杨丽英，孙素艳，郦建强，颜 勇

（1.北京师范大学水科学研究院，100875，北京；2.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；3.水利部水资源司，100053，北京）

一、我国水资源开发利用存在的主要问题

水资源是重要的基础性自然资源和战略性经济资源，也是生态环境的控制性要素。我国水资源禀赋条件并不优越，人均、亩均水资源占有量较低，可供人类经济社会活动开发利用的水资源十分有限，再加上我国人口众多，经济社会发展对水资源和生态环境就形成了巨大压力。由于长期以来在追求经济增长过程中，忽视了对水资源和生态环境的保护，导致了目前我国水资源过度开发和水生态环境恶化等问题突出。

1.过度开发和不合理利用水资源现象仍普遍存在

随着人口增长和经济社会快速发展，我国水资源开发利用水平和程度不断提高，部分地区无序开发严重，超采地下水、挤占生态环境用水等不合理利用水资源问题突出。其中海河、西辽河、黄河中下游以及西北诸河等部分地区现状供水消耗量已超过其水资源可利用量，东辽河及辽河干流、黄河上游及内流区、淮河中游等地区现状供水消耗量为其水资源可利用量的80%左右，接近开发极限。全国现状不合理地下水开采量约为215亿m3，北方地区主要河流多年平均挤占的河道内生态环境用水约为132亿m3，由于长期过度开发利用已导致这些河流和相关地区生态环境严重退化，引起一系列生态环境问题，对地区的经济社会可持续发展产生制约。

2.污染加剧、水环境状况不断恶化，部分水体已丧失使用功能

由于废污水排放量不断增加和处理滞后，进入江河湖库水体的污染物不断增加，目前全国约有1/3水功能区的COD或氨氮入河量超过其纳污能力，污染物入河量约为其纳污能力的4～5倍，造成水体质量不断恶化，湖泊和水库富营养化加剧，一些水体的使用功能部分或全部丧失。全国115个地下水集中式大型饮用水水源地的水质评价，约35%的水源地地下水水质属Ⅳ或Ⅴ类，严重威胁供水水质保障。

3.用水粗放、效率不高和浪费现象仍较严重

目前我国用水方式较粗放，用水效率不高，现状全国人均年用水量446m3，万元GDP用水量为258m3，为世界平均水平的1.66倍，为发达国家的5倍多。农田灌溉用水量 435m3/亩（6525m3/hm2），灌溉水利用系数 0.48，落后发达国家先进水平20多个百分点。城市管网漏损率20%左右，比世界先进水平高近10个百分点。用水效率和效益与世界先进水平相比有较大差距，落后的用水方式不能适应可持续发展的需要，水资源利用水平亟待提高。

二、我国水资源可持续利用总体思路

随着经济社会的快速发展，水资源问题已成为经济社会可持续发展面临的严峻挑战。未来我国必须按照可持续发展治水思路和民生水利的要求，紧密结合各流域、各区域经济社会发展实际和水资源条件，坚持以人为本、人水和谐、节约保护、统筹兼顾、综合管理的原则，正确处理经济社会发展、水资源开发利用和生态环境保护的关系。通过全面建设节水型社会、合理配置和有效保护水资源、实行最严格的水资源管理制度，保障饮水安全、供水安全和生态安全，为经济社会可持续发展提供重要支撑。为实现水资源的可持续利用、经济社会的可持续发展以及生态环境的良性循环，从以下几个方面提出我国水资源可持续利用总体思路：

1.实施以提高用水效率为核心的需水管理战略

目前我国各行业水资源利用效率总体偏低，因此经济社会发展总体规划、城市总体规划、重大建设项目布局等必须把水资源作为重要的制约因素纳入规划之中，发挥水资源在推动发展方式转变方面的基础性和导向性作用。要合理进行经济结构布局和产业结构调整，逐步建立与水资源承载能力相适应的产业结构，把节约用水与经济布局及产业结构调整有机结合起来；通过减少无效蒸发和渗漏损失，提高农业用水效率；通过循环用水提高工业用水的重复利用率；通过提高节水器具普及率、改造供水管网、减少用水浪费，提高城市生活节水水平；通过明确用水效率控制红线，全面加强节水型社会的建设。逐步建立结构合理、布局科学、设施齐全、配套完善、调控自如、行为规范、用水高效的经济社会和水资源高效利用体系，全面加强以提高用水效率为核心的水资源需求管理。

