马洪超

(中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032)

动物源性食品几乎包括了人体生长、发育和健康所需的各种主要营养物质，动物源性食品安全关乎人类安全。

在我国，重大动物疫病多发，致病微生物污染，畜产品饲养过程中违禁药物和饲料添加剂滥用、有毒有害物质残留超标，以及饲养、运输、贮藏、屠宰加工环节中的动物卫生条件等问题，直接影响动物源性食品安全，成为社会关注的焦点热点问题。

从源头上剖析动物源性食品安全事件频发的原因，从机制上创新科学监管措施，从法制上确立监管长效机制，从体制上革除监管缺位积弊，不断提升安全监管能力和水平，是我们当前面临的紧迫任务。

一、我国动物源性产品质量安全存在的主要问题

动物性食品处于食物链的高端，产业链长，生物性、化学性、物理性危害以及食品工业的新技术，都可能对动物源性食品质量安全产生影响。主要影响因素可以归纳为以下几点：

1．重大动物疫病频发和外来动物疫病传入。据初步统计，在我国曾发生的传染病有200多种，寄生虫病有900多种；自1980年以来，从国外传入或国内新发现的动物疫病达30多种。随着经济全球化和我国开放程度加大，动物和动物产品国际间贸易日益频繁，国外动物疫病传入我国的风险加大。周边国家的禽流感、牛瘟、口蹄疫、小反刍兽疫、疯牛病、尼帕病、非洲猪瘟等严重危害畜牧业发展和人类公共卫生安全的动物疫病，随时可通过边境贸易、过境放牧、野生动物的迁徙流动等传入我国。

2.人畜共患病状况堪忧。在目前已知的人类1 415种病原中，有868种病原来源于动物。据WHO报道，过去10年，大约75%的新发公共传染病来源于动物或动物源性食品。有专家认为，人类15%的结核病例是由于食用污染结核病菌的牛奶感染的。对我国危害较严重的布病、结核病、炭疽病、狂犬病、日本血吸虫病、棘球蚴病、猪囊虫病、旋毛虫病等均未得到有效控制。近年来国内不断有新的人畜共患病发生，如非典型肺炎、禽流感、甲型H1N1流感、链球菌等对人的健康和安全危害更大。进口动物源性饲料如肉骨粉等，有可能导致可怕的疯牛病传入我国，对我国公共卫生产生巨大威胁。

3．有毒有害物质超标，违法添加屡禁不止。一是养殖过程中兽药、饲料违规违禁使用和有毒有害物品违法添加，导致动物产品中药物残留严重。如近年来屡屡发生的β-兴奋剂、磺胺、硝基呋喃代谢衍生物等兽药残留超标，以及添加违禁化学物质如三聚氰胺、苏丹红等，导致药物残留在人体内蓄积，对人体产生致畸、致癌和基因突变等毒性作用。二是抗生素的不合理使用，导致越来越严重的细菌耐药性，超级细菌不断出现。三是环境中难降解的有机污染物和有毒有害元素造成动物产品污染，如二恶英，可能导致人类多种有害的效应，环境中的铅和汞污染动物产品可引起婴儿和儿童的神经系统损害，镉暴露也可造成肾脏损害。

4．产品生产销售过程中致病微生物污染严重。由于产品在加工、运输、保藏、销售过程中，缺乏必要的条件和质量监管措施，导致致病微生物，如沙门氏菌、弯曲杆菌、肠出血型大肠杆菌（E.Coli O157，O104:H4等）、李斯特菌、霍乱等污染动物产品。影响食品的品质，蓄积毒性物质，导致人直接或间接的感染或中毒。

二、我国动物源性食品安全问题的原因分析

影响动物产品安全的风险因素很多。归纳起来，无外乎以下因素。

1．生态和生物学原因。

（1）生态破坏。由于人类对资源的过度开发，使生态平衡失调，从而使病原菌更易生长繁殖，导致某些疫病更易暴发流行。

（2）污染严重。工厂生产排放的有毒有害物质，农业生产中使用的农药等有毒有害物质，在环境中日积月累而污染动物产品或饲料。

（3）病原变异。由于环境污染，各种化学药物和抗生素的广泛无度使用，累及生物物种的进化变异，新的病原体不断出现，导致新发疫病的发生流行。

2．社会经济原因。

（1）动物及动物产品生产分工专业化以及贸易全球化，改变了动物源性食品的生产和销售方式，这种情形为食源性疾病的流行提供了便利。而食品和饲料异地生产、销售又为食源性疾病的广泛传播和暴发创造了条件。

