第三部门在我国兴起的四维条件论*

2011-04-13方俊

华南理工大学学报(社会科学版) 2011年6期

方俊

(华南理工大学公共管理学院，广东广州 510640)

第三部门(The third sector)位列于传统的企业——市场体制和政府——国家体制之外，一般指称那些非政府的、非营利的、具有自治精神并致力于社会公益事业的中介组织。*当前国内政界学界关于第三部门的称谓不一，“民间组织”、“社会中介组织”、“非营利组织(NPO)”、“非政府组织(NGO)”等叫法不一而足，涵盖各类社会团体、基金会、民办非企业单位等具体组织。本文在使用“第三部门”这一概念时与上述不同称谓做同义语处理。改革开放以来，随着经济改革市场化取向的深入和政治体制改革的逐步启动，第三部门得到快速发展。据统计，截止2008年底，全国共有社会团体23万个，比上年增长8.5%。按照社团活动地域范围划分，全国性及跨省(自治区、直辖市)的1781个，省级及省内跨地(市)域的22810个，地级社团62004个，县级社团143086个。按照社团服务的主要领域划分，工商服务类20945个，科技研究类19369个，教育类13358个，卫生类11438个，社会服务类29540个，文化类18555个，体育类11780个，生态环境类6716个，法律类3236个，宗教类3979个，农业及农村发展类42064个，职业及从业组织类15247个，国际及其他涉外组织类572个，其他32882个。[1]而在上世纪50年代全国性社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右[2]329。第三部门广泛活跃于家政服务、环境保护、文化传承、慈善救济、法律咨询、医疗卫生、权益诉求、市场中介等领域，在供给公共物品、维护公平正义、促进社会发展等方面发挥着不可替代的作用。“一定的现象必然由当时存在的关系所引起”。[3]216对于第三部门产生的缘起的考究，中外学者得出的结论是不完全一致的。*莱斯特·萨拉蒙认为原因主要有三：第一，历史原因，即国家形成之前人们的自愿集结的传统；第二，市场缺陷，第三部门中的非营利组织使个人群体将他们的资源集中以解决他们共同需求的但又无法使大多数人都支持的公共物品，这样就弥补了政府在解决市场缺陷时的不足；第三，政府缺陷，作为公共物品提供者的政府机制的内在局限性(李亚平，于海.第三域的兴起[M]，上海：复旦大学出版社，1998： 35-37)。国内有学者把西方第三部门崛起的社会根源归纳为三个主要方面：第一，快速发育和成长起来的现代公民社会是第三部门产生和发展的社会基础，成为西方国家第三部门兴起的土壤和温床；第二，发生在西方国家的现代福利国家危机、七十年代的石油危机、世界性的环境危机和社会主义危机等“四次危机”，对西方国家第三部门的产生和发展起到了巨大的催生和推动作用，成为西方国家第三部门兴起的内在动力；第三，发生在西方国家的通讯革命和中产阶级革命等“两次革命”，为西方国家第三部门的产生和发展提供了良好的技术条件和人力资源，成为西方国家第三部门兴起的外部环境(黎学森，李茂平．西方国家非政府组织兴起的社会根源探析[J]，湘潮，2010(7)： 8-10)我们认为，第三部门的产生绝不是偶然的，如同政府的出现一样，是基于适应和满足经济社会发展的诉求，它“起源于一系列来自公民个人、政府以外的各种机构以及政府本身的压力”。[4]8出于本土化关怀，我们将关注的视角更多的从西方转移至国内。尽管国内学者对第三部门兴起的关注还是近些年的事情，规范性、系统性研究远未成熟，但毕竟迈开了探索性研究的步伐。学界已经广泛的注意到中国自改革开放以来“不仅具备了接受国外先进组织制度因素的能力和条件，而且也具备了在中国土地上进行组织制度创新的能力和条件”。[5]第三部门就是组织制度创新的成果。具体而言，基于中国的现实语境和改革背景，第三部门的兴起的条件可归结为如下四个方面：

