王春

政府：还权于民

“至今，涉及农村土地确权颁证的农户有212万户。”2011年5月，成都市统筹委一名处长告诉本刊记者，“到2010年10月，成都的第一轮农村产权制度改革阶段性结束。”

让时光倒流至2007年的6月7日，成都获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，此时成都自2003年开始的城乡一体化进程已经推进了近5年。

这个时候的成都从什么环节下手突破，才能在成都找到破解“三农”问题的具有“普适”性的做法，从而完成国家委托的内容，在有全局意义的深层次领域先走一步呢？

在长时间的调研后，成都市委连续13天召开4次各级干部大会。激烈的讨论后得出结论：“三农”问题是城乡统筹的牛鼻子。而5年来的实践让成都的决策者们得到了启发：农民中蕴藏着很大的智慧，把权利交给农民比政府主导更好，而农村产权制度改革是一道迈不过去的坎。

“成都城乡统筹试验区建设的首要任务是解决‘三农问题，而解决‘三农问题的突破口是农村产权制度改革。”四川省委常委、成都市委书记李春城说。

“农村的主体是农民，但农村土地的产权却不是农民，农民就无法产生积极性。把土地财产权还给农民，会产生出内生的激励。与其简单地给农民输血，不如让他们自己造血。”成都市社会科学研究院副院长、成都农村产权制度改革专家组成员陈家泽对本刊记者说，“农村最重要的要素是稀缺的土地，要实现农业现代化，需要解决农村投入的问题。钱从哪里来呢？资本不下乡怎么行呢？这需要市场化配置资源，必须先建立市场体制。而建立市场体制，就需要劳动要素流动起来。那么农村的劳动要素——劳动力（农民）和资源（主要是土地）不流动就不行。要流动就必须明确土地财产权的归属。”

于是乎，成都农村产权制度改革在2008年新年伊始便拉开大幕。2008年1月1日，成都市委、市政府下发该年的1号文件《关于加强耕地保护进一步完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，提出推进农村产权制度改革，首要的改革内容是为农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权确权、登记和颁证；设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。

成都成立了城乡统筹试验区建设领导小组，组长由市委书记李春城亲自担任，多名市级领导成为小组成员。领导小组下设日常机构，由20个部门组成联席会议的“豪华”阵容构架。

成都迅速在全市范围内推开农村产权制度改革确权颁证工作。

按照预定计划，第一轮确权颁证应该到2009年底完成。但李春城觉得确权颁证事关重大，就派人到各地暗访，结果发现有的地方在确权颁证有弄虚作假行为，有的地方农民意见比较大。

2010年正月初七，春节上班后的第一天，成都召开了4000多人的干部大会。“所有村支书都参加了。” 成都市统筹委一名官员告诉记者。

会后，成都开始了为期半年的确权颁证“回头看”整改工作。整改内容就是：要保证确权颁证“五个一致”（土地、台账、证书、合同、耕保基金一致）和“程序规范”。

“决策者认为要确保确权颁证经得起历史检验，经得起市场检验，做到‘确实权，颁铁证，为保证农民的权益和实现生产要素在城乡之间自由流动奠定坚实基础。” 成都市统筹委的这名官员说，“‘回头看整改要经过宣传、开会、实测、方案议决、结果公示、颁证的6大程序，还要查耕地保护基金到位没有，群众的满意率必须至少达到85%，一点都不含糊。”

决策者动了真格要把农村土地财产权还给农民。

“当时下面的区（市、县）领导们都很紧张，因为如果被查出作假，要受处罚的。”这名官员告诉记者。

2010年下半年，成都市采取暗访、城调队抽样调查等方式抽查，并对确权颁证进行了综合验收，最后成都市的决策者们满意了。2010年11月25日，成都市认定全市19个区（市、县）和高新区农村产权制度改革确权颁证检查验收结果为合格。截至2010年6月底，成都市共向村组集体颁发集体土地所有权证3.3万本，向农户颁发农村土地承包经营权证178.3万本，林权证64.9万本，集体土地使用证165.7万本，房屋所有权证157.1万本。

农民：我的土地我做主

都江堰市鹤鸣村的村支书刘文祥至今还记得2008年3月3日那天召开全村产权制度改革动员大会的情景。

那天，成都市市长助理周鸿德、都江堰市委书记刘俊林来到鹤鸣村。 “产权制度改革、确权颁证是啥意思，改些啥子？”会前，村民私下悄悄议论着。

刘俊林说，确权颁证就是弄清楚每户农民有多少土地、房屋、林地，并把代表权属的“本本”发给农户。有了“本本”，就可以用房屋产权进行担保贷款，去搞农业项目，搞规模经营。他还举例说，双流的羊肝菌出口，一亩地一年产值1.5万美元，没有规模经营是难以实现的。不愿意搞农业的，也可以把土地流转出去收取租金，确权后更有保障。

到会的村民挤在村委会的院坝里，边听边讨论，后来掌声四起。

“第一个开始确权颁证的是鹤鸣村，因为工作组最先到这里蹲点指导。这里最先开动员大会，比其它試点的地方大概早了10来天。”成都市统筹委的一名官员告诉记者。

2008年3月30日，鹤鸣村村民余跃领到了编号为“510111”的第一张《农村土地承包经营权证》，还领到了《集体土地使用证》、《房屋所有权证》。而这张《农村土地承包经营权证》目前已经被国家博物馆收藏。

