汪 莉

（天津市教育科学研究院 法制所，天津 300191）

法学视域下独立学院治理结构探析

汪 莉

（天津市教育科学研究院 法制所，天津 300191）

完善独立学院法人治理结构是构建现代大学制度的组成部分和重要途径之一。探讨独立学院法人治理结构的改进和创新之处，应树立“依法治校”理念，构建起学术权力与行政权力平衡机制，通过过程约束确立利益相关者参与机制，构建决策行为监督与评价体系，合理发挥政府服务与管理职能。

独立学院；法人治理结构；学校章程；监督机制

《国家中长期教育改革与发展纲要（2010－2020）》第十三章提出“要建设并完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构”。《关于开展国家教育体制改革试点的通知》第6点也提出“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”。独立学院是民办高等教育的重要组成部分，更是将民间资本与国有资产有机结合的一种新型办学模式，融合了公立高校与民办大学的部分特性。在现阶段研究独立学院的法人治理结构，对引导民办大学与公立高校进行改革，构建中国特色现代大学制度具有重要意义。

一、独立学院及其法人治理结构的内涵

独立学院是从20世纪90年代的民办二级学院演变发展而来，教育部2008年颁布的《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）第2条规定：“本办法所称独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”独立学院发展至今，逐步形成了以下几种主要的办学模式：一是“公办高校＋企业”模式，即公办高校与企业合作创办的独立学院。这种模式在全国独立学院中较为普遍。由公办普通高校作为母体高校负责向教育行政管理部门申请办学，并具体负责教学和管理；民营企业作为投资者负责投资建设，双方共同运作，共同按比例分享收益；二是“公办高校＋校办企业”的模式，由公办高校与自己的校办企业合作举办独立学院；三是“公办高校＋政府”的国有民营模式，由公办高校与地方政府合作举办独立学院［1］。以教育部网站公布的天津市10所独立学院为例，采用第一种办学模式的有6所，采用第二种办学模式的有2所，采用第三种办学模式的有1所，另有一所独立学院由两所高校合办。

根据《公司法》的规定，公司治理结构有两大有形载体：一是成文的治理规则，包括公司章程、会议及重大事项议事规则和一般管理制度；二是公司机关及公司的内部组织机构，主要包括公司权力机关、决策机关、执行机关和监督机关，即股东会、董事会、经理和监事会。从利益相关者理论角度来看，公司治理过程就是平衡和明确各方利益相关者权责利的过程。“现代学校制度是一个建立在学校法人基础上的制度体系”［2］。《办法》第9条明确“独立学院应当具备法人条件”，作为由法律赋予人格权利的团体人，独立学院应当有相应的组织体制和管理机构，保障其有效地进行日常运作。因此，独立学院法人治理结构，可以看作是在举办者（普通高校）、出资人、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等制度安排。在这种组织结构中，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责，相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序，在一定意义上类似公司制法人治理结构［3］。同公司治理结构类似，独立学院法人治理结构应该包括两大有形载体：成文的治理规则和合理的机构设置。前者可以有效体现程序的公正与透明，以规范的形式推动独立学院日常教学与管理工作的效率；后者能够促进不同机构之间的配合，在体制上推动独立学院教学和管理工作的开展。两者的有效结合有利于明确独立学院治理过程中不同利益相关者的责权关系，并确立起治理机构之间有效配合、合理制衡的运行机制。

二、独立学院法人治理结构法制现状与不足

（一）独立学院办学公益性与投资企业逐利性不断博弈

实践中存在独立学院董事长与院长分工不明确，二者权责利上划分不清的情况。作为资本投入者的投资企业有着固有的逐利性，虽然《办法》第3条明确规定独立学院属于公益性事业，但《民办教育促进法》第51条也明确规定出资人可以从办学结余中取得合理回报 。对于采用“公立高校＋民营企业”办学模式的独立学院，实践中多是投资企业掌握了独立学院大部分管理权力，由企业一方代表担任独立学院董事长，董事会其他董事多是享有荣誉性头衔而不能发挥实际作用，使得董事会基本上成为投资企业利益的代表，而校长一般是由母体高校管理人员担任，董事长和院长之间存在权力冲突，不仅影响独立学院的办学效益和教育质量，也不利于形成有利于独立学院可持续发展的教学和管理决策。