第一，公共权力控制方式的松动性变革是第三部门产生和发展的先决条件。先决条件也就是首要性条件，它解决的是第三部门“准生证”的问题。对于任何一个社会来说，政治控制是必不可少的。因为，对于社会而言，“秩序是先于其他一切价值的”，[6]112是不可或缺的，但“社会秩序是建造物，而不是生成物”。[7]10要建立和维持这样的秩序，就需要国家政权这种对社会成员具有普遍约束力的强制性权力即公权力对社会进行调节和控制，形成某种相对稳定的社会政治控制方式。改革开放之前，经济社会领域高度一体化是我国公共权力集大成式控制模式的真实写照。在城市，社会的政治控制主要是通过单位体制实施的。“一旦社会成员进入某一工作单位，那么他基本需求的满足和实现以及在社会行为上的权利、身份和地位就有了最根本的保障”。[8]这种单位化的政治控制方式是与计划体制相适应的。在农村，社会政治控制方式是通过合作社或生产队的方式实现的，传统的松散的自由度较高的以家庭为单元的小农经济模式被组织化程度和纪律性较高的队社结构所取代。政府是典型的全能型政府，政府管理的触角甚至深入到公民生活的微观层面，“从摇篮到坟墓”的全程式管理无孔不入。社会自我发育程度羸弱，自我管理和自我救赎机会式微，公民表达意见渠道单一甚至更多时候连着单一渠道也被堵截，成立社团等体制外组织的限制因素频仍。改革开放以来，随着社会自我意识的苏醒，政府治理模式向多元化方向探索，公共权力控制方式由过去的铁板一块实现了软化和松动。在城市，单位体制逐渐冰释；在农村，队社结构渐次瓦解。政社高度一体化的格局向着政府、市场、社会三方互动局面逐步转变。公民与组织之间的关系需要一种新的整合方式来维系。第三部门的兴起在政府与公民之间架起了一座桥梁，它一方面传导政府政策，另一方面又反映民众诉求。第三部门的出现改变了过去政府和公民之间的单向度控制格局，一定程度上实现了双向互动。由此，公共权力控制方式的松动性变革不仅为第三部门的发展提供了广阔的社会空间，而且也唤起了公众参与社会公共事务治理的自觉性和主动性。“有为才能有位”。社会公众的公共参与热情被激发出来，在公共生活的参与中提高了自我管理、自我服务、自我发展的意识和能力，为第三部门的勃兴创造了先决条件。与此同时，第三部门的兴起和发展为政府建立一种新型的社会化政治管制范式提供了有效的工具性的选择路径。

第二，传统的“政府—市场”二元体制的博弈困境为第三部门的嵌入(embedded)创造了机遇条件。机遇条件也就是契机性条件，它为第三部门的适时介入提供制度空间和可能。在政府与市场关系孰主孰次的问题上学界一直颇多争议，但归纳起来无非是两种主张：自由放任主义和国家干预主义。16世纪随着资本主义萌芽而出现的重商主义强烈主张国家对经济的干预。到了18世纪，重农主义渐具优势，自由放任主义抬头。重农主义者认为： “不管也罢，管也罢，世界总是在自行运转”。[9]20同时代的英国著名经济学家亚当．斯密也把“自由放任”作为他所主张的经济政策的基本原则。他认为，每个个体“所盘算的也只是他自己的利益，在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”[10]27。因此，对于社会经济活动，政府干预纯属多余，由“市场”这只看不见的手来自行调节即可。继斯密之后，英国经济学家西尼尔和穆勒也持相同观点。西尼尔认为： “政府的唯一合理基础，统治权利和相应的服从义务的唯一基础是与人方便——社会的一般利益。政府的义务就是竭尽所能增进被统治者的福利”。[11]217然而，经济自由的好景不长，1929年西方世界爆发了经济大危机，“1929年10月，这个昏暗的日子突兀地改变了整个世界的性质．．．．．．30年代的大危机并不是导致古典学派理论体系解体的最初力量。古典学派的理论是随着经济活动的大起大伏、动荡发展而由盛到衰的。而正是30年代的这场大危机，使古典派的理论体系直接面临瓦解重建的危机”。[9]19给自由放任主义画上休止符的是凯恩斯。他在1926年发表《自由放任主义的终结》一文，公开表明抛却自由放任原则。1936年出版名作《就业、利息和货币通论》，认为政府非常有必要对经济进行干预。凯恩斯之后的两大追随派别“新古典综合派”和“新剑桥学派”在政府职能定位问题上各执一端，但他们在主张政府干预方面是一致的。如萨缪尔森认为： “我们的经济是私人组织和政府机构都实施经济控制的‘混合经济’：私有制度通过市场机制的无形指令发生作用，政府机构的作用则通过调节性的命令和财政刺激得以实现”。[12]68进入20世纪60年代末，严重的经济“滞涨”危机汹涌而来，国家干预政策显得于事无补，主张修复“看不见的手”、反对政府干预经济的新自由主义重新出山。就这样，自由放任主义和国家干预主义的拉锯战从未停歇。这让选择者困惑不已，一方面在二者之间的取舍十分困难，另一方面选择的最佳时机可能稍纵即逝。经济社会就在人们的失望和困惑中举步不前甚至可能出现倒退。跳不出二元体制的局限性的框架，要找到新的解决问题的良方是徒劳的。传统的“政府—市场”的博弈困境已进入死胡同。市场经济发展的实践早已证明，市场是有效的资源配置手段，主要通过价格、竞争、供求关系的手段来实现资源的充分的和有效的利用。它的灵活性和精巧度毋庸置疑，但不能因此陷入盲目的“市场崇拜”，市场并非万能，在公共物品的供给、维护社会公平、遏制恶性竞争等方面存在着明显的市场无能现象。而问题在于，在市场无能的时间和空间，政府干预并非是拯救市场失灵的灵丹妙药。并且，政府本身也存在着失灵的问题，权力寻租、公共决策失误、政府的公信力不足等问题让政府官员焦头烂额。在二元体制的山穷水尽之际，第三部门的及时补位成为“柳暗花明又一村”。特别在我国，市场经济发育还很不充分，政府过度干预和干预不足在不同场域同时并存或在不同时间错位出现，对第三部门适时适度介入的要求尤为迫切。政府不要大包大揽，合理定位好自身的管理边界，把由市场调节能解决的事情交给市场本身，发挥市场的“看不见的手”的作用；把社会自我管理能管好的事情还给社会第三部门，发挥社会自我组织化的作用。政府的职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，着力营造公平公正、透明规范、和谐有序的发展环境。

