彭 苗，吴佳兴，谢立峰，宋伟华，王蕾飞

（1.浙江海洋学院水产学院，浙江舟山 316004；2.浙江省海洋与渔业局，浙江杭州 310007；3.舟山市海洋勘测设计院，浙江舟山 316004）

我国是一个海洋大国，海洋经济在国民经济中占有重要地位，海洋开发利用和保护已成为当今的热点[1-2]。为了更好地开发利用海洋资源,保护环境,科学合理地使用海域,我国从20世纪80年代开始开展海洋功能区划工作。海洋功能区划是我国政府为实现海洋资源、环境可持续发展而采取的重要举措[3]，是《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》确立的海洋管理的基本制度之一。

1 舟山市海洋功能区划的现状

1.1 概述

2000年，舟山市根据全国海洋功能区划的现状，从自身自然环境和资源条件出发，制定了《舟山市海洋功能区划》。2002年，各沿海省市又根据《全国海洋功能区划》要求对海洋功能区划的分类体系进行调整，并结合海洋经济发展的需要，对原有的区划进行了修编。2006年11月，正式实施《舟山市海洋功能区划（修编）》。

《舟山市海洋功能区划（修编）》将全市海域划分为港口航运利用区、资源利用区、矿产资源利用区、旅游区、海水资源利用区、海洋能利用区、海洋工程区、海洋保护区、特殊功能区和保留区等10个一级类、30个二级类，共155个具体海洋功能区。该《区划》把深水港口建设发展需要作为优先考虑的重点，其次为滨海旅游、海洋渔业、围海造地和交通运输，并加大了海洋生态保护的力度。

1.2 区划编制原则

《舟山市海洋功能区划（修编）》以2000年编制的《舟山市海洋功能区划》为基础，依据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定和国家及浙江省对海洋功能区划的要求，结合舟山市当前社会与经济发展的实际进行修编。具体主要有以下几个原则：修编为主，重在调整的原则；自然属性为主，统筹兼顾和突出重点的原则；可持续利用的原则；备择性窄优先原则；海陆联动，重点考虑海域功能的原则；可行性原则；前瞻性原则；保障国防安全的原则。

1.3 区划的实施

1.3.1 港口海运业区

舟山市辖区范围内可建港资源相当丰富，《区划》将整个舟山港划分为港口区11个，包括定海港区、老塘山港区、金塘港区、马岙港区、沈家门港区、六横港区、高亭港区、衢山港区、泗礁港区、洋山港区、绿华港区，各个港口区又包括若干个相应的港口作业区。《区划》充分考虑利用优越自然港口资源，各港区附近均有与之相适应的航道和锚地区作为配套。《区划》还划定了深水岸线预留区，为今后的港口开发和岸线利用留有余地。

为抓住建设上海国际航运中心洋山深水港区和宁波-舟山港口一体化发展的历史性机遇，本区划把洋山港区、六横港区和金塘港区作为开发重点。以期把舟山港建设成为上海国际航运中心南翼以深水港为特色的组合港，并与宁波港紧密互动。

1.3.2 船舶修造业区

舟山船舶修造业在“十一”五期间取得了巨大的发展，已经成为舟山的支柱产业之一。2009年，舟山造船企业造船完工量365万DWT，新接订单914万DWT，手持订单2 089万DWT，分别占全国份额的8.4%、35.2%、11.1%。一个集船舶设计、制造、修理、船配件制造、船舶及船用商品交易于一体的产业体系也在舟山市形成。近几年，定海区、普陀区和岱山县都有发展有特色船舶修造基地配套的要求。但有些区域还不能满足近期舟山市船舶工业的迅猛发展的要求，因此需适当增加港口区和临港产业区的用海范围。

1.3.3 现代渔业区

舟山渔场是我国最大的渔场，也是全国最大的河口性产卵场，素有“东海鱼仓”和“祖国渔都”之称。舟山渔业基础设施条件较好，在全市范围内已形成了众多的群众性渔港和国家级渔港。《区划》整合了这些可利用资源，在全市范围内划定了包括舟山中心渔港区、定海西码头中心渔港区、沈家门渔港区等11个国家级中心渔港或国家一级渔港作为渔港和渔业设施基地建设区。根据舟山海域的捕捞现状及资源环境条件，划分了嵊山渔场捕捞区、中街山渔场捕捞区、岱衢渔场捕捞区3大捕捞区。根据远洋渔业发展的需要，拟增设和划定全国性鱿鱼集散中心区、国家远洋渔业基地。另外，根据舟山的自然生态环境特点及渔业的发展现状，还分别划定了养殖区、增殖区和重要渔业品种保护区。

近几年，舟山市坚持渔业基础地位，大力发展现代渔业。2009年末有机动渔船9091艘，比上年末增加381艘；远洋渔船242艘，比上年末增加18艘。渔船总吨位85.88万t，比上年末增加近3万t。《区划》中确定的渔港和渔业基础设施基地建设区、养殖区、增殖区、捕捞区和重要渔业品种保护区，可以基本满足舟山海洋渔业发展的需要，但有些区域现确定的功能区位置不尽合理，需要做适当的调整。岱山张网捕捞区中的梁横山北张网区，与马岙港区的锚地区相互间的安全距离不够，为确保前来该锚地锚泊船舶的安全，有必要对该张网区的位置做适当调整。