（2）日趋加速的城市化导致动物及动物产品的长距离运输、长时间贮存增加，为食源性疾病的发生和远距离传播创造了条件。

（3）我国农村养殖饲养方式落后，仍停留在庭院散养为主的方式，监管难度大。绝大部分屠宰加工企业规模过小，工艺、设备、人员、技术不具备卫生安全条件，管理混乱甚至根本没有质量安全管理，产品质量难以保障。

（4）一些不法商贩和企业诚信不足，缺乏自律，质量安全措施不落实，见利忘义，追求超额利润，偷工减料、掺杂使假、滥用违禁兽药和饲料添加剂，不按兽药规定的停休药期使用兽药，私屠乱宰，以及收购、贩运、加工病患畜禽及其产品的事件屡见不鲜。

（5）几千年来形成的消费习惯，如喜欢食用热鲜肉、集贸市场现场宰杀活畜禽等消费方式，导致活畜活禽交易相当普遍，导致动物疫病传播风险加剧。

3．法律和管理缺陷。（1）法律存在空档。我国与动物饲养及动物产品生产的相关法律是以集合法群的模式制定的，造成了我国动物产品安全监管分段和多头管理的体制，很难实现“从农场到餐桌”的全程监管，而不同法律起草部门很难站在全局的高度考虑法律的有效衔接，其中产生的冲突和重叠不可避免，影响法律法规的统一和效能。

（2）政府相关部门的多头管理，分段管理体制是制约动物产品全程监管的主要体制障碍。我国涉及动物及动物产品安全的部门多达八个，从养殖、加工、流通到国际贸易涉及农业、质检、卫生、工商、食药、环保及商务等部门，监管过程被人为地划分为“铁路警察，各管一段”，不可避免出现监管“真空”和链条“断裂”。加上基层监管力量不足，一些部门和地方监管责任落实不到位，打击非法行为措施不得力。

动物产品的生产具有自己的特殊性，其“从农场到餐桌”的产业链是一个有机联系的整体，人为地割裂容易造成管理的空档，并且使得一些一体化措施得不到有效执行，动物产品安全事件发生不可避免。

（3）政府监管、企业自律和消费者三位一体的食品安全管理体制尚未完全建立。企业是动物产品安全生产的责任人，政府履行好监管责任，社会要形成良好的食品安全意识。如果政府监管不足或缺失，导致企业追逐不法利益，丧失社会良心，出现诸如三聚氰胺及瘦肉精等典型案件。社会监督的缺失和公众的麻木心理，也是是这些问题长期得不到揭露的最重要原因。

三、构建并实施动物卫生全程监管体制

动物卫生与人的卫生、植物卫生并称世界三大卫生。按照世界动物卫生组织（OIE）及世界贸易组织卫生及植物卫生协定（WTO/SPS）的原则，动物卫生工作的目的，一是保护动物的生命或健康免受病害、虫害、带病有机体或致病有机体的传入、定植或传播所产生的风险；二是保护人类的生命或健康免受动物及其产品携带的病虫害传入、定植或传播所产生的风险；三是保护人类或动物的生命健康免受动物及动物产品中污染的毒害物质残留、微生物毒素或致病有机体所产生的风险；四是防止或控制外来动物病虫害的传入、定植或传播所产生的其它危害的风险。目前，国际上“一个世界，一个健康”的理念越来越多被国际社会所认可，兽医卫生已经成为公共卫生的重要组成部分。

随着我国经济实力的增强，人们对生活质量要求的提高，动物卫生安全同食品安全的关系越来越受到关注。加强动物卫生工作，强化动物及动物产品安全监管，对于保障畜牧业稳定健康发展，确保动物及动物产品卫生质量安全具有重要意义。我们要以科学发展观为指导，推动动物产品安全监管方式改革，理顺体制，完善机制，按照源头控制、全程监管、风险管理的理念，建立安全监管长效机制，不断提升安全监管能力。

1.推进管理体制改革，建立统一、协调的全程监管体制。建立科学、完善、有效的动物及动物产品安全监管体系,是破解动物产品质量安全难题的关键。2005年开始的我国兽医体制改革，从中央到地方建立健全了兽医行政管理机构、动物疫病预防控制机构、动物卫生执法机构、基层兽医工作体系，完善了村级防疫员队伍和驻场防疫检疫员队伍，同时在国家级层面建立了动物卫生及动物产品安全的专业检测机构，各省、市依托兽医药品监察体系建立了各级的“畜禽产品质量安全监督检验测试机构”，兽医管理、执法、技术支撑、检验检测，初步形成了较为完善的全国动物卫生监管体系。