2.实施以水功能区管理为载体的水资源保护战略

我国水资源质量恶化的趋势尚未得到根本遏制，要通过提高工业和城镇污水收集处理程度和水平，减少点源污染物入河量；通过优化土地利用方式，合理使用化肥农药，加强城乡生活生产垃圾以及畜禽养殖污染物的有效处理，减少非点源污染物进入水体。通过点源、非点源与内源治理并重，水质保护与水量调配相协调等措施，明确水功能区限制纳污红线，研究提出分阶段入河污染物排放总量控制计划，严格控制污染物入河总量，全面实施以水功能区管理为载体、源头控制与末端控制相结合的综合防污减灾战略，全面加强水资源保护。

3.实施在保护前提下的合理开发与多渠道开源的水资源开发战略

我国水资源开发利用总体程度偏高，北方地区水资源过度开发利用问题突出，因此需要通过实行最严格的水资源管理制度，明确水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制，逐步退还被挤占的生态环境用水和超采的地下水，在保护的前提下进行合理开发、多渠道开源。在节流优先、治污为本、保护生态环境的前提下，有条件的地区进行适度、合理的开发，即通过当地水与外调水、地表水与地下水、其他水源等的合理配置，丰水区与枯水区、有潜力区与超采区、洪水季节与枯水季节水资源的合理调配，在保护的前提下通过合理、适度的开发，保障经济社会可持续发展对水资源的合理需求。

4.实施维持基本农业用水量的粮食安全水资源保障战略

我国农业用水量总体上比重偏大，为国家粮食安全提供水资源保障的任务尚十分艰巨。要通过加强农业灌区配套完善与节水改造，建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业，全面提高农业用水效率，逐步减少农业用水的比重。在此基础上，在水土资源合理配置的前提下，在水资源尚有潜力的区域建设一批水源工程和水资源调配工程，合理调整供水水源结构和功能，通过水源置换退还挤占的农业用水，同时在保障农业供水水质的条件下，增加再生水、雨水、微咸水等利用量，适度发展新建灌区，保障国家粮食安全对水资源的合理需求。未来一段时期，我国农田灌溉用水量将有所减少，林、牧、渔等用水量将适度增加，农业用水总量将基本维持不变，局部地区略有增加。

5.实施保持生态环境良性循环的生态用水安全保障战略

由于对地表水资源的过度开发，我国北方地区挤占河湖湿地生态环境用水现象十分普遍，同时由于地表水资源短缺或遭到严重污染，我国许多地区不得不依靠过度开采地下水维持经济社会的发展。因此，在进行水资源供需分析与配置时，首先要在河道内外水资源供需平衡分析的基础上进行水资源的合理配置，通过河道内外的水资源供需平衡分析和水资源综合平衡分析，合理调配水沙、水盐关系，保障塑造良性河流通道、维护河流健康等的基本生态环境用水；通过各行业用水的合理配置，退还被挤占的地下水；通过合理调配各种水源、加强水工程的生态优化调度，保障或增加河道生态环境流量，维持湖泊的合理生态水位和地下水水位。通过实施保持生态环境良性循环的生态用水安全保障战略以及保证生态环境用水的水资源合理配置战略，保障生态环境的良性循环。

6.实施重点领域与区域供水保障的水资源安全保障战略

在节流优先、治污为本、多渠道开源的前提下，积极实施重点领域和区域水资源安全保障战略。全面保障城乡饮水安全；按照国家能源发展总体布局，积极保障能源安全对水资源的合理需求；保障城市发展对水资源的合理需求；尽力保障特殊干旱情况和突发水污染事件情况下的供水安全；保障环渤海地区、长三角地区、珠三角地区等我国主要经济增长及经济社会可持续发展对水资源的合理需求；保障国家在实施西部大开发、促进中部崛起、推动东部地区率先发展、振兴东北老工业基地等区域经济发展战略对水资源的合理需求，以水资源的协同配置与可持续利用保障国家区域发展战略的顺利实施。