1.3.4 海洋旅游业区

舟山市旅游资源丰富，海洋特色旅游市场开发潜力巨大。根据舟山群岛旅游资源的分布特点，《区划》将舟山群岛划分为10大风景旅游区，分别为：海天佛国—普陀山、碧海金沙—朱家尖、渔港海鲜—沈家门、桃花传奇—桃花岛、列岛风光—嵊泗、蓬莱仙岛—岱山、古城要塞—定海、群岛之都—新城、东海极地—东极、东方大港—洋山。舟山海域具有度假、运动及娱乐价值的海域较多，滨海休闲度假、水上运动娱乐是舟山旅游业的发展重点，《区划》根据优势特点，划定了3个度假旅游区，分别为普陀水上运动度假区、岱山生态度假旅游区、嵊泗海上风情度假旅游区。

舟山要建设成全国一流、世界著名的海洋文化旅游休闲度假基地。现今，以普陀山和嵊泗列岛两处国家级风景名胜区，岱山岛和桃花岛两处省级风景名胜区为基础，来建设海洋文化旅游休闲度假基地。09年接待国内外游客共1 752.93万人次，比上年增长15.6%。全年实现旅游总收入116.52亿元，比上年增长16.1%。《区划》中确定的风景旅游区和度假旅游区能基本满足近期海岛旅游产业发展的需要，但个别区域的功能区需作进一步的明确。皇地基、凤凰山及附近海域在《区划》中为未定区域。目前已开展的“海上千岛游”项目就包括此海域，迫切需要进一步完善旅游基础设施建设。

1.3.5 海洋能资源的开发利用区

舟山海域水道航门众多，拥有丰富的潮汐能、潮流能、波浪能等海洋能源及风能、太阳能等气象能资源，现阶段可开发利用的是潮流能和风能。《区划》划定了龟山水道潮流能利用区1个，同时根据舟山地区风能资源丰富，开发前景广阔的特点，划定了嵊山风能区、衢山风能区和岱山岛风能区等3个风能区。

2 区划实施后取得的经济、环境成果以及存在的问题及探讨

2.1 区划的实施促进了海洋经济的发展

《区划》实施3年来，舟山市海洋经济总量占国内生产总值的比重逐年增加，海洋经济呈现发展的态势。根据统计，2007-2009年间，舟山市海洋经济发展情况见表1*。其中，2008年，海洋经济高出GDP增幅3个百分点。

表1 舟山市海洋经济增长统计Tab.1 Statistics with the growth of marine economy in Zhoushan 亿元

另外，海洋特色行业继续加快发展。2009年，全市临港工业总产值763.89亿元，增长24.3%，对全市工业总产值增长的贡献率达86.0%，占全部工业比重为75.9%，比上年提高2.1个百分点；舟山港域港口货物吞吐量19 300万t，比上年增长21.7%；海运货运量8 070万t，增长3.5%；货运周转量920.98亿t·km，增长2.9%；全年接待国内外游客共1 752.93万人次，比上年增长15.6%。

2.2 区划的实施一定程度上改善了环境质量

海洋功能区是根据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范畴。海洋功能区划对各个功能区指定了一定的海洋环境质量标准，在一定的环境质量下才能达到海洋功能区的保护目标。

《区划》对各个功能区分别提出了海洋环境质量的管理要求，针对近岸海域水质污染较严重的现状，对海洋开发活动提出了改善海洋环境质量和海洋环境保护的有效措施。

根据2008年舟山市海洋环境公报，舟山市近岸海域的海水水质污染比较严重，2008年舟山市海域环境质量较上年有所改善，污染海域面积减少，较清洁海域面积大幅度增加。2008年严重污染海域面积为5 172 km2，占全市海域面积的25%，较上年减少4 798 km2；中度污染面积为2 285 km2，较上年减少1 195 km2；较清洁海域面积为11 401 km2；占舟山海域面积的55%。主要污染物为无机氮和活性磷酸盐，部分海域受到石油类和铅的污染*。

2.3 舟山海洋功能区划实施中存在的问题

虽然海洋功能区划实施后，海域使用无序无度的情况得到遏制，海域使用结构得到初步调整，但在海域使用方面，仍然存在以下几方面的问题：

（1）舟山地处海岛，土地资源极为紧缺。现今的围海造地区不能满足现今经济发展的需要。2009年围海造地的面积明显少于前两年。上海提出建设国际航运中心，宁波-舟山港一体化进程已经实质性启动，舟山的临港产业发展迅猛，在这种形势下，土地资源已成为制约舟山经济发展的主要因素。