第三，第三部门在公共产品供给上的禀赋优势为其介入公共事务治理创设了资质条件。资质条件也就是资格性条件，它回应的是第三部门“够不够格”的问题。与市场和政府相比，在公共产品供给上，第三部门具有自身的显著优势，有学者将其归纳为四个方面：创新优势；贴近基层优势；灵活优势和效率优势。[13]这些优势往往是市场和政府所不具备的，或者说，第三部门与它们相比更具比较优势。以贴近基层优势为例，第三部门的开拓性的研究者莱斯特.萨拉蒙教授提供了一组在西方德、法、英、美等8个国家异常活跃的第三部门在贴近民众基层促进社会经济发展方面的经验数据。1990年第三部门组织在下列国家各服务项目中所占的比例为：在德国，每10个住院病人护理日中的4个以及几乎所有的运动设施；在法国，1/3的儿童日护理以及55%的居民护理；在美国，半数以上的医院床位以及1/2的大学；在日本，75%以上的大学；在英国，20%以上的初中和高中教育；在意大利，40%以上的居民护理设施；在瑞典，40%的新建或翻修的居民房屋。[14]260视野转回国内，转到广东。以笔者调查了解的广东省行业协会为例。行业协会是颇具代表性的第三部门组织。经过不断改革创新发展，广东已基本形成了覆盖国民经济各个门类的行业协会体系。各类行业协会积极探索，勇于创新，自身建设不断加强，服务经济社会发展的能力不断提升，涌现一大批代表性强、公信力高、运作规范、作用突出的新型行业协会。这些行业协会在提供服务、规范行为、反映诉求、应对危机、推动发展、履行责任等方面发挥重要作用，成为经济发展中政府的得力助手、发展的有力推手、企业的协力帮手、社会救助的爱心援手。协会利用行业影响力，不遗余力倡导会员企业履行社会责任。如广东省房地产行业协会编制《广东省房地产企业社会责任指引(试行版)》，广东省美容美发化妆品行业协会连续六次组织“千人无偿献血”活动，广东省食品行业协会建立了救灾应急机制。特别是在抗击“非典”和低温雨雪冰冻灾害、抗震救灾和灾后重建、支持北京奥运会和广州亚运会、广东“扶贫济困日”等重大公共事件中，行业协会积极响应，以强烈的社会责任感，及时组织动员社会力量，筹集慈善捐款，开展爱心捐赠，参与救援行动，帮助灾区进行灾后重建，成为一支不可替代的民间慈善力量，彰显了广东行业协会的社会价值和时代风采。广东省行业协会在公共产品供给上的创新优势、贴近基层优势、灵活优势和效率优势得到充分体现。美国著名管理学家彼得.德鲁克曾经指出，第三部门的特点使它在一些功能上能够代替政府很快解决许多社会问题，同时，因为它的效能是政府的两倍，消减了政府赤字。在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里，第三部门常常比政府做得更好、更有效。[15]究其实，除了上述四个方面的禀赋优势外，第三部门在公共产品供给上的非营利性、公益性和志愿奉献的精神也同样为其赢得参与公共事务管理的话语权和治事权创设了自身独特的资质条件。