（二）独立学院董事会或理事会成员法定构成不合理

从独立学院民营机制角度来看，可以将独立学院看作是多个利益相关者的综合体。独立学院的利益相关者，即指与独立学院的运行管理存在直接或间接利益关系的社会主体，具体包括投资企业、母体高校、董事会或理事会、校长、教师、学生、政府及社会。《办法》第25条明确规定独立学院董事会成员应当包括母体高校代表、出资企业或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成，且理事会或者董事会中普通高等学校的代表不得少于五分之二。独立学院的法人治理结构则要平衡地体现各利益相关者的责权关系，明确他们之间的利益冲突和解决之道。不同的利益主体对独立学院的法人治理结构具有不同的主体诉求，董事会或理事会作为独立学院的决策机构，其成员应当涵盖独立学院多方利益相关者，从而保证在决策过程中充分考虑到不同利益相关者的权益，做到权责明确与相互制衡。

（三）独立学院机构设置缺乏有效的内部制衡机制

一方面，《公司法》将监事会规定为股份有限公司必须设立的监督机构，以监事会作为内部监督机构，向股东大会负责，对董事会和公司高管等履行职责的合法性进行监督，进而维护公司及股东的合法权益。而《办法》没有将监事会规定为独立学院的必设机构，使得独立学院机构设置仅有决策机构和执行机构，相当于公司治理中仅有董事会和经理。内部监督机制缺失，使独立学院董事会或院长做出的教学和管理决策行为缺乏必要的制约和监督，甚至产生董事会、校长滥用权力的现象，使独立学院投资者、普通管理者及广大师生的权益无法得到保障；另一方面，未明确教职工代表大会参与决策与监督的权利。教师是完成学校教学任务的关键主体，是学校教学管理的重要主体，对学校发展具有重要作用。《办法》未明确教职工参与管理与监督的权利和程序，会在很大程度上消减教师参与教学和科研的积极性，降低教师对学校的归属感和认同感，降低了独立学院资源配置效率。

（四）独立学院外部监督机制尚不完善

虽然《办法》第四章规定了省级教育行政部门对独立学院的督导和年检职责，并要求其对独立学院的办学质量进行监控，明确独立学院的资产使用及财务管理受审批机关和相关部门监督，要求独立学院在每个会计年度结束时制作财务会计报表，委托会计师事务所审计后公布审计结果。这些规定虽然在宏观上构架起了政府相关部门在教育教学、行政管理和资产运作等方面对独立学院的监督体制，但对于微观层面的具体启动和操作程序却没有具体详尽的规定。

三、独立学院法人治理结构之完善建议

建立健全独立学院法人治理结构最根本是要解决三个问题：一是明确利益相关者责权利关系；二是完善民主的议事规则和决策程序；三是建立有效的监督和约束机制。结合独立学院法人治理结构的两大有形载体，以构建现代大制度为基础，可以从以下几方面完善独立学院法人治理结构。

（一）重视学校章程规范作用和校园文化建设，树立“依法治校”理念

大学章程对大学自身和大学外部关系均具有重要作用。对大学自身而言，学校章程是依法治校的基础，是学校成立的要件；是民主管理的条件，学校运行的必要规范；是学校内部各项规章的基础，是自主办学的条件。对大学外部关系而言，学校章程是国家法制建设的需要、是教育行政部门管理和监督学校的依据、是学校举办者、投资人对学校进行监控监督的手段［4］。在构建独立学院法人治理结构的实践中，应当重视学校章程对独立学院教学、管理和可持续发展的作用。《办法》第21条规定了独立学院章程应当规定的主要事项，虽然该条规定的内容较为全面，但实践中包括独立学院在内的国内高校对学校章程的重视普遍较低。应当重视章程在独立学院管理中的纲领作用，以章程为独立学院管理之“法度”，真正做到“依法治校”。

