何广平，李华振，李伟明，郭怀晋

(广东省公安厅，广东 广州 510500)

随着信息化时代的到来，我省在经济社会飞速发展的同时，社会矛盾更加错综复杂，治安形势日趋严峻，社会管理日新月异，公安工作面临着前所未有的压力。与此同时，队伍管理上的瓶颈问题也日益凸显：警力增长跟不上形势发展，警力短缺成为普遍现象；队伍活力跟不上工作压力，工作积极性有待进一步加强；队伍效率跟不上任务增长速率，工作效率有待进一步提高。因此，如何向管理要战斗力，成为各地公安机关苦苦思索和不断探讨的一个重大课题。流行于企业管理领域的“绩效管理”拓展到公共管理领域，成为公安机关队伍管理的一条新路子。但传统警务考核存在不全面、不客观、不科学等难题，为解决这些难题，国内许多单位和学者对警务考核的实施进行了研究。在已有的研究中大多是偏向于定性的分析和评价，涉及警务考核模型和指标体系量化分析的却不多。本文从分析警务考核存在的问题出发，基于层次分析法(AHP)和物元综合评判，研究“一网考”考核模型，构建考核指标体系，并对考核结果进行综合评判，并通过应用案例分析，给出了考核指标量化方法和物元综合评判的计算方法。

一、当前警务考核存在的主要问题

警务绩效考核是对一个地方警务工作和队伍建设效益的评价过程，是公安目标管理的关键环节，也是公安队伍管理长效机制的重要内容。公安民警绩效的含义包括经济绩效、社会绩效、政治绩效三个方面和宏观、微观两个层面的内容。[1]

20世纪90年代后期，随着计算机技术的发展和普及，逐渐进入信息化时代。信息技术的广泛应用，为警务考核提供了一个全新的平台，推动了警务考核的大发展。警务考核的科学性和自动化程度都有了明显的提高，“网上绩效考核”开始大行其道，利用信息手段对警务活动进行计算机、网络化考核也逐渐增多。香港警察2001年引入了价值驱动的基于竞争力的绩效考核系统，并在整个警队推广实施，该考核系统比较偏重评价个人能力，考核指标的制定偏向定性的因素。[2]2006年澳洲学者提出在新的公共管理框架下对警队服务进行绩效考核，这种考核系统强调绩效关键因子在考核的作用，并要求既要考核警队内部因素，也要考核警队外部因素。[3]1-8国内警务考核的研究非常活跃，也取得了丰富的成果。有些省份、地市已经实现了基于WEB的网上警务绩效考核系统，同时具备评估考核和管理监督功能。[4]国内学者对考核指标建立原则、考核指标设计等方面，进行了较深入的研究，对警务活动的工作规律进行了分析，并建立了针对岗位的考核指标体系。[5]

但是，作为新生事物，这种初步依托信息化开展的“网上绩效考核”，只是在一定程度上借助计算机技术来辅助管理、辅助考核，其实质还是“人工考核”，没能实现真正意义上的客观考核、量化考核，对于队伍管理的作用也比较有限。主要问题体现在以下几个方面：[6]

一是评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将工作业绩等同于政绩，将业务指标等同于民警绩效的评估指标。

二是指标设计过于片面，现行警务绩效评价的重点主要集中在刑事发案率、刑事破案率、刑事犯罪人口数、缉捕刑事犯罪人员数等几个指标上，对一些综合评价指标，如被害人调查，公众安全感，公众对警察的满意程度及警民关系等指标不够重视。

三是指标设计过于理想化。主要表现为低发案率，高破案率，低犯罪率，高缉捕率，有的地方甚至规定特大刑事案件破案率95%以上，重大刑事案件破案率90%以上，一般刑事案件破案率80%以上等偏激指标，由于目标可望不可及，客观上鼓励了造假行为。

四是评估以官方为主，多是上级公安行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对公安机关以及公安民警内部的自身评估。

