刘 文

（陕西省商洛市水务局，商洛 726000）

水能资源是水资源的重要组成部分，是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源，是可再生能源。在保护生态环境和农民利益的前提下，如何搞好水能资源开发规划管理工作，提高水能资源开发规划水平，更好的服务于当地农村经济社会发展和新农村建设，是每位水能资源管理工作者应该深思的问题。

1 商洛市水能资源现状

1.1 河流现状

商洛市境内河流以蟒岭为界，分属长江、黄河两大水系。长江流域面积16700.9km2，约占全市总面积的85%；黄河流域面积2882.8km2，约占全市总面积的15%。全市总计河流及山沟7.25万余条，其中，流域面积在100～500km2的河流有53条；500～1000 km2的河流有7条，1000～1500 km2的河流有2条，1500 km2以上的河流有5条，即洛河、丹江、金钱河、乾佑河、旬河，其中洛河属黄河流域。

1.2 水能资源现状

商洛市水资源总量为57亿m3，人均2400m3，低于全国平均水平。全市水能资源理论蕴藏量80万kW，可开发量约30万kW，其中长江流域可开发量20.6万kW，黄河流域可开发量9.4万kW，分别占可开发量的69%和31%。洛河、丹江、金钱河、乾佑河、旬河五大干流理论蕴藏量为36.05万kW，可开发量20.9万kW。截至2010年年底，全市现保存已建成水电站81处，装机容量40962kW，其中中型水库2座，库容9155万m3，涉及电站4座，装机容量7510kW；小 （1）型水库2座，库容1560万m3，装机容量1000kW；其余75处为径流式电站，装机容量32452kW。已开发容量仅占可开发量的13.3%，开发利用程度较低。

2 商洛市水能资源开发规划现状

为了有效开发商洛市丰富的水能资源，进一步加快商洛市水能资源开发利用步伐，实现项目带动，产业带动，工业强市，加快商洛突破发展步伐，建设陕南水电基地，商洛市、县水务部门将水能开发规划提上了重要议事日程。在2003年、2007年两次水力资源调查评价的基础上先后完成了丹江、金钱河、旬河、伊洛河等主要河流干流段水能资源开发规划 （见表1、表2）。

3 商洛市水能资源开发规划存在的主要问题

3.1 水能规划与区域社会经济发展不相适应

由于对河流水能资源开发规划的作用认识不足，对规划的重要性认识不到位，致使水能开发规划与区域社会经济发展不相适应，一定程度上制约了水能资源开发步伐。

传统的河流水能资源开发规划思路是注重总量最大，水能资源充分利用，梯级紧密衔接，很少考虑流域内农业、工业和群众生活用水以及生态环境保护用水问题，缺乏对上下游用水户的有效衔接，尤其是对上游工业用水大户缺乏准确预测，导致规划实施困难。可持续发展水资源管理理念强调规划要合理开发资源，与河流功能规划相衔接，在保护生态环境的基础上有序开发，开发与保护并重。受传统观念的束缚，原有规划成果与水资源可持续发展理念明显不适应。如丹江干流丹凤段水能开发规划4级开发，总装机21000kW，但是规划时并没有充分考虑其上游商丹循环工业园区发展，工业用水大幅增加，以及沿岸秦楚文化旅游长廊和丹江漂流、丹江湿地建设对发电效益的影响。

表1 商洛市主要河流水能资源开发规划编制情况统计表

表2 商洛市主要河流干流规划项目统计表

3.2 水能规划前期工作经费短缺

按照 《中华人民共和国水法》的规定，水能开发规划属于政府行为，但市、县级政府受当地财政收入的限制，很难拿出相应的规划经费，导致按可持续发展理念修编河流规划和水能资源评价工作难以启动。已完成规划的，规划经费也是由个别项目业主单位承担，未编制规划的河流新编规划的工作也难以开展。以水能资源开发为主的河流，按可持续发展的治水理念进行了规划的修编和调整，也是借助项目业主资金力量进行的部分河段规划调整，形成业主“买单”，政府 “认账”的不合理局面。如金钱河干流山阳段、丹江干流商南段、丹凤段、银花河干流丹凤段等。

