈就是在对立中共生共存。

(1)在实现保障社会公正(social justice)和维护社会安定(social stable)两大理想目标中的功能组合。理想目标就是相对于现实目标而言的长远目标。这两类目标其实也是相互融合的:防控功能效力的实现就是向防控目标的逼近，是在实现治安防控的现实目标中逐渐实现理想目标的。换言之，保障社会公正和维护社会安定这两项理想目标是在执法和维持秩序两项现实目标的实现中逐渐得以实现的。

理想目标可以合并理解为全社会范围里的人权和权益保护、实现最大多数人的最大幸福这一终极目标。在四大功能中都可以体现出为实现这一终极目标而发挥的效能。例如，预防功能，使守法的人不受非法侵犯，使得可能犯罪的人不去犯罪，这就是人权保障。打击、管理和服务功能也从不同侧面体现出来这一点。由此可以发现一个新的视角:即在治安防控的诸多功能发生效能的时候，其实都是以“人权和权益保护、实现最大多数人的最大幸福这一终极目标”为工作的出发点和归结点的。应当这样理解:把这种理念灌注到防控过程之中，既成为防控功能释放的理论指导，同时也成为功能释放所欲追求的终极目标。

(2)在实现法律执行(law enforcement)和维持秩序(order maintenance)两大现实目标中的功能组合。也就是说以上两大现实目标是在预防——打击——管理——服务等四项功能的联动中实现的。与理想目标相比，四项功能的联动在实现两大现实目标中表现得更有针对性、时效性。

(3)以预防为主的多项防控功能组合。在整体性的治安防控战略中的功能组合。预防——打击——管理——服务四项功能不是平等关系，而是包含关系，是以预防即防控为主导的关系。上述“以防为主，防中有打，以打促防，以打为防”，说明了打防关系。而管理与服务两项功能与强制性打击相区别，也可以看做是“预防”或防控的重要组成部分。

(4)积累社会资本的功能。这是一个区别于四大功能之外的一项功能，也可以看做是四项功能的聚合。可以看到，社会资本的缺失或是积累是衡量一个社会有序性和文明程度的重要标志，也是社会治安败坏或重整的重要资源。因此，治安防控过程中对于一个社会的社会资本的整饬、扶植、积累、使用便成为至关重要的工作重点。在永城经验中我们会发现，警察们所做的大量工作是在通过“抑恶”达到“扬善”，是在挽救社会文明、遏止社会失范、促进公正廉洁。把警察的工作局限于解危锄恶或是秩序维持的层面上是存在局限性的。

五、几个有待探讨的问题

(一)永城经验推广的可行性论证

永城经验中带有很强的领导者个人因素，如邵明杰局长的“超常规”的个人表率作用。所谓超常规是指邵明杰局长向公众公布手机号码、24小时接听群众来电、超负荷的工作量等率先垂范的行为。从个体层面上讲，这些行为是领导带动全市局开展警务改革的先决条件。据此，才有可能促成大力度的警务改革、大范围的机构精简、警力下沉和干警的大工作量。由于我国的绝大多数公安厅局的领导很难做到这些，于是，这就为警务改革的彻底性挂上了问号——换个局长会是什么样子?也为永城经验的推广性和可复制性提出了挑战——缺乏这个先决条件，警务改革的力度会不会打上折扣?

(二)永城经验的地域性

永城的经济发展并非是外向性的。面粉加工和煤炭生产虽然是现代化的大生产，但并没有伴随着商品经济中的人财物的大流动。工人包括外地户籍的职工大都集中在封闭的工业企业之中，接受着严格的管理，并享受着较高的待遇，已融入当地的居民生活之中。高密度的外来人口、发达的商品经济和人财物的大流动并不是永城经济的特征，也没有成为治安防范的隐患。以农业人口的管理为主，以涉农人口的犯罪为主的治安防范是永城的地域特征，不可与开放性工业城市相混同。

(三)有关人权保护问题

高密度的监控探头、大范围的治安卡口和信息监控是永城治安管控的一大亮点。但是要注意对科技监控的负向效应的避免。治安监控的有效性不能以公民的人权保障为代价。公民个人隐私、人格尊严、个人权益在哪些方面可能受到侵犯都值得进行同步性的观察和研讨。

六、结语

作为永城经验介绍和理论概括的一个组成部分，本文没有具体引用和重述永城经验中的具体做法。对于那些可以轻易推广和复制的科技硬件和战术部署也不再赘述，而是重点强调永城经验中的软实力给我们的启发。笔者把这种软实力概括为“大融合”战略，希望能为我国公安部门的治安管控推荐一条新的研究路径和新的视角。

［1］［2］皮艺军等．社会敌意事件与社会调控犯罪学高层论坛发言记录［A］．陈兴良．刑事法评论(第25卷)［C］．北京:北京大学出版社，2009．78．

［3］［7］(美)弗朗西斯·福山．大分裂:人类本性与社会秩序的重建［M］．北京:中国社会科学出版社，2002．19．

［4］(美)小拉什·多兹尔．仇恨的本质［M］．北京:新华出版社，2004．41．

［5］皮艺军．矛盾两分法的历史终结［J］．综治研究，2010，(3)．

［6］(美)杰弗瑞·亚历山大．社会学十二讲［M］．北京:华夏出版社，2000．18．

［8］郑孟望，邱煜．美国警务民营化改革及其启示［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2009，(3)．

New Conception on Public Order Management

PI Yi－jun

(China University of Political Science and Law，Beijing China 100088)

The concept of“general integration”in social security management and control refers to the integration of concepts，resources and functions．The government and the public security organs promote the integration of social resources into a unified control system by ways of using creative methods in order to eliminate social conflicts and social alienation，to achieve the integration of the official and the public，the police and the public，the different classes，the various ethnics etc．

“General integration”;Social order management;Management strategy;Management reform

D631

A

1008－2433(2011)05－0005－08

2011－08－05

皮艺军(1950—)，男，湖北江陵人，中国政法大学青少年犯罪与少年司法研究中心主任，教授，主要研究方向为犯罪学、越轨社会学。