7.实施水资源—经济社会—生态环境系统协同发展的总体战略

水资源配置应统筹处理好水资源、经济社会和生态环境三大系统的关系，逐步提高水资源—经济社会—生态环境复合系统协同程度，保障水资源—经济社会—生态环境协同发展。按照转变经济发展方式、优化产业结构、降低资源消耗、提高发展质量和保护生态环境的要求，保障国民经济又好又快发展。在建设节水型社会、提高水资源利用效率的基础上，通过水资源合理配置，全面缓解我国水资源短缺的状况，显著提高流域和区域未来供水保障程度，增强支撑和保障经济社会发展的能力。通过水资源合理配置退还目前水资源过度开发地区挤占的生态环境用水、压减超采的地下水和进行生态环境建设，提高河道内生态环境用水量比例，改善城乡人居生态环境。严格入河排污量，根本扭转全国江河水污染的状况，有效控制主要污染物入河量，恢复和增强水体自我调节功能，改善我国水生态环境状况。较大程度地提高水资源开发过度地区的水资源承载能力，将各流域和各地区的水资源消耗量控制在其水资源可利用量范围内，部分有条件的地区适当留有余地，实现水资源可持续利用。通过实施水资源—经济社会—生态环境系统协同发展总体战略，保障经济社会的可持续发展、水资源的可持续利用以及生态环境的良性循环。

三、实施最严格的水资源管理制度

我国日益严峻的水资源形势，要求我们必须进一步加强水资源管理，将实施最严格的水资源管理制度作为我国水资源可持续利用的制度保障。完善水资源开发、利用、配置、节约、保护的各项管理制度，扭转水资源过度开发、无序开发和低效开发的局面，切实转变经济增长方式和对水资源的粗放与低效利用方式，遏制对水资源和生态环境的破坏行为，实现我国水资源与经济社会环境协同发展。

1.建立健全总量控制与定额管理相结合的用水管理制度

加强水资源需求管理，遏制不合理的需求，提高水资源利用效率和效益。在水资源规划的基础上，制定江河水量分配方案，明晰各流域、各行政区域的用水总量控制目标，全面实行用水总量控制，遏制对水资源的过度开发和无序开发。要控制流域经济社会活动对水资源的消耗不超过其可利用的范围，地下水开采量控制在可开采量的允许范围内。各省（自治区、直辖市）也根据本行政区域的总量控制目标，逐级明晰用水总量控制指标，建立覆盖流域和省（自治区、直辖市）、市、县三级行政区的用水总量控制体系，实行严格的取用水管理，按照总量控制指标制定年度用水计划，建立相应的监管制度，抑制用水过度增长。

完善各省级行政区用水定额及节水标准体系，建立用水效率控制制度。重点领域和主要用水行业的用水定额指标和节水标准要率先制定，对高耗水行业的用水定额要从紧掌握。随着节水型社会建设的不断深入、用水水平的不断提高，要强化节水考核管理，适时对用水定额进行修订。要建立健全用水、节水的考核制和责任制，严格监督管理，严格控制超计划超定额用水。

2.建立严格的水资源论证和取水许可管理制度

完善取水许可管理制度。按照总量控制、定额管理的要求，在以流域为单元的水量分配方案基础上，逐级明晰流域和区域取水许可总量，根据从严从紧的要求重新核定用水户的取用水量、换发或发放新证，对取用水户做到明确许可取水量、明确年度取水计划、明确取水计量措施、明确节水目标、明确退水水质要求。加强取水许可管理，规范取水权分配、登记、管理、转让等行为，制定相应管理办法。

进一步完善水资源论证制度，加强对建设项目水资源论证的管理，提高科学论证水平，切实从源头控制对水资源的浪费和不合理开发利用。大力推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局规划的水资源论证工作，推动水资源论证的着力点转入宏观层面，增强水资源管理在国家宏观决策中的主动性和有效性，协调经济社会发展与水资源可持续利用，促进经济社会发展布局和产业结构与水资源承载能力相适应。