同时，应当以章程为蓝本，明确独立学院的办学方向和人才培养目标。人才培养质量是决定独立学院生存与发展的关键因素，应当在章程中明确人才培养模式和培养目标，并坚持公益性办学与合理的市场化定位相结合，逐步建构起适合独立学院长期发展的成文治理规则和治理结构。我国《教育法》、《高等教育法》已明确规定高等教育办学公益性特质，独立学院属于我国高等教育大众化的重要组成部分，也必须坚持办学的公益性。但独立学院又有办学特殊性，其办学经费以学费为主，无财政资金投入，在办学过程中更加注重办学效率和一定的经济效益。独立学院兼具办学公益性与一定的“民办”特征，决定了构建和运行独立学院法人治理结构时必须适当引入市场机制，使得独立学院发展形成规模，构建起公办高校、独立学院、民办高校互补共生的高等教育发展格局。

（二）设立大学评议会，实现学校行政权力与学术权力的制衡

设立大学评议会，逐步明确校级层面的董事会、校长、教授职责，实现学校行政权力与学术权力的制衡，保证学校决策的科学性、合理性与可行性。评议会成员要涵盖独立学院教授、一般教师、行政管理人员、学生等。大学的社会职责归根到底是传授与创造知识，学术的权威性在大学显得尤为明显。而大学本身作为一级社会组织，其日常运作必然涉及行政管理活动，从管理角度产生的自上而下的行政权力对大学发展发挥着重要作用。学术权力与行政权力互相博弈甚至冲突的情况在高校中屡见不鲜。学术活动具有多样性、个性化的特点，与行政管理的统一性、模式化有本质区别，在构建独立学院法人治理结构中设置大学评议会或教授会作为学术权力代表机构，负责管理学术事务、制定学术政策等，避免出现行政权利凌驾于学术权力之上的情况，对维持大学百家争鸣，百花齐放的学术氛围具有至关重要的作用。

（三）完善董事会成员构成，促进独立学院与利益相关者之间的良性互动

在独立学院董事会成员构成中纳入学生代表和社会人士，合理分配各利益主体人数比例，使诸利益相关者均有机会参加到独立学院管理决策中，既能体现各方面的代表性，又避免了“一股独大”问题的出现，有利于决策的全面性、合理性和民主性。同时也必须考虑到教育的专业性要求，对董事会中非教育专业人员数量应当有一定限制，避免外部人员过分干预教育决策的制定，保证决策符合教育发展规律。以美国康奈尔大学为例，该校董事会成员42人，由原董事会选举21人，校友选举8人，教师选举2人，学生选举2人，学校雇员选举1人，纽约州长指定3人，当然董事4人（州长、州参议院议长、州众议院发言人、校长），另外学校创建者埃兹拉·康奈尔嫡系长子为终身董事［5］。虽然独立学院并非纯粹的民办高校，但也可以结合我国高等教育发展现状，适当借鉴国外优秀经验，探寻符合我国民办高等教育发展规律的高校治理路径。此外，政府作为利益相关者可以作为主管部门及外部监督部门影响独立学院的组织决策，不必作为董事会成员，这也是为了防止政府行政权力过分渗透到独立学院发展而采取的折中机制。

