李小龙，赵彬

政府公共服务流程再造的必然性和可行性分析

李小龙，赵彬

政府流程再造是当代行政改革的重要内容之一。而作为政府流程再造的重要组成部分，公共服务流程再造也随着我国服务型政府建设的推进和行政审批制度改革的不断深入，渐渐的从最初的自然状态走向更高的发展阶段。在这个过程中对其必然性和可行性进行研究就有其必要性。

公共服务流程；再造；必然性；可行性

20世纪70年代末，西方各国开始了以“政府再造”为内容的行政改革，其核心内容之一就是将“流程再造”的理念引入政府部门提高行政效率。此前，以拉塞尔·林登的《无缝隙政府》为代表，学者们希望把企业管理中的“流程再造”原理应用于政府组织结构改革，以解决层级过细、分工僵化、各自为政等弊病，提高政府工作效率和服务水平。近年来，我国地方政府在探索服务型政府建设的进程中也开始进行政府流程再造。政府流程再造概念在我国为人们所熟知与重视。而作为政府流程再造的一个重要部分，公共服务流程再造也正在不断地进行着，尤其是以行政审批和税收征管为代表，二者的发展极大地促进了公共服务流程再造的进行。

公共服务流程再造就是在电子政务的基础上，以全面构建服务型政府为理念，以转变政府职能为目标，使用电子化的途径重点突出再造过程中的跨部门流程再造，同时扩大再造的幅度和范围，实现全面彻底的流程再造。

一、公共服务流程再造的必然性

（一）传统政府公共服务流程的缺陷与不足

我国传统政府流程设计的基本理论依据是职能分工与层级节制思想，“它以职能和任务为核心，将行政组织的职能和任务进行纵向层级分解与横向部门分解，形成一个金字塔式的机构体系和职能业务体系。”［1］客观而言，这种等级化、部门化的工作流程，比较适合工业社会时代政府管理稳定化、标准化的社会环境。由于信息时代到来，这种职能分工与层级节制政府流程模式的局限性日益凸显出来。而作为政府工作流程的一部分，公共服务流程也不可避免的存在同样的问题，这就决定了必须对现有的公共服务流程进行彻底的再造。

（二）外部环境的不确定性增强

一是环境的复杂度。在信息时代，不同的个体对公共服务的偏好复杂。要扩大公共服务的覆盖面和可及性，政府必须细分公众群体。二是环境变动性。信息时代最明显的特征之一就是信息传播的渠道前所未有地增加，而互联网进一步促使个体的需求观念发生变化和转移，各种标新立异的观点层出不穷［2］。传统政府公共服务流程呈现出权力集中、职能明确和讲究秩序的特点，管理人员的理性思考和机构处理信息的能力无法赶上变化的要求。因此，只有建立组织内部的、适应环境变化的柔性结构，增强组织的适应能力，才能保证组织的更好运作，这正是政府公共服务流程再造所要达到的目标。

（三）开展电子政务的必然要求和成功保障

目前，通过开展电子政务推动政府变革已经成为全球各国的共识。但是电子政务的发展不是孤立的，它需要政府自身不断地进行流程再造作为组织基础，离开了这个基础，电子政务的发展结果很大程度上便是固化现有的政务流程，形成一个个“自动化孤岛”。因此，要构建适应现代公共管理范式转换的要求，结合现代信息技术，实现以公民为中心的电子政务，其前提与保障就是要改变政府职能机构和制度设计，对原有的传统政府公共服务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，从而为电子政务的发展提供组织上的保障。

（四）再造后的公共服务流程具有内在的优越性

再造后的公共服务流程的目标是实现政府公共服务整体效能的最大化和公共服务过程中的高绩效，而非突出流程中的某个环节，在一定程度上使参与流程的各环节的信息化水平趋于平衡。当外部环境发生变化时，组织风险可以在流程中分散，增加了应对风险的柔韧性。再造后的公共服务流程和活动环节设计也需要充分考虑到协作，使各个环节之间的交流和适应性相互强化。因此，相对与传统的流程而言，再造后的公共服务流程具有很大的优越性。