3.建立健全计划用水管理和水资源统一调配制度

严格实行计划用水制度。各流域和区域要根据水的中长期供求计划、江河水量分配方案、水资源状况和年度预测来水量，按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，合理动态制定年度用水和水量调度计划；要逐步建立将年度水量调配方案、用水计划纳入国民经济和社会发展年度计划的管理机制；要建立并完善向取水户下达年度用水计划的制度，建立健全计划用水的监督机制，各类取用水户都要按照批准的用水计划用水；要完善节水绩效考核制度，形成节约有奖、超用惩罚的节水机制，建立促进水资源高效利用的激励机制。

建立健全水资源宏观调控制度。要适时根据水资源的供求状况、国民经济和社会发展状况，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则，制定水的中长期供求计划。要根据中长期供求计划和水资源的动态状况，加强对流域和区域当地水、外调水，地表水、地下水和其他水源实行统一调配，发挥水资源的综合效益。防洪、水电、航运等工程设施要结合水资源开发利用和保护生态环境的要求严格按照流域综合规划进行建设。要进一步加强对梯级水库和水库群的水资源联合调度，提高水资源的整体调配能力，保障供水安全，提高抗御水旱灾害的能力。要针对区域经济社会发展对江河湖泊的防洪抗旱、水生态改善、水资源承载能力的需求，强化河湖水系连通和水量调配，发挥河湖水系的综合功能，更好地服务于经济社会发展，维护河湖健康生态。

4.建立健全水功能区纳污总量控制制度

根据水功能区纳污能力、水质状况和水环境保护的要求，制定分阶段控制目标，依法提出污染物入河总量控制意见。建立入河排污口登记和审批制度，新建、改建、扩建入河入湖排污口要进行严格的审批和管理；要将入河排污总量控制目标分解落实到入河排污口，切实加强对排污口的监督管理。强化对江河湖库的水资源保护，严格取水和退水水质的监测与监督管理，合理制定取用水户退排水控制标准，严禁直接向江河湖库排放超标工业和生活废污水，严禁利用渗坑向地下退排污水。加强省界断面、重点控制断面、重点水功能区、重要水源地、重点取水口、排污口的水质监测设施和监测网络建设，完善水资源质量监控体系。

加快建立饮用水水源保护区制度。应根据有关规划和管理权限划定饮用水水源保护区，并采取相应措施，坚决取缔饮用水水源保护区内的排污口。健全地下水保护与管理制度，遏制地下水超采，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。

5.建立完善水资源有偿使用制度和经济调节机制

按照有利于促进水资源合理开发、节约利用、有效保护，有利于协调水资源可持续利用、经济社会发展和生态环境保护，有利于发挥水资源综合效益的原则，建立水资源与生态环境价值体系，合理确定各地区、各行业和各类资源开发利用活动以及各类用（排）水户的资源环境税（费）标准。矿产、土地等自然资源开发利用对水资源造成一定破坏和影响的，并采取措施尽可能地减少影响。各类用水户的水资源费要能够反应资源的稀缺性和涵养保护水资源的外部成本，各类用水户和排水户的环境保护费要能够反映环境治理的外部成本。通过建立完善的资源环境价格体系，切实对水资源的使用和保护起到经济调节作用。