才过了两个月，鹤鸣村的村民就尝到了甜头。6月，通达农业生态有限公司通过土地流转获得了鹤鸣村约1100亩地的经营权，用于种植蔬菜、花卉。流转土地的村民每年每亩获得与850斤大米等值的租金，折合人民币约1200元。

余跃说，确权颁证的好处是，农民可以放心大胆地把地流转出去，而农业项目投资方能放心大胆地租地，土地面积完全以产权证为准，不必担心由于权属不清造成的纠纷。

“确权颁证以前，土地是集体承包给个人的，个人不能决定流转，想租给别人都不行，如果承包人离开3年，集体一般就会收回去的。”成都温江区涉农社区春江路社区党支部书记徐光勇告诉记者，“确权颁证后，个人就可以决定土地的流转，而且可以长期流转，人在不在当地都无所谓，这相当于农民有了一块属于自己的财产，这份财产还可以继承。土地流转的租金加上政府给农民的耕地保护基金，农民自己再打工挣点钱，日子应该是很好过的。”

确权颁证的好处还不仅仅在于此。

“农村产权改革以前，也颁过证，比如由村民小组颁发给农民的，颁证主体和颁证程序不尽合法。而这次农村产权改革，由县级人民政府委托县级职能部门颁发，颁证主体和程序都合法，受到法律保护。”大邑县统筹办副主任李成蓉对记者说。

由于农民的土地进行了确权颁证，从江苏江阴来双流落户已经3年的双流城民村镇银行把授信额度的评定直接交给了羊坪村村委会，不需要抵押担保，“优”为10万，“良”为8万，“一般”为5万。

“土地财产权得到了保障，农民就愿意搬到集中居住区去住。我们这个镇建立了7个农民集中居住区，大概住了1700户、7000名农民。他们原来居住的宅基地经过土地整理，恢复为耕地2000多亩。” 大邑县王泗镇党委副书记胡涛说。

而在王泗镇租用农民流转土地搞花卉种植的老板张利兵则告诉记者，“我的基地旁边就是农民集中居住区——五家小区，我在这附近招人很方便，不用解决他们的住宿，成本低多了。”

困惑：在改革中寻找答案

“土地确权颁证，大家都很赞成。” 成都市温江区春江路社区党支部书记徐春勇说。 不过在高兴之余，他也有困惑，如果农户家里增加了人怎么办？现在土地都已经确权到户了，以后怎么调整呢？

不过，他这个困惑，处于成都二圈层的双流县兴隆镇瓦窑村已经率先解决了，那就是让“农村土地经营权长久不变”。有了这个“长久不变”后，已经确权到户的土地就不会再轻易调整。而前来搞观光农业开发的老板吃了颗定心丸，和当地农户签定了40年的土地租用合同。

“在确权颁证前，因为人口增减的原因，每年的9月30日都要开始调整土地，而确权颁证后，以户为单位，土地‘生不添，死不减，每家的土地都固定了，村与村，组与组，户与户，分得清清楚楚，而且可以继承。大家的积极性就来了，以前不怎么爱护土地的，现在爱惜得很，保护得好，政府每年还要发‘耕保金，因为是自己的财产了。”瓦窑村4组53岁的牟洪忠对记者说：“搞了‘长久不变后，租我们土地的老板心也稳定了，不用担心10多年后原来规定的30年承包期到了又要调整。”

在瓦窑村，除了分到户的土地外，还有道路、沟渠、堰塘、林地之类的集体土地也按组划分，并且量化到人，1人1股，每人领到了股权证。

瓦窑村的党支部书记唐朝阳告诉记者，“我家有4亩地，确权后全部流转，就这一项去年就收入7000来元。”

位于成都三圈层的大邑县在其下辖的雾山乡也进行了“农村产权长久不变”的确权试点。大邑县统筹办的工作人员介绍说：“土地确权颁证后，农民的权益得到了保障，农民可以放心地带着自己的权证进城务工或者到农民集中点居住。”

记者在采访中，不断听到农民提到“耕地保护基金”，这又是怎么回事呢？

原来这是成都在城乡统筹中“先行先试”的新招：成都市设立了耕地保护基金，市县两级财政每年将投入26亿元，为有效保护耕地的农户每年分别按基本农田400元/亩、一般耕地300元/亩的标准发放耕保金，用于补贴农民购买养老保险。“这是为了确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。”成都市统筹委的官员告诉记者。

双流县彭镇羊坪村7组的67岁老人李学华告诉记者，2010年土地确权后他拿到了3个证——《集体土地（宅基地）使用证》、《农村土地经营权证》、《房屋所有权证》，两个卡——耕地保护卡、社保卡。耕地保护卡上政府每年要打入400元的耕地保护基金。现在他每月都从社保卡上取养老金。

而对于没有满60岁的农民，耕地保护基金中的90%必须打入农民个人的社保账户上，到60岁后就可以支取养老金。

目前成都市级耕保基金全部筹集到位，254个乡镇发放11.4亿元，109万农户受益，涉及耕地384万亩，农村产权流转2.7万宗共21.2亿元。

“这样做，用政府的公共资源配置來减少农村市场化改革可能产生的诸多不确定性，是农村生产要素（从土地到劳动力，从动产到不动产，从人力资源到货币资本等）得以从最大化的配置效率出发产生流动性的前提。”陈家泽认为，“把‘产改和‘耕保金捆绑起来，是市场化的农村微观基础改造与高度集权计划管理的基本农田保护兼容结合的创新尝试。”

“土地确权是物权（家庭承包经营权），确权颁证使农民的物权权益得到保障。”陈家泽对记者特别强调道，“而农村土地的所有权是属于集体的，并非土地私有化。”