第四，改革的市场化导向和公共服务理念与方式的嬗变为第三部门的滥觞与发展提供了动力条件。动力条件也就是推动性条件，它解决的是第三部门可持续发展的问题。改革是对事物的改造和革新。从哲学的角度讲，改革就是对事物的辩证否定，是对事物的“扬弃”，是事物发展的连续性和非连续性的辩证统一。发端于20世纪70年代末，中国开启了由经历三十余年固化的计划经济体制向弹性的市场经济体制转轨的改革大幕。现在，中国国民经济构成早已不再是国有经济的一枝独秀局面，呈现出国有经济、混合经济和民营经济“三驾马车”并驱或曰“三足鼎立”的格局，而且国家在2004年3月通过《中华人民共和国宪法修正案》，以国家最高法律的形式保护个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济的合法权益，从而坚定确立起改革的市场化导向和市场主体的平等化原则。以分配格局多元化、调控工具市场化、管理手段柔性化、政治进程民主化为主要内容的体制改革促进了国家与社会的关系从统属一体走向有序分化，国家对社会的过度渗透、政治对经济的高度干预的局面渐次改变。特别引人瞩目的是，国人的精神面貌也为之一新。墨守成规、固步自封等不敢越雷池半步的守旧思想被抛弃，改革诉求、权利意识、法治观念、平等思想、秩序精神、公正理念渐入人心。市场化改革必然催生层出不穷的新生事物。第三部门就是其中之一。尽管它的萌芽和成长过程一波三折，但毕竟在社会公共生活领域已崭露头角并站稳脚跟。经济领域的市场化变革必然引起经济利益关系、利益结构和利益实现方式的重新调整和变革，进而引起社会公众对于阻碍社会经济发展和新的利益要求得以实现的社会政治关系的变革和调整的强烈诉求。“可以这样说，随着市场经济的逐步发展，人们越来越认同这种利益结构的合理性、公正性，对自己的切身利益得失也越来越关注，社会的自治性活动机制也就随之越加活跃”。[16]以市场为导向的经济体制改革发展到一定阶段必然对政治体制改革形成倒逼机制。随着市场活动宽幅的延伸、频度的提高、强度的增大，中国的政治体制改革也就提上了议事日程。同时，市场化取向改革对于传统政府在公共服务中的垄断地位提出了质疑与挑战，公共服务是否属于政府的唯一专利的问题引发人们的普遍思考。政府公共服务的质量考评是否应建立在公众满意度测评的基础上的问题也诱致学者的热议。公众越来越多的认识到，公共服务供给权不应由政府独享，市场和第三部门没有理由被排斥在公共服务的大门之外。对于公共服务质量的评判而言，不应单由服务供应者的上级部门说了算，公众满不满意是重要的考评指数，而且要以此作为砝码，决定公共服务供给者的服务参与资格。公众的话语言论不应成为“沉没的声音”。如果沉没，也应有相应的“打捞”机制。近些年在各地备受关注的行政听证制度就是公众话语言论表达和被倾听的制度性平台。这里还有一点特别难能可贵的是，改革的理性保证了改革进程的有序性。一项好的制度设计需要理智，设计方案提出与实施的时机及策略手段也需要冷静的理智。大道自然。随顺自然，因势利导，效果最佳，代价最小。第三部门就是理性的改革的产物。公众越来越清晰的认识到，第三部门代表着民间诉求的自我组织化，是社会利益多元格局中不可或缺的重要组成部分。社会公众对第三部门的发展给予了更多更高的期待。这样，以市场为导向的改革和公共服务理念与方式与时俱进的变迁有力地推动着第三部门在中国大地的滥觞与发展。

上述四个条件形成合力，决定了第三部门的兴起和发展具有不可逆性。但并不能说第三部门的发展就此踏上了一条金光大道。在西方国家，由于“界定了个人和政府活动空间”的法律制度的存在和完善，第三部门和政府一样获得了良性的发展，其触角已经深入到社会生活的各个领域，业已成为一种影响深广、不可小觑的政治力量。[17]反观自身，中国是一个有着很长的权力本位历史的国家。在政府与第三部门的关系格局中，二者处于明显的不对等地位。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。作为一个合法使用强制力的垄断者，虽然国家不能决定一个制度如何工作，但它却有权力决定什么样的制度将存在”。[18] 377政府对于社会体系建构的制度性安排，直接影响到第三部门生存和发展的制度环境和作为权利。尽管有学者疾呼第三部门应该成为社会民意表达的合法渠道之一，以实现人民当家作主、建立公民社会[19]。但鉴于政府对于第三部门有限度的信任态度、法制建设的滞后、公民社会发育迟缓、第三部门自身还存在着“志愿失灵”以及营利化和过度行政化不当追求等原因，决定了在我国第三部门的发展还有相当长的路要走，甚至不可避免要走弯路。当前，尚处于弱势生长期。但是，我们有理由相信，随着政治文明建设的推进、和谐社会建设的发展、公民社会基础的夯实、法律制度规范的完善，第三部门一定会汲取到社会进步的阳光雨露，成长为公共事务治理领域不可或缺的重要支持力量。

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