五是评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。

二、“一网考”系统的设计理念

“一网考”包括工作绩效自动考、执法质量全程考和督察监察全面考，实现“三考合一”，并将考核结果“三挂钩”。“工作绩效自动考”重点解决“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”的问题。基层所队使用系统预设的考核指标，根据实际情况配置本单位的考核方案。系统从警务信息系统中自动提取民警工作信息，辅以手工录入的工作日志，按考核方案配置标准自动生成每名民警的工作实绩，对民警工作情况进行量化打分。“执法质量全程考”重点是解决执法规范化问题。系统从警综、交警等执法业务信息系统自动抽取民警执法办案各环节的业务数据，对办理刑事、治安案件和行政管理等执法情况进行全方位、全过程的考核评议，法制部门对发现的执法质量问题进行确认，并按照考核指标要求对民警的考核成绩进行扣分。 “督察监察全面考”重点解决遵章守纪和如实录入、如实立案等问题。系统设定一定规则，从各业务信息系统自动抽取可疑数据，通过督察民警的核实确认，按照考核指标要求实现对民警的工作是否规范进行考核。同时，对民警履行职责、行使职权、遵守纪律等情况进行动态、实时的监督，并将结果转化为对民警的考核成绩。民警的考核结果由上述三部分成绩组成，形成对民警德、能、勤、绩、廉等方面的综合考评，通过考核结果与经济奖励、评先评优、提拔晋升“三挂钩”的激励手段，在政策层面推动了系统的深化应用，充分调动和激发民警的工作积极性。

三、“一网考”指标体系设计的基本原则

考核指标体系是“一网考”系统的核心。指标是一种具体的、可测量的、行为化的评价准则，是根据可测或可观察的要求确定评价内容。它具有科学性、主观与客观相结合、定性与定量相结合、公平性、系统性、层次性、独立性、可操作性与导向性等特性。[7-10]警务考核是以提高警务工作效率和工作质量为依据，以民警工作的效果为考核对象所进行的价值判断。因此，制订警务考核指标时，要从警务工作的规律出发，从民警工作的实际出发，以事实为根据，遵循以下原则：

(一)科学性原则

警务考核指标的制定既要体现民警管理工作的要求，又要符合警务工作的规律，从各相关因素中选取最能体现民警工作的内容、质量和素质要求的指标，反映出民警工作的效果。因此，评价时要坚持在定性分析的基础上进行定量分析，选取的指标既要反映考核对象的共同属性，又要体现普遍性的基本要求，需要从不同类型和形式的警务活动中抽象出反映其共同特征的指标。

(二)客观为主、主观为辅的原则

考评过程中，要尽量采用客观的考评手段和方法，又不能忽视主观性综合评定的作用，要最大限度运用考评方法的客观性和考评主体主观能动性的作用，两者互为补充。

(三)定量为主、定性为辅的原则

定性考评是指采用经验判断和观察的方法，侧重于从行为的性质方面对人员进行考评；定量考评时指采用量化的方法，侧重于行为的数量特点对人员进行考评。只有将二者结合并以定量为主才能全面反映被考评者的真实情况。

(四)公平性原则

警务考核指标的标准制定是针对岗位而定，不能不同的人有不同的标准。每一个考核对象都是平等的，有公平竞争的机会，考核过程同样应是公平的。

(五)系统性原则

考核指标的制定应抓住主要因素，以保证综合考核的全面性和可信度。

(六)层次性原则

考核指标按考核目标、考核准则层层分解，总结出警务考核的层次结构，再在每个叶子节点上制定具体的指标，使考核方案的效果和确定指标的权重更加方便。

(七)独立性原则

独立性是指指标体系内的各项指标之间必须是互不重叠的，指标之间可以存在包容关系，但不应当完全相同或重复。指标设计的独立性要求源自两个作用：其一，指标若是不独立，存在两项以上的重复指标，那么在实际操作中，就会出现重复测评，增加评价的工作量，造成考核过程在时间、精力和物力上的浪费。其二，如果对重复指标进行分项评分，实际加大了该指标的权重，将会影响考核工作的科学性。