3.3 规划缺乏整体性

由于对规划作用认识不足，经费短缺，基层技术力量薄弱等因素的制约，水能规划往往以行政区域为单元各自为政。从自身利益出发，甚至规划只是为个别项目上马服务，整个流域水能开发规划缺乏统一协调，规划的方案一定程度上缺乏科学性，合理性和整体性。涉及到利益问题互不相让，不愿接受上级部门的协调。丹江干流商南段、丹凤段两县分别编制水能开发规划分别报市级审批。如丹江干流段丹凤段魏家湾水电站，取水枢纽在丹凤县境内，厂房规划在商南县境内，市局协调时，商南县不愿意将厂房规划在其县境内，导致三次修改丹凤段水能资源开发规划报告，经过多次协调，商南县同意厂房布置在其县域内。金钱河发源于柞水县境内，经山阳县进入湖北省，干流目前完成山阳段规划，柞水段由于水能资源开发条件较差，效益不够明显，加之县级水行政主管部门对规划作用和重要性认识不足等问题，导致至今未做规划。

3.4 水能开发规划编制质量普遍不高

由于基层技术力量薄弱，加之对规划的作用认识不够，经费不足等原因，部分规划编制粗造，不注重对流域内水文、地形、地质、资源、电力现状、经济发展等相关资料收集，更谈不上外业测量等工作。对仅有的资料缺乏合理性、可靠性分析；水能计算、站点布设合理性不高，忽视了流域内各用水户的综合需求，规划难以体现合理利用水能资源的理念。

3.5 缺乏必要的环境影响评价

2005年，陕西省人民政府办公厅 《关于进一步做好规划环评影响评价工作的通知》 （陕政办发 〔2005〕78号）明确要求水力发电专项规划要编制环评影响报告书，并由环保部门审查提出意见。由于规划环评费用难以落实，而且费用相对较高，目前在规划阶段尚未实施环评工作，只是在单项项目核准时进行环评。

此外，环评工作不够全面，对保护河流生态环境、维护河流健康生命的理念体现的尚不充分。影响环评的主要因素：一是缺乏规划环评的费用；二是水行政主管部门与环保部门协调不到位。按照水利部 《关于加强农村水电建设管理的意见》 （水电 〔2006〕338号）第三款建立和落实环境影响评价预审制度的规定，项目法人应先向水行政主管部门申请环境评价预审，提交建设项目环境影响报告书 （表），经预审同意后按规定报环境保护行政主管部门审批。但是在实际工作中，水行政主管部门与环保部门缺乏有效的衔接和沟通，水行政主管部门没有参与环评工作，而是环保部门直接审批。三是环评报告内容不够全面，侧重于水质、空气质量与环境的评价，对渔业、生态保护等内容评价缺乏。

3.6 个别项目未按批准的河流规划实施

由于市、县水行政主管部门缺乏专职的水能资源管理机构、管理人员，加之对水能和水电二者的认识有差异，导致监管缺位、越位实际不到位，缺乏有效调控。如山阳县金钱河腰坪水电站原规划坝高62.5m，总库容1900万m3，装机容量7500kW，由于项目核准时把关不严，实际项目装机达到10000kW，库容2900万m3；丹江流域李家坪水电站项目未经允许，私自将发电厂房向下游移动1400m，与其下游魏家湾水电站产生矛盾。部分小河流甚至存在无规划就开展工程设计建设的现象。

4 做好水能资源开发管理工作的几点建议

4.1 严格执行 《中华人民共和国水法》有关规定

严格执行 《水法》第二章水资源规划和第三章相关规定：水资源开发利用规定的流域开发必须制定规划，专业规划服从综合规划，规划由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行，并由本级人民政府批准等内容。根据商洛市的实际，丹江、金钱河、银花河、伊洛河、乾佑河、旬河六条河流支流河流水能规划工作由各县水行政主管部门组织编制，经广泛征求县级发改、环保、国土、林业、电力等部门意见后，报县人民政府进行审批。丹江、金钱河、银花河、伊洛河、乾佑河五条跨行政区域河流干流水能规划工作由市级水行政主管部门组织各县进行编制，经广泛征求市、县发改、环保、国土、林业、电力等部门意见，报市人民政府进行审批。旬河跨市级行政区域，规划由省水利厅组织编制并进行审批。规划变更必须按程序报原审批单位重新批准。确保规划的合理性、科学性，有效处理下游，左右岸用水户的关系，确实达到资源合理配置。规划编制要扩大社会参与程度，提高规划编制的民主性、时效性。