（2）近年来，船舶工业发展迅速，市场供需平衡将被打破。在日韩仍具有较强竞争优势的情况下，我国造船能力过快扩张，可能给船舶工业持续健康发展带来重大隐患。加之若高位运行的国际航运市场一旦在不久的将来出现拐点，后果将不堪设想。舟山船舶修造企业大多是民营，能否经受得住市场的考验还是个未知数。

（3）保护、治理海域环境的任务依然繁重，2009年的水环境质量较上年有所下降。同时，造船厂又占用了大量的沿岸海域，对海洋环境也造成了一定影响。如不加以控制，长此以往，不仅经济效益会减少，环境质量下降的损失将更加无可挽回。

（4）对功能区进行分类时，关注到该海域的自然属性和开发利用现状，对区域经济、社会发展和公众生活等方面关注不足，再加上对地区经济发展预测不到位，使得区划调整频度加大。既影响了当地经济的发展，也阻碍了科学用海的进度，同时也加大了海洋管理部门的工作难度。

（5）如果按公众参与海洋功能区划的成熟度，将公众参与划分为萌芽阶段、成长阶段和成熟阶段三个阶段，那么我国总体上处于萌芽阶段，公众参与海洋功能区划才刚刚起步[4]。据调查，功能区划的编制，目前基本上局限于进行专家学者评审和协调以及政府部门的审批，公众参与海洋功能区划编制的力度还不够，目前还只限于对功能区划有部分了解的程度上。

2.4 问题的探讨

海洋功能区划的编制或修编是一项复杂和繁琐的工作，它涉及到海域使用的各个方面，必须建立在深入调查和科学分析的基础上。否则，功能区的确定可能会出现不很协调的现象，尤其对于高度开发和海洋环境和生态比较脆弱的海区。在今后的工作中，有些问题需要我们关注。

（1）根据舟山市的实际情况及经济发展的情况，现行的舟山市海洋功能区划需要作出部分调整，适度调整围海造地的范围，以适应当前社会经济发展的需要。在这里，最为关键的问题是如何掌握“适度”的问题。既要满足当前的需要，又不会产生“过犹不及”的后果。这就要求对围海造地工程要有一个严格的管理。除了对围海造地区要进行充分、科学的论证，还要尽可能降低对地形、暗滩的影响及海洋环境破坏的程度；要优先保护好港口、航道、锚地的安全，严禁在上述区域附近随意围填海。

（2）据有关机构预测，2010年以前全世界每年造船需求可保持在5 000万DWT以上。同时，我国经济持续快速发展，对外贸易快速增长，国内航运业对船舶需求旺盛。但面对大好形势，舟山船舶修造业要居安思危，着眼于提升竞争力，提高管理水平，突破船舶工业瓶颈——港口区划、技术和人才等。舟山的船舶修造业只有找到适合发展的路子，才能具有持久旺盛的生命力。同时，区划也应适量调整船舶工业发展的区域范围，防止供大于求。

（3）区划对环境有较严格的要求，一定程度上限制了环境的恶化，但海域环境保护压力还在持续增大。在任何一项海域使用项目中，都要突出强调降低对环境的影响，同时也要加强海洋环境质量的监督和修复。任何一项开发活动都应该是一项环境友好型的活动，保护好环境是我们进行海洋开发活动的前提。要根据各个海洋功能区的海洋环境质量要求进行监督管理，严格控制污染物的排放，使舟山市沿海海域环境质量得到改善。

（4）区划分类还要注意前瞻性，充分考虑到未来海洋科技的新类型，比如海洋药物、海底勘测、海底科研基地、海底贮藏、海上机场及海上城市等；同时，也要结合海岛的开发利用类型，倚岛用海，借海开发岛，使两者紧密的结合起来，防止修改频繁，造成不必要的损失。

（5）在海洋功能区划实施的过程中，要加强其重要性的宣传，加强相关信息的透明度。此外，还要积极做好群众意见的反馈整理工作，作为评价功能区划合理性的一个因子。在增强各级海洋管理部门和各类用海者科学用海、依法用海的同时，要充分调动广大人民群众和民间团体参与海洋开发、保护监督工作的积极性，为区划的实施营造一个良好的社会氛围。

3 结语

开展海洋功能区划工作是合理开发利用海洋空间和资源的需要，是海洋环境保护工作的需要，同时也是建立统筹协调机制，解决不同部门、行业间用海矛盾的需要。随着自然环境的改变和社会发展的需要，各地的海洋功能区划需要进行不断的调整和完善，目的就是推进人与海洋的和谐发展，迎接一个开发合理、利用有度的海洋管理的新时代。

致谢：本文的数据由舟山市海洋与渔业局提供，同时对该单位提供的实习机会和在本研究中提供的帮助和指导，在此深表感谢！

[1]克拉克约翰R.海岸带管理手册[M].吴克勤,杨德全,盖明举,译.北京:海洋出版社,2000:378-425.

[2]孙 洪,论“九五”海洋科技发展的战略与对策[J].海洋与湖沼.1998,29(5):453-457.

[3]杨金森,刘容子.海岸带管理指南[M].北京:海洋出版社,1999.