二、公共服务流程再造的可行性

（一）企业业务流程再造的经验借鉴

迈克尔·哈默与詹姆斯·钱皮在《改革公司：企业革命的宣言书》中第一次明确地将业务流程再造定义为：对企业的业务流程进行彻底性的再设计和根本性的再思考，从而获得在质量、成本、服务和速度等方面业绩的显着改善，使企业能够最大限度地适应以“顾客、竞争、变化”为特征的现代企业经营环境。四个核心内容分别为“彻底性”、“根本性”、“显着性”和“流程”，这也是业务流程再造的四个基本特征。企业取得巨大成功的流程再造，其成功经验和最优实践对于政府公共服务流程再造具有重要的借鉴意义。

（二）电子政务对公共服务流程再造的有力推动

其一，有利于实现行政权力结构重构。电子政务加速了政府分权的进程：就体制内而言，扁平化组织结构决定了权力结构的发散，上下级之间对一手信息资源的获取几乎不存在时差，高层在技术上向下级授权已经不存在障碍，基层服务人员会被赋予更多的决策权力。就体制外而言，电子政务可以令普通公众可以更多、更快、更直接的获取公共服务，从而提高公共服务的公众满意度。

其二，有力支持公共服务决策过程的再造。电子政务可通过建立决策支持系统为政府决策者提供必要的决策信息，对政府中遇到的非程序化决策过程提供了强有力的信息支持。同时，基层执行人员和社会公众可将信息直接、及时地传递给决策层，便于决策者扩大信息的选择空间。

其三，有利于政府和公众关系的重塑。“顾客战略”是公共服务流程再造战略的核心内容之一，其重要基础即建立政府和公众之间的相互信任关系。电子政务建成后，公众获取政府信息的渠道拓宽，可以就公众关心的问题向政府反馈，政府的可接近性程度进一步提高。

其四，有利于降低流程再造的成本。电子政务直接减少了行政开支，实现了低成本的信息资源共享，降低了行政办公的成本，从而有力地推动了政府公共服务流程再造。

（三）公共服务流程再造的成功借鉴

我国目前正在进行的公共服务流程再造主要以行政审批流程再造和税收征管流程再造为代表。以行政审批流程再造为例，经过这几年坚持不懈的努力，我国行政审批制度改革取得了明显成效，在政治、经济和社会各个层面都产生了积极影响。这可以包括削减行政审批项目的数量，广泛建立集中式的行政审批服务中心和对行政审批进行电子化、公开化以及规范化建设等［3］。虽然这仅仅是行政审批改革取得的阶段性成果，但是对与整个公共服务流程再造还是具有一定的指导和示范作用。随着行政审批改革和税务征管流程再造的不断展开和成熟，它们必将对政府公共服务流程再造的全面展开具有巨大的推动作用。

（四）再造的环境不断改善

首先，外部环境对于公共服务水平的好坏而言，广大人民群众无疑最有发言权。传统政府业务流程效率低下，办事流程繁琐，公众苦不堪言。再造公共服务流程无疑是顺应民心的善举。

其次，内部环境传统政府业务流程层级节制、效率低下可以说是众所皆知，政府人士对此再清楚不过。随着政府改革的不断深入以及外部公众改革呼声的不断增强，很多富有进取心和改革精神的官员也在自己的能力范围内尽可能的改善公共服务。各级政府对于行政体制改革和政务流程再造也在不断的进行尝试，并且取得了一定的成果。虽然结果还不能尽如人意，但是这样一种改革意识已经在逐渐深入人心。因此，公共服务流程再造的内部环境也在不断改善。

三、结语

政府公共服务流程再造是政府对传统公共服务官僚结构弊端的检查和反思，是在信息化时代重新设计政府组织结构，强化部门协同，改善组织绩效的有效措施，也是政府应对信息时代的必然结果。因此，通过对公共服务流程再造的必然性和可行性进行分析，一方面使得广大民众能够更好的接受和认识，为再造营造一个良好的公众舆论氛围。另一方面也会为政府公共服务流程再造在一定程度上提供理论上的指导。

[1]叶勇.政府流程再造:理论与实践的探索[D].长春:吉林大学,2007.

[2]陈蓉,孟庆国.电子政务流程再造的必然性和选择性[J].情报杂志,2006（5）.

[3]许勇.转型时期我国行政审批制度改革研究[D].长春:吉林大学,2007.

D630.1

：A

：1673-1999（2011）04-0041-02

李小龙（1979-），男，江苏徐州人，中国矿业大学（江苏徐州221008）文法学院行政管理专业2008级硕士研究生，研究方向为电子政务。

2010-11-26