(八)可操作性原则

考核指标应语义清晰、明确，力求简明、具体，将实际的警务工作细化，从中提炼指标，避免指标制定过于简单化。另外，还要从实际出发，尊重民警工作的规律，构建切实可行、所有民警都能接受的考核指标。考核指标既要实现全面综合考核的目标，又要在实际考核过程中容易操作。这就要求设计考核指标要达到两个要求：一是指标条目简明、清楚；二是数据收集方便，容易计算。

(九)导向性原则

警务考核以指导民警工作为导向，主要目的是提高综合警务工作效率和质量。考核要注重帮助民警明确工作目标，发现工作中存在的问题，通过信息反馈，促进民警提高工作效能。不能因为考核束缚了民警开展工作，而是要让考核成为激励民警完善自身工作的工具和手段。

四、“一网考”考核模型的建立

“一网考”系统基于AHP(层次分析法)建立考核模型，AHP是美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授Satty在20世纪70年代初提出的。它是处理多目标、多准则、多因素、多层次等复杂问题的一种定性与定量相结合的综合评价方法。[11]

AHP首先将警务考核问题看作受多种因素影响的大系统，这些相互关联、相互制约的因素可以按照它们之间的隶属关系从高到低排成若干层次，构造出递阶层次结构。然后请警务专家、学者、权威人士对各因素两两比较重要性，再利用数学方法，对各因素层层排序，最后对排序结果进行分析，辅助进行决策。

具体到警务考核，首先需要建立指标体系，之后通过专家打分构造判断矩阵，确定指标权重，再通过数据分析，确定指标量化方法和分值。层次分析法准确性与实用性并重，定性与定量相结合，具有很强的实用和理论价值。与数据包络法、配对比较法、二项系数加权法、环比评分法等其他方法进行比较，AHP应用最广泛，也最成熟。

AHP一般分四个基本步骤：建立层次结构，构造比较判断矩阵，计算相对权重和进行一致性检验，对考核对象进行综合评判。[12]

(一)建立层次模型

基于层次分析法，“一网考”系统建立了目标层、准则层、指标层、方案层四层结构的考核体系模型，并且在目标层实现“三考合一”。 “一网考”考核模型如图1所示。

(二)构造比较判断矩阵

构造判断矩阵是计算指标权重的关键，系统采用1-9标度法对各个准则、各个指标的相对重要性进行两两比较，按照表1中的标度值，通过警务专家的打分，确定指标的判断矩阵。

表1 标度的含义

图1 “一网考”考核模型

(三)计算相对权重和进行一致性检验

利用构造好的判断矩阵，系统采用特征向量法计算相对权重，并计算一致性比率，进行一致性检验。

其中，CI是一致性指标，RI是随机一致性指标，其值可从表2中获得。

一般，当一致性比率CR<0.1时，认为判断矩阵不一致程度在容许范围之内，有满意的一致性，通过一致性检验。

表2 随机一致性指标 RI

(四)构建综合评价数学模型

系统基于物元分析理论构建综合评价模型。物元分析理论创始于20世纪八、九十年代，是介于数学和实验科学之间的一门新学科，近10多年来取得了长足的发展。作为一种数学方法论为管理、决策提供了一种启发性的思想与分析方法，并在决策分析、综合评判、人工智能等方面取得了可喜的应用成效。[13]

根据层次分析法得到的考核元素，对考核元素按照物元理论的思想，建立按照层次分析法分析得到的各个层次的考核要素物元。根据物元理论确定各项考核元素的物元模型，通过关联方法，进行一网考可拓评估计算模型的建立，实现民警和评价等级之间的关联。[14]

依照业务考核工作中的相关规定，我们给出业务考核项目：Ci ,i=1,…,n；据此建立业务考核物元R:

其中Vi为考核项目Ci(i=1，2，……,n)的打分值。

设参加考核的物元集S={R1，R2，……，Rm}，则对所有物元集合S的每一项目得分的平均值、最大值和最小值分别记为Vimean ,Vimax和Vimin(i=1，2，……，n)。设每一参评者的考核因素集U=(u1，u2，u3，u4 , u5)，分别表示每一个考核者的考核等级。根据考核者每一项的得分情况，对于每一个参加考核者，其可拓关系矩阵M=(mij)n×5，其中：

设权重分配矩阵为

则得可拓评判向量：

这样我们得到归一化可拓评判向量：

五、应用案例分析

本文针对社区警务考核的实际情况，进行了应用分析。

(一)基于层次分析法的指标权重设计

1.建立层次结构

根据社区警务工作性质、特点和规律，通过专家评判，设计了社区警务考核的 5 个考核准则和 21 个考核指标体系(如表3)。力求使考核指标体系符合指标制定的基本原则。

表3 社区警务考核指标体系

2.构造判断矩阵

为计算指标权重，我们构建5个准则21条指标判断矩阵。如在人口管理中，出租屋管理比流动人口管理明显重要，住宿登记管理比出租屋管理稍显重要，见判断矩阵A1-Bi。

考核准则的判断矩阵如下：

判断矩阵A-Ai

考核指标的判断矩阵如下：

(1)判断矩阵A1-Bi

(2)判断矩阵A2-Bi

(3)判断矩阵A3-Bi

(4)判断矩阵A4-Bi

(5)判断矩阵A5-Bi

图2 各考核指标的判断矩阵

3.计算相对权重

针对考核准则A1的指标A，采用乘积法计算上述判断矩阵的特征向量。

计算矩阵各行元素的乘积Mi: M = (50, 0.0022, 0.0033, 0.25, 25, 432)

计算Mi的n(n=6) 次方根Vi: V = (1.9194, 0.3612,0.3865, 0.7937, 1.71,2.7495)

4.判断矩阵的一致性检验

把CI，RI的值代入公式得CR= 0.0183<0.1，说明B1,B2,B3,B4，B5，B6相对于A1的权重Wi可以作为权重向量。同理，利用上述判断矩阵，可以得到其余指标的相对权重和 5 个准则的相对权重，最终的结果见表3。

(二)基于物元综合评判的定量化

现有广州市华乐派出所5个人进行考核，他们五项考核准则的得分如表4：

表4 考核准则得分

按照物元综合评判模型的数学计算方法，通过计算可拓关联矩阵，最后得到每个人的归一化可拓评判向量。针对张益华、李志国等五个考评得分，我们得到他们的可拓评判向量如表5：

表5 可拓评判向量

评判向量的值反映了考评对象与评判等级之间的关联度，分值最大的等级就是该考评对象的最终综合评判等级。其中张益华、陈玉冰优秀，王军一般，李志国和刘栋较差，与这5名民警的实际工作情况一致。

六、结束语

警务考核的关键在于建立系统的、科学的、可操作的考核指标体系，“一网考”系统选择的考核指标来自民警工作的实践，结合警务专家对警务活动进行抽象分析和评判打分，各地区、在不同的时期可根据自身情况适当调整。层次分析法是一种定量分析为主，定性分析为辅并相结合的决策方法，具有较强的可靠性和可行性。运用层次分析建立指标体系，确定各个指标的相对权重，可以使定性描述定量化，提高指标权重的科学性、客观性和公正性。在确定指标间的相对重要时，可以综合各方面的专家意见，降低个人主观的随意性，使评价结果和实际情况根据吻合。最后，利用物元综合评判数学模型，对考核结果进行综合评价，辅助决策。目前，“一网考”系统已在广东省内19个警种11万民警中应用，考核结果得到民警的充分认可，通过考核结果“三挂钩”，极大地提高民警的工作积极性，达到预期的设计效果。

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