（四）完善独立学院内部监督机制，建立健全内部监督机构

权力制约是避免出现腐败的有效途径，构建独立学院法人治理结构的过程中，有必要确立独立学院内部监督机制。一是在独立学院内部设立监事会作为民主监督机构，负责监督独立学院的财务、资产运作和管理活动，加强独立学院决策的科学性，提高日常管理的民主化。在强调内部监督的情况下，为保证监事的客观性和独立性，监事会成员应该且必须不得兼任独立学院董事会成员或学校职员，同时应当具备《高等教育法》、《教师法》等法律规定的校长或大学教师资格。另外，监事人数、构成、任期等应当考虑不同学校具体情况予以明确规定；二是完善教职工代表大会参与决策和监督机制。赋予教职工代表大会对决策的投票权和否决权，明确在符合必要条件时，可以由教职工代表大会发起召开董事会，并且将具体程序规范化，从而切实维护和实现好教职工参与学校管理与决策监督的权利。

（五）机构职责分工明确化，学校决策程序化

首先，在实践层面实现校长与董事会职责分工明确化。《办法》对校长和董事会的职责划分有明确规定，但在实践中二者仍不可避免产生权力冲突。根据相关法律规定，董事会是学校涉外事务管理机构，校长是学校内部行政事务管理最高权力机构。学校章程应当尽量明确二者的权责划分，规定不同类型学校事务的管理权，做到权限划分明确具体；其次，议事规则明确具体，实现决策科学化。完善各项会议章程，强调决策制定和执行的程序性、公开性和透明性。合理程序对于决策结果具有相对独立性，能够通过“过程控制”促进“结果科学”。

（六）合理发挥政府职能，服务与管理有效结合

首先，充分发挥政府服务职能。一是加大对独立学院办学的政策扶持力度，在就业、国内和国际高校交流与合作、特色办学、学生补助等方面给予相应支持，并通过地方性立法等措施建构起政府支持与引导独立学院发展的长效机制；二是完善独立学院人事制度，建立起教职工人力资本激励体系。从经济学角度看，教育生产活动的过程是全体教师智力活动的过程，教师的人力资本是推动教育发展的重要生产力因素。因此，加强教师激励力度，完善独立学院教职工人力资本激励体系，是构建合理高效的独立学院法人治理结构的重要组成部分。独立学院教职工人力资本激励体系包括物质层面和精神层面两部分，物质层面主要是改革和完善职工工资制度，精神层面的激励主要是在科研项目分配、职称评定、职工编制、培养进修机会、荣誉称号的获取等方面给予独立学院教师以平等机会。

其次，合理发挥政府管理职能。一方面是合理合法行使行政审批职权，在招生指标和录取分数线、收费标准和经费使用、专业设置等方面依法规范独立学院的办学行为，确保独立学院的教学投入和办学质量；另一方面是充分发挥外部监督职能，配合独立学院监事会、职代会等内部监督机构建构起内外双效监督体制。政府监督应侧重财务和信息公开方面，在独立学院年检、财务、信息公开、收费、奖惩、评估等方面引入政府监督机制，逐步实现主动与被动相结合的双重监督机制。完善政府辅导专员制度，［5］对于违规违法行为做到责任到人，公开监督审查程序，公布监督邮箱和监督电话，保障公众的知情权与监督权。

［1］ 唐仪萱，罗昆.独立学院法人治理结构分析［J］.教育与职业，2009（11）：4.

［2］ 王悦群.学校法律地位研究［M］.长春：长春出版社，2006：67.

［3］ 董普，朱小平，田高良.完善独立学院法人治理结构的思考［J］.中国高教研究，2007（9）：52.

［4］ 段海峰，吕速，李秋萍.大学章程的作用分析［J］.长江大学学报：社会科学版，2008（5）：289－290.

［5］ 李巧针.美国私立大学内部管理体制研究［D］.保定：河北大学，2003：6.

［6］ 李蔚.公共财政扶持与民办高校宏观管理［J］.教育发展研究，2010（Z2）：7.

G648.7 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1673－5935（2011）03－0064－04

2011－04－08

汪 莉（1987－ ），女，内蒙古赤峰人，天津市教育科学研究院法制所研究实习员，法学硕士，主要从事教育法学、经济法研究。

［责任编辑］ 梁敬升