建立健全有利于水资源合理利用、全面节约和有效保护的经济调节政策。按照有利于水资源可持续利用、有利于经济社会又好又快发展、有利于保护生态环境的要求，对水资源开发利用、节约保护等方面涉及的投入、财政、税收、收费、资源使用、产业发展等政策进行全面清理。完善水资源可持续利用政策体系，制定切实可行的相关政策，积极发挥集体和个人在水资源合理利用、有效保护以及水生态环境保护与修复中的作用。充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，逐步建立有利于水资源高效可持续利用、有利于生态环境保护的经济和产业政策体系，合理调整经济布局，加快产业结构调整和优化升级步伐。缺水地区及生态脆弱地区要严格市场准入，限制高耗水行业的发展，鼓励工业企业工艺技术升级改造。形成既充分体现水资源紧缺状况，又兼顾社会承受能力的水价机制，充分发挥价格杠杆在抑制水资源需求、水资源配置和节约用水方面的作用。对不同水源和不同类型的用水实行差别水价，使水价管理走向科学化、规范化轨道。逐步推进水利工程供水两部制水价、城镇居民生活用水阶梯式计量水价、生产用水超定额超计划累进加价，缺水城市要实行高额累进加价，适当拉开高用水行业与其他行业用水的差价。对于农业和生态环境用水，因其用水性质的特殊性，应研究制定其合理的水价政策与机制。同时，保证城镇低收入家庭和特殊困难群体的基本生活用水。全面开征污水处理费，未开征污水处理费的地方，要限期开征；已开征的地方，按照成本补偿、微利运营的原则，提高污水处理回用率。

6.建立健全生态环境用水保障制度

根据流域和区域水资源条件及生态与环境保护的要求，研究制定主要江河不同河段和主要控制断面以及区域地下水系统的水资源开发利用控制指标、生态环境用水标准、江河下泄流量要求以及湖泊与地下水的合理水位，作为水资源配置和调度的控制性指标。要按照优先保障基本生态环境用水的原则，加强流域和区域水资源统一调配，使流域生态下泄水量等生态控制性指标得到满足。要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁修复、谁排污谁付费”的原则，研究建立与水相关的生态补偿机制，保护与修复生态环境；要逐步建立健全各类水工程建设与调度运行的生态环境保护指标与标准，按照兴利与除害相结合，防汛与抗旱相结合，防洪、供水、发电、生态、航运相统筹，经济利益服从社会公众利益的原则，合理进行水工程调度，保障供水安全和生态安全；要运用工程、技术、管理和全程控制等措施，对河湖水生态系统实行综合治理，加强水生态修复建设，着力改善水生态环境。完善和建设水生态监测和预警系统，加强对江河湖库和地下水生态系统的保护。

7.建立健全干旱及突发事件应急调度制度

建立应对特大干旱、连续干旱以及突发安全供水及水污染事件的水源储备制度和应急管理制度，提高应急风险管理水平。各地区要针对水资源安全保障中的薄弱环节，按照“以防为主，防抗结合”的原则，合理地确定特殊情况下的应急水源储备。要制定特殊干旱、突发水污染和安全供水等事件情况下的水资源安全保障应急预案、旱情紧急情况以及突发事件情况下的水量调度预案、重要的水源水库与供水工程也要制定应急供水调度预案。要针对全球气候变化影响加剧、水旱灾害频繁发生的问题，制定应对气候变化的综合措施，强化应急管理、灾害管理，提高预案、预警、预报水平，加强防汛机动抢险能力和抗旱服务体系建设，增强应急管理能力。建立水资源应急组织指挥体系，落实各级政府和有关单位的职责、任务和要求，完善部门协调联动机制。

完善水资源监控体系，强化应急管理。加强水文、水资源、水环境、水生态以及取水、供水、用水和退水等水事活动的监测与计量监督系统建设，提高对水资源的动态监测与监控能力，提高对干旱、突发水污染、安全供水突发事件的预警能力。启动国家水资源管理系统建设，加强水资源信息化基础设施建设。规范技术标准，构建共享平台，围绕水资源管理的需要，加强水资源调度等应用系统的开发建设，提高水资源优化配置的水平和能力。

建立水资源应急监测体系，提高对特殊干旱、突发水污染事件以及供水危机监测信息的分析、预测与损失评估能力。建立通达有效的水资源突发事件报告制度，建立突发事件、特殊干旱应急响应以及水事矛盾应急处理机制，根据突发事件和旱情的发生与发展及时有效地启动响应机制和应急预案。完善部门协调联动机制，采取有效的措施，保障抗灾和应急工作高效有序进行，制止事态进一步发展，最大程度地减少损失，保障经济社会的稳定。

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[2]冯尚友.水资源持续利用与管理导论[M].北京：科学出版社，2000.

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[4]王建龙译.水资源系统的可持续性标准[M].北京：清华大学出版社，2003.

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