建议把动物产品生产从农场到餐桌全程监管职能交由兽医部门负责。在已有基础上，进一步强化能力建设，完善相关法律法规，即理顺了体制，避免了职能重叠，节约了管理成本和行政资源，减少了监管真空，又彻底破解动物产品安全监管主体多头，监管环节割裂，监管存在缺位的难题。

2.创新理念，建立与国际接轨的全程监管新机制。动物产品生产不同于一般的产品生产，必须借鉴国际通行的动物卫生及动物产品安全监管原则，建立我国安全监管的新机制，推动动物卫生管理与国际接轨。应遵循以下原则。

一是区域化管理原则。我国国土面积大，地区养殖方式存在非常大的差别。结合我国国情，根据世界动物卫生组织推行的区域化管理原则，按照各地区经济水平、养殖方式、管理方式和卫生状况的不同，因时因地制宜，构建与区域发展水平相适应的动物卫生及动物产品安全监管体制、机制。

二是风险管理原则。建立国家动物卫生及动物产品安全风险监测和风险评估制度，加强对畜产品中人畜共患病和有毒有害物质的监测，建立例行监测制度和区域准入制度，开展动物卫生及动物产品安全风险评估，建立健全科学、统一的动物产品安全生产标准体系，全面提升我国动物产品安全水平。

三是源头控制原则。遵从预防为主，关口前移的理念，强化源头控制，净化产地环境，加大农业投入品的管理力度，重点解决化肥、农药、兽药、饲料添加剂等农业投入品对农业生态环境和畜产品的污染，严厉打击各种违规使用兽药或在饲料中添加违禁药物行为。推广“运肉不运畜”的理念，限制活畜禽长途贩运和移动，推进屠宰肉品移动的冷链系统，减少动物疫病长途传播风险。

3.完善安全管理措施，确保动物产品质量安全。一是提升动物养殖规模化水平，完善企业诚信体系建设。完善相关政策措施，提高畜产品生产经营组织化程度，推行标准化生产，采取行政、认证等多种措施，鼓励企业实施良好饲养规范及危害分析控制点技术，整体提高养殖、加工水平。按照动物饲养及动物产品生产者第一责任主体的理念，建立以社会道德为基础，遵章守法、自我约束、行业自律、政府有效监管、社会广泛参与的诚信体系，落实责任，健全失信惩罚机制，加大失信违规成本。

二是强化政府监管责任，全面加强动物卫生监督执法。加大对动物饲养、屠宰等环节的监管力度，严格产地检疫和屠宰检疫，查处收购、贩卖病死或死因不明畜禽及其产品的行为，打击私屠乱宰行为，严防未经检疫检验或不合格畜禽产品流入市场。开展经常性动物及动物产品生产、运输、加工、贮藏、使用等环节的执法检查，对动物养殖场（小区）、动物定点屠宰加工厂、农贸市场、动物产品经营性冷库等场所的检查。同时强化行政监察和行政问责，严肃查处监管部门及监管人员的失职、渎职行为。

三是全面落实动物标识追溯制度，健全动物标识追溯体制机制，建立健全动物产品标识追溯制度体系，建立从源头到餐桌全程可追溯的制度体系。实行标识管理，对包装上市的畜产品，要求标明产地和生产者；推行承诺和召回制度，不合格的畜产品要召回、理赔，严重违规企业强制退出市场。

四是加大对动物产品质量安全相关知识的宣传和普及，发挥兽医科技人员服务畜禽养殖户、开展技术咨询服务的能力，协助企业建立和完善企业自律体系。发动、鼓励和依靠全社会的力量，努力营造人人重视、人人关注、人人参与动物产品安全监管的社会氛围。以新闻媒体、咨询活动、送养殖技术下乡活动等作为主要宣传教育载体,广泛宣传有关动物产品安全的法律法规。同时，积极完善投诉举报机制，落实受理责任，鼓励群众积极举报贩卖病死动物及其产品行为。

4.推动制定《动物卫生法》，建立安全监管的长效机制。目前，涉及动物性食品卫生质量安全的法律、法规主要有《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《动物防疫法》、《畜牧法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》、《乳品质量安全监督管理条例》等，对动物产品质量安全涉及的疫病防控、检疫、兽药和饲料添加剂使用等做出了明确规定，为加强动物产品质量安全监管提供了较为有力的法律保障，从不同角度规定了畜牧兽医部门动物产品和动物性食品安全监管的责任。但各自为政、多头管理、相互推诿以及效率不高、监管不力等现象依然存在。

为此，建议按照动物产品安全“源头控制、过程监管、风险管理”的基本原则，集成动物卫生及动物产品安全监管的法律法规，按照统一、效能、科学的原则，制定《动物卫生法》，建立健全动物产品安全法律体系，从源头上解决动物卫生及动物产品安全监管问题。