4.2 落实规划工作经费和资质管理，提高规划质量

县级水行政主管部门根据水能开发规划工作的实际需要，做好规划工作预算，申请同级财政预算做规划工作经费。水能资源开发规划编制建议由政府或水行政主管部门组织，委托有水力发电资质的设计、咨询等单位进行编制，如商洛市水电勘测设计院，发挥同类单位的人才技术、设备和资源优势，确保水能规划报告的质量和水平。

4.3 审批部门严把审批关

对于不符合 《中小河流水能开发规划编制导则》和不符合已经批准的流域综合规划报告中关于水能资源开发规划内容的水能资源开发规划报告，市、县级人民政府或省市水行政主管部门坚决不予以审批。对于没有经过批准流域水能开发规划的水电站、不符合规划的水电站，发改部门不受理核准申请，水利部门不进行方案审查，环保部门不得进行环评，国土部门不办理用地预审，电力部门不办理上网协议，切实维护规划工作的严肃性。

同时，各部门要严格执行国家规定，不得越权审批。对于不符合流域规划或者越权审批的水电站项目，不得开工建设，已开工建设的，由项目所在地水行政主管部门责令建设单位停工整改，同时由规划审批单位同级人民政府依法追究有关人员的责任。

4.4 加强部门协作

发展改革、水利、环保、国土、电力、工商、安监等部门要相互协调，相互配合，在为水能资源开发项目做好服务的同时，依法打击处置无规划开发、不按规划开发、不按照批准的方案建设等违规建设行为。尤其是省、市、县水行政主管部门要按照相关法律法规的规定，明确责、权、利。在各自职责范围内，统一认识，形成合力，齐抓共管，加大对水能资源开发监督监管力度，坚决打击违规开发水能资源行为。环保部门进行环评时，要广泛征求水利、林业以及社会各界的意见，全面进行评价。

4.5 加强机构及能力建设

2002年以来， “四无”水电站产生的主要原因是政府机构改革，职能划分不明确，监管职责不清；2010年新一轮政府机构改革时，明确将水电建设管理政府职能划归水务部门管理，市、县两级水行政主管部门明确增加水能资源和水电建设管理政府职能， 但是市县两级水行政主管部门没有设立水能和水电建设管理的专职机构和人员，也就是说市县水行政主管部门增加了职能和职责，没有增加机构和人员。

建议一是要争取编制部门批准，在市县水行政主管部门设置专门的水能资源与水电站建设管理机构，明确职责，配备足够的专业人员；二是按照 “经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，对于农村水电管理工作发挥政府主导作用，切实履行政府行政职责，有效行使 “水能开发与利用，农村水电建设与管理，水电农村电气化县和小水电代燃料工程建设管理”的行业管理职能；三是根据国家法律法规，加强能力建设，依法管理水能资源，使水能开发和水电建设健康有序发展。

5 结语

中共中央、国务院 《关于加快水利改革发展的决定》明确提出在保护生态和农民利益的前提下，统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电等功能，科学制定规划，加快水能资源开发，积极发展水电。但是商洛市水能资源规划工作还存在由于各级重视不够，规划经费不足，技术力量薄弱，导致规划质量不高，缺乏整体性、科学性，审批不严格，难以指导河流水能开发工作，致使河流水能开发规划与区域经济社会发展不相适应等主要问题。 “十二五”期间，要加快水能资源开发，积极发展水电，市、县人民政府及相关部门高度重视水能资源开发规划工作，各负其责，共同提高规划编制质量和水平，严格执行批准的开发规划，维护规划的严肃性。加强部门间协作，齐抓共管，进一步规范水能资源开发规划行为，切实做到合理有序开发。加强水能资源机构和能力建设，强化水能资源和水电建设行为管理，发挥清洁能源优势，建设低碳社会，实现区域社会经济发展和低碳生活双赢。

[1]杨静.关于广西十二五农村水电发展的思考[J].中国水能及电气化，2010（10）：56-60.

[2]吕悦惠，于明凡，赵文谦.吉林通化市水能资源可持续开发利用问题的探讨[J].中国水能及电气化，2011（3）：38-41.

[3]商洛地区水利志.商洛：商洛地区水利水土保持局，1992.

[4]陕西省小水电开发利用规划.西安：陕西